一,、ABO模式的概念

ABO指由政府授權(quán)實施單位，在工程建設(shè)全過程行使政府投資工程建設(shè)單位的權(quán)利和義務(wù),，承擔(dān)工程組織建設(shè)職能,，執(zhí)行批準(zhǔn)的工程建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容,、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),、投資概算，控制工程工期,、投資,，保證工程質(zhì)量”，并據(jù)此將ABO認(rèn)定為地方政府通過競爭性程序或直接授權(quán)相關(guān)企業(yè)作為項目業(yè)主,，由其向政府方提供項目投融資,、建設(shè)及運(yùn)營服務(wù)，合作期滿將項目設(shè)施移交給政府方,，政府方按約定給予一定財政資金支持的合作方式,。如果僅從上述概念,，很難將ABO、PPP以及相關(guān)模式區(qū)分,，下文將詳細(xì)論述以上幾種模式的區(qū)別,。

（一）ABO與相關(guān)模式對比

ABOPPP政府采購概念地方政府通過競爭性程序或直接授權(quán)相關(guān)企業(yè)作為項目業(yè)主，由其向政府方提供項目投融資,、建設(shè)及運(yùn)營服務(wù),，合作期滿將項目設(shè)施移交給政府方，政府方按約定給予一定財政資金支持的合作方式在公共服務(wù)領(lǐng)域,，政府采取競爭性方式選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會資本,，雙方依照平等協(xié)商原則訂立合同,，由社會資本提公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付對價政府采購 是指各級政府為了開展日常政務(wù)活動或為公眾提供服務(wù),，在財政的監(jiān)督下,，以法定的方式、方法和程序,，通過公開招標(biāo),、公平競爭，由財政部門以直接向供應(yīng)商付款的方式,，從國內(nèi),、外市場上為政府部門或所屬團(tuán)體購買貨物、工程和勞務(wù)的行為特征政府僅授權(quán)地方國企,，并不對操作模式進(jìn)行規(guī)制,，地方國企可以自行建設(shè)運(yùn)營，也可采取PPP模式政府和社會資本平等合作,，收益共享,，風(fēng)險共擔(dān)；操作公開透明嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行,，受財政資金統(tǒng)籌安排,，集中采購還應(yīng)當(dāng)納入政府采購目錄適用范圍主要資金來源于政府公共工程項目政府負(fù)有責(zé)任且適宜市場化的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目《集中采購目錄》以內(nèi)的貨物,、工程和服務(wù),，或者雖未列入《集中采購目錄》，但采購金額超過了規(guī)定的限額標(biāo)準(zhǔn)的貨物,、工程和服務(wù)

（二）ABO與PPP模式的聯(lián)系及區(qū)別

如依照上述概念,，可能會產(chǎn)生ABO模式屬于PPP模式的一個子類的錯覺。當(dāng)前合規(guī)PPP模式中并未提及ABO,，因此,，應(yīng)當(dāng)在與PPP模式的對比中明確ABO模式的概念及具體模式：

1,、在當(dāng)前的適用范圍存在明顯差異。現(xiàn)階段PPP模式應(yīng)用重點轉(zhuǎn)向了有一定收益和市場化條件較好的項目,，財金[2019]10號文強(qiáng)調(diào)了PPP的收益性特征,，導(dǎo)致PPP項目的覆蓋面進(jìn)一步收窄。ABO模式通過與地方國有企業(yè)合作,，重點是處理市場發(fā)育程度不好,、有政府壟斷經(jīng)營特征、對社會資本吸引力不強(qiáng),、區(qū)域性特征顯著的大型公共服務(wù)項目,，采用ABO模式一定程度上能彌補(bǔ)PPP的應(yīng)用缺口。

2,、項目規(guī)模不同,。PPP項目大多應(yīng)用于單個項目或綜合開發(fā)，因受制于嚴(yán)格的過程監(jiān)管,，要求項目邊界條件清楚,，一般體現(xiàn)為單個項目或幾個相關(guān)子項目的集合體。ABO模式應(yīng)以實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)同類項目的統(tǒng)籌安排為突出優(yōu)勢之一,，被授權(quán)企業(yè)要能成為轄區(qū)內(nèi)特定領(lǐng)域的統(tǒng)一業(yè)主,，以更好地實現(xiàn)區(qū)域同類項目的整體規(guī)劃、分期實施,，科學(xué)處理項目進(jìn)度和區(qū)域發(fā)展需求的關(guān)系,，平衡資金使用安排。

3,、確定合作對象的方式不同,。PPP模式下確定社會資本必須經(jīng)過政府采購，而ABO模式在確定項目業(yè)主時可以直接授權(quán),，這可以說是ABO與PPP的核心區(qū)別之一,。PPP模式需履行嚴(yán)格的識別、發(fā)起,、采購,、執(zhí)行等環(huán)節(jié)，同時需進(jìn)行財政承受能力,、物有所值論證,，以及不超一般公共預(yù)算支出10%的紅線規(guī)定等等；而ABO則可通過地方的一紙授權(quán)經(jīng)營協(xié)議直接選定相對方,，在程序上極為簡便易行,。從合理性上看，地方政府對屬地國企的授權(quán)經(jīng)營是約定俗成的慣例,，也是內(nèi)部自主權(quán)的體現(xiàn),，不少地方國企如下文提到的京投公司通過長期的授權(quán)經(jīng)營積累了豐富的行業(yè)經(jīng)驗和區(qū)域資源,，具備集融投資、建設(shè),、運(yùn)營于一體的實力和區(qū)域綜合服務(wù)能力,。

通過上述對比，本文作出如下結(jié)論：從法律合規(guī)的角度上看,，ABO屬于政府采購行為[1],，政府采購的是項目的投資、建設(shè),、運(yùn)營等整體服務(wù),；ABO與PPP同屬于政府采購行為，ABO項目可能采取PPP的模式運(yùn)行,，也可由地方國企自行建設(shè)運(yùn)營,。

圖1 三種模式的邏輯關(guān)系：

（三）ABO與代建模式的區(qū)別

代建模式與ABO區(qū)別主要在于：1、代建單位一般需要通過競爭性程序確定,，而ABO可直接授權(quán)指定,。2、代建單位主要負(fù)責(zé)建設(shè)工程的立項,、過程管理,、竣工結(jié)算等工作，其付費(fèi)來源于政府財政,，代建單位不負(fù)責(zé)項目的投資,、融資；ABO模式下的被授權(quán)單位則需要承擔(dān)項目的融投資義務(wù),。3,、代建項目一般為施工總承包或工程總承包模式，以工程進(jìn)度款為主要付費(fèi)形式,；ABO模式則不按進(jìn)度付款或只有少量進(jìn)度付款,，大部分付費(fèi)通過“O”即運(yùn)營來實現(xiàn)。

二,、ABO操作模式

（一）以京投公司[2]為例

業(yè)界公認(rèn)的ABO模式始于北京市交通委員會代表北京市政府與京投公司簽署的《北京市軌道交通授權(quán)經(jīng)營協(xié)議》（以下簡稱“協(xié)議”）中,，即北京市政府授權(quán)京投公司履行北京市軌道交通業(yè)主職責(zé)，京投公司按照授權(quán)負(fù)責(zé)整合各類市場主體資源,，提供北京市軌道交通項目的投資,、建設(shè)、運(yùn)營等整體服務(wù),。

《協(xié)議》中明確約定,，京投公司要承擔(dān)與其他社會資本合作等具體工作,；通過市場競爭機(jī)制選擇建設(shè)管理單位和運(yùn)營單位并報相關(guān)部門批準(zhǔn)。由此可見,，ABO并不排斥市場競爭機(jī)制,，也不排斥PPP模式，而是通過打造一個綜合管理服務(wù)平臺,，根據(jù)項目的市場化條件和市場的容納能力,，靈活采取PPP或?qū)俚貙I性企業(yè)運(yùn)作模式實施軌道交通建設(shè)。

圖2 ABO運(yùn)作結(jié)構(gòu)圖：

在北京市軌道交通ABO項目中，以ABO模式實施的僅限于尚未具備市場化條件的軌道交通項目,，由京投公司負(fù)責(zé)籌集建設(shè)資金,，通過市場競爭機(jī)制選擇建設(shè)管理單位、建設(shè)單位和運(yùn)營單位對軌道交通項目進(jìn)行建設(shè)和運(yùn)營,，京投公司通過軌道交通運(yùn)營收入,、政府支付的授權(quán)經(jīng)營服務(wù)費(fèi)以及多種經(jīng)營收入償還貸款，并獲得一定的投資回報收入,。

而對于市場化條件成熟的項目,，則由京投公司協(xié)助政府部門采取PPP模式實施項目。由政府部門按照PPP操作流程規(guī)范擇優(yōu)選擇社會投資人,，京投公司作為政府出資人代表與社會投資人合資成立項目公司,，政府與項目公司簽訂《PPP協(xié)議》，由項目公司負(fù)責(zé)軌道交通項目的投融資,、建設(shè)和運(yùn)營,，京投公司按照《PPP協(xié)議》約定，從授權(quán)經(jīng)營服務(wù)費(fèi)中安排資金對項目公司進(jìn)行運(yùn)營補(bǔ)貼,。

從上述模式中也可以看出,，ABO中的“A”一般授予給地方國企，而非直接授予給社會資本方,，社會資本方參與項目仍需參加以地方國企作為采購人的競爭性程序,。

（二）與其他模式的結(jié)合

1、專項債支持ABO模式

在政府專項資金支持下的ABO開發(fā)模式,，如果能夠同時獲得專項債的支持,，將對項目起到強(qiáng)有力的支持作用。地方財政部門獲得發(fā)債資金后,，可以依申請用途將資金下劃給項目公司,，用以提供低成本資金支持，減輕項目承接單位的資金籌集壓力,，從而強(qiáng)有力地支持項目建設(shè),。

2,、與TOT、BOT等模式的結(jié)合

上述案例中,，京投公司在獲得政府授權(quán)之后,，將符合市場化條件的部分項目采用PPP模式進(jìn)行建設(shè)運(yùn)營，緩解了自身籌資和運(yùn)營的壓力,。將TOT,、BOT模式應(yīng)用于ABO開發(fā)建設(shè)中，主要切入點是以存量資產(chǎn)作價入股或直接出資的方式與其他社會資本出資人聯(lián)合組建新的項目公司,，進(jìn)行綜合開發(fā)建設(shè)和運(yùn)營管理,，以緩解地方政府、屬地國企進(jìn)行綜合開發(fā)建設(shè)所帶來的資金壓力,；此外,，采取此種模式還可以用合規(guī)的PPP模式承接存在風(fēng)險的ABO模式，將各方風(fēng)險降到最低,。

三,、ABO模式可能面臨的法律風(fēng)險

（一）涉及變相融資舉債增加地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險

如前文所述，從法律合規(guī)的角度上看,，ABO模式屬于政府采購行為,，其具體采購類型的歸屬，應(yīng)從屬于ABO協(xié)議中規(guī)定的采購內(nèi)容,。協(xié)議中規(guī)定的采購內(nèi)容是服務(wù)，即屬于政府購買服務(wù),；協(xié)議中規(guī)定的采購內(nèi)容是工程,，即屬于政府采購工程。而根據(jù)《財政部關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)〔2017〕87號,，下稱《87號文》）的規(guī)定,，嚴(yán)禁利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同違法違規(guī)融資，公路,、通信,、機(jī)場和鐵路等建設(shè)工程項目，不得列為政府購買服務(wù)的項目,，地方政府及其部門不得利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同為建設(shè)工程舉債,。故如果地方政府利用采購服務(wù)并打包工程建設(shè)的，則可能面臨變相融資舉債增加地方政府隱性債務(wù)的合規(guī)性風(fēng)險,。

另外,，涉及工程的購買服務(wù)，或者說購買服務(wù)ABO項目存在的天然弱點是,，項目回報期限超出購買服務(wù)期限的風(fēng)險暴露,?！?7號文》對于購買服務(wù)期限的規(guī)定，要求“限定在中期財政規(guī)劃期限內(nèi)”,，而涉及工程的項目大多又不能在三年內(nèi)靠收取服務(wù)費(fèi)收回投資,。這一顯著的缺點，導(dǎo)致在目前的情況下ABO還不能夠得以廣泛復(fù)制推廣,。當(dāng)然,，這種情況下社會資本方往往希望政府方能在適當(dāng)期限內(nèi)做出回購安排，但根據(jù)《財政部關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》（財金〔2015〕57號）第2條[3],、《關(guān)于組織開展第四批政府和社會資本合作示范項目申報篩選工作的通知》（財金〔2017〕76號）第2條[4]等規(guī)定,，在政府與社會資本合作項目上，BT模式因涉及保底承諾,、回購安排等而被認(rèn)定為政府變相融資舉債,，且不涉及項目運(yùn)維及績效付費(fèi)，已被逐漸禁止使用,。如果ABO合同包含了BT(建設(shè)—移交)工程的內(nèi)容(如道路),，則難以作為合規(guī)的項目實施。

（二）未履行競爭性采購程序而直接授權(quán)的,，不符合《政府采購法》要求

ABO模式一個顯著的特點就是政府方可以直接授權(quán)屬地國企作為項目業(yè)主履行投資,、建造、運(yùn)維職責(zé),。然而上文提到,，ABO模式屬于政府采購行為。而無論采購內(nèi)容如何,，根據(jù)《政府采購法》第26條,、《政府采購法實施條例》第23條等規(guī)定，確定供應(yīng)商（即ABO模式項下的項目業(yè)主或社會資本方）時應(yīng)當(dāng)通過公開招標(biāo),、邀請招標(biāo),、競爭性談判等法定采購方式。此外,，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第十五條也規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo),、競爭性談判等競爭方式選擇特許經(jīng)營者?！?/p>

故ABO模式如采用直接授權(quán)方式實施的,，因未履行競爭性采購程序，不符合《政府采購法》,、《招投標(biāo)法》的合規(guī)性要求,。

（三）實施過程缺少績效評價內(nèi)容

ABO模式項下，由政府方根據(jù)項目的投資及運(yùn)營維護(hù)成本，在運(yùn)營維護(hù)期每年按時支付一定的服務(wù)費(fèi)用,，并無明確的按效付費(fèi)要求以及政府列支費(fèi)用納入預(yù)算和中期財政規(guī)劃的強(qiáng)制性要求,。但基于新預(yù)算法和全面落實財政資金績效評價的政策背景，ABO項目需完善授權(quán)經(jīng)營范圍及轉(zhuǎn)讓授權(quán)的權(quán)利,、項目的績效考核方案,、財政補(bǔ)貼方案等內(nèi)容。那么,，ABO模式設(shè)立之初如何進(jìn)行識別論證,，產(chǎn)品如何進(jìn)行設(shè)計，政府支付的經(jīng)營服務(wù)費(fèi)如何計算和支付,，授權(quán)經(jīng)營主體的經(jīng)營績效如何考核等,，都應(yīng)該在協(xié)議簽訂之前進(jìn)行明確。

四,、風(fēng)險緩解措施

ABO模式的上述合法合規(guī)風(fēng)險無法完全消除,，社會資本在考慮策劃或承接上述項目時可考慮以下風(fēng)險緩解措施：

（一）選擇市場化程度較高的項目

從項目收益來源來說，可以劃分為公益性項目（無運(yùn)營收入來源）,、準(zhǔn)經(jīng)營性項目及經(jīng)營性項目,，三種項目按政府付費(fèi)比例依次減少。如果一個ABO項目的被授權(quán)主體為脫鉤的地方國企,，而該項目又屬于具有良好運(yùn)營收益的經(jīng)營性項目或者雖屬于準(zhǔn)經(jīng)營性項目但經(jīng)營性收入缺口較少的,，則此類項目在是否增加地方隱性負(fù)債方面有較大解釋空間。

（二）尋找地方性規(guī)定作為處理競爭性采購程序問題的依據(jù)

從目前落地的ABO項目來看,，ABO項目的優(yōu)點在于程序簡便快捷（無需進(jìn)行兩評一案論證）,、不受財承紅線約束等多方面便利條件。但只要ABO屬于政府采購行為,，其實施程序就按照政府采購法的規(guī)定來操作,，即履行法定的競爭性采購程序。即使政府不負(fù)有支付義務(wù),，而是讓渡了某些資源、賦予了某些權(quán)利,，這個過程也應(yīng)該采取公開公正公平的原則,。以ABO項目常采用的授權(quán)模式來說，授權(quán)僅僅解決了業(yè)主身份問題,，但是授權(quán)過程本身也需要法律依據(jù),，不能因為被授權(quán)方是屬地大型國有企業(yè)就不履行法定的競爭性招采程序。

因此未履行法定的招采程序從法律層面上來看有違反招投標(biāo)法導(dǎo)致授權(quán)無效的法律風(fēng)險,，但在實踐中,，如果地方政府（市級以上為宜）出臺了地方性政策文件或者作出相應(yīng)的會議紀(jì)要，認(rèn)可這種直接授權(quán)的操作模式,，則未經(jīng)競爭性程序采購的法律合規(guī)性風(fēng)險會有所降低,。

（三）實質(zhì)運(yùn)營可緩解違規(guī)舉債融資問題

從通常意義及實踐理解來看,，政府舉債包括兩個方面：一是以地方政府名義直接借債后按照預(yù)算程序正常支出，直接舉債限于國家規(guī)定的一般債及各類專項債,，否則就違反了《預(yù)算法》的規(guī)定,。二是間接舉債，間接舉債形式多樣,，如BT,、PPP項目回購、分層基金中為優(yōu)先級保底等等,。觀察間接舉債,，可以發(fā)現(xiàn)一個共同的特點：首先財政的支出時點與項目資金需求相比具有滯后性，其次滯后的財政支出又與項目具有對應(yīng)性,。一般來說具有以上兩個特點的都可能被認(rèn)為是違規(guī)舉債,。除非國家另有明確規(guī)定的除外，如PPP模式,。

ABO模式與上述兩個特點較為貼合,，具有被認(rèn)定為違規(guī)舉債的風(fēng)險。但ABO模式目前法律定位比較模糊,，該模式下涉及的政府付費(fèi)究竟是政府違規(guī)舉債還是合規(guī)的政府支出責(zé)任,，仍需要明確的法規(guī)政策予以認(rèn)定。ABO模式下政府的支出義務(wù)通常是對屬地國企進(jìn)行運(yùn)營補(bǔ)貼,，結(jié)合目前的法規(guī)政策和實踐經(jīng)驗來看,，如果政府根據(jù)以被授權(quán)企業(yè)提供的公共服務(wù)質(zhì)量的考核結(jié)果來安排財政補(bǔ)貼，保持定時定向不定量的原則,，這種情況下政府的這種未來不確定的支出不宜被認(rèn)定為負(fù)債,，可在一定程度上緩解被認(rèn)定為違規(guī)增加地方政府負(fù)債的合規(guī)性風(fēng)險。

（四）選擇合適的平臺公司作為被授權(quán)主體

在地方投融資平臺不能再承擔(dān)地方政府融資職能后,，各地的投融資平臺公司面臨著轉(zhuǎn)型要求,，轉(zhuǎn)型為公益類國有企業(yè)是投融資平臺公司的選擇之一。故正常情況下,，ABO模式下的被授權(quán)對象以屬地大型國有企業(yè)為主,。財政部在2017年11月出臺《關(guān)于國有資本加大對公益性行業(yè)投入的指導(dǎo)意見》（財建〔2017〕743號）關(guān)于國企公益性項目的業(yè)務(wù)獲取有這樣的表述：“放大國有資本功能，引導(dǎo)民間資本投入公益性行業(yè),。在水電氣熱,、公共交通、公共設(shè)施等提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)和領(lǐng)域,，根據(jù)不同業(yè)務(wù)特點,，加強(qiáng)分類指導(dǎo)，推進(jìn)具備條件的企業(yè)實現(xiàn)投資主體多元化。通過購買服務(wù),、特許經(jīng)營,、委托代理等方式，鼓勵非國有企業(yè)參與運(yùn)營,?！币约案鶕?jù)財政部《關(guān)于堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報告》、國家發(fā)改委《關(guān)于實施2018年推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)的通知》中的表述：“分類穩(wěn)步推進(jìn)地方融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型,，剝離政府融資職能,，支持轉(zhuǎn)型中的融資平臺公司及轉(zhuǎn)型后的公益類國企依法合規(guī)承接政府公益類項目”。

從上述規(guī)定來看,，為了實現(xiàn)合規(guī)性的效果,，被授權(quán)的屬地國企應(yīng)該改制到位，即：建立現(xiàn)代企業(yè)制度,、實現(xiàn)市場化運(yùn)營,，并且不再承擔(dān)政府性融資。除此之外并非所有屬地國企都有能力承擔(dān)ABO業(yè)務(wù),，ABO以區(qū)域內(nèi)特定領(lǐng)域的整體建設(shè)運(yùn)營為主,，對合作對象在本地的經(jīng)驗和資源積累的要求遠(yuǎn)大于PPP，在本地某一行業(yè)有區(qū)域綜合服務(wù)能力的大型國企才具備承擔(dān)ABO的條件,。

[1]根據(jù)《政府采購法》第2條,、《政府采購法實施條例》第2條以及《必須招標(biāo)的工程項目規(guī)定》第2條等規(guī)定，主要從項目資金來源判定是否屬于政府采購活動,。結(jié)合ABO模式的資金來源（本級財政資金 上級補(bǔ)助 銀行貸款）,、項目回款資金來源（運(yùn)營維護(hù)期每年按時支付一定的服務(wù)費(fèi)用）來看，ABO項目使用了財政性資金,。因此,，ABO項目屬于政府采購行為。

[2]參見蔡榮粵,，ABO模式是創(chuàng)新改革還是“新瓶裝老酒”,、黃文軍，ABO與PPP關(guān)系淺談,，http://www.sohu.com/a/326545817_100053329（本文中有關(guān)項目資料均參考上述文章）,。

[3]《財政部關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》（財金〔2015〕57號）第2條：“對采用建設(shè)-移交（BT）方式的項目，通過保底承諾,、回購安排等方式進(jìn)行變相融資的項目,，財政部將不予受理”,。

[4]《關(guān)于組織開展第四批政府和社會資本合作示范項目申報篩選工作的通知》（財金〔2017〕76號）第2條：“項目不得采用建設(shè)-移交（BT）方式實施,，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益”,。