首先要明確的是，這并不是一項(xiàng)新出臺(tái)的政策,，只是有關(guān)部門(mén)在答復(fù)建議的過(guò)程中,，對(duì)相關(guān)政策的梳理和明確。答復(fù)中所依據(jù)的《不動(dòng)產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》其實(shí)是原國(guó)土資源部2016年印發(fā)的一份文件,，也就是說(shuō)其實(shí)相關(guān)政策早已得到了落實(shí),。

一項(xiàng)政策以這種形式得到廣泛傳播,，得到全網(wǎng)關(guān)注，是一次很好的普及,。法律和政策的普及所帶來(lái)的進(jìn)步意義,，有時(shí)候遠(yuǎn)遠(yuǎn)勝過(guò)那份“文本”。

這次的答復(fù)盡管令人歡欣鼓舞,，但并沒(méi)有涉及宅基地制度改革的深層問(wèn)題,。不解決宅基地制度背后的集體成員權(quán)問(wèn)題，農(nóng)村改革只能是“剪不斷,、理還亂”,。細(xì)碎化改革的線(xiàn)性堆積非但不能帶來(lái)跨越式發(fā)展，還有可能將改革引入困局,。

明確宅基地繼承權(quán)具有積極意義

允許城鎮(zhèn)戶(hù)籍子女繼承宅基地,，對(duì)于城鄉(xiāng)發(fā)展是現(xiàn)實(shí)的利好。

于城市而言,，可以有效推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程,。我國(guó)現(xiàn)在有2.9億農(nóng)民工在城市務(wù)工，盡管其中大多數(shù)人每年回鄉(xiāng)的時(shí)間已經(jīng)不足兩個(gè)月,，但真正在城市落戶(hù)的只是少數(shù),。這也是“戶(hù)籍人口”與“常住人口”兩個(gè)城鎮(zhèn)化率之間存在較大差距的原因。

實(shí)際上,，除了直轄市和省會(huì)城市之外,，大量的中小城市早已經(jīng)放開(kāi)了落戶(hù)限制。大量農(nóng)民工在城市工作,、居住,、生活，卻不在城市落戶(hù),，除了住房,、教育、醫(yī)療等剛性約束之外,，擔(dān)心損失農(nóng)村的各項(xiàng)權(quán)益是一個(gè)重要原因,。

上述政策的明確，會(huì)給農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶(hù)吃下一顆“定心丸”,。但由于農(nóng)民在農(nóng)村的權(quán)益有很多,，僅僅明確宅基地這一項(xiàng)（而且還只是“使用權(quán)”）所帶來(lái)的效用有多大,，尚是個(gè)未知數(shù),。

于農(nóng)村而言，可以激勵(lì)農(nóng)民改善住房,，從而增加農(nóng)村投資,。

講一個(gè)前些年遇到的真實(shí)案例,。一對(duì)農(nóng)村夫婦的女兒在城市工作落戶(hù)，并且已經(jīng)把父母接到城里居住,。后來(lái),，這對(duì)夫婦想修繕農(nóng)村的房屋偶爾回鄉(xiāng)小住，但女兒擔(dān)心父母百年之后自己不能繼承,，于是作罷,。像這種情況，如果放到今天,，應(yīng)該可以大膽投資了,。只要房子不倒，產(chǎn)權(quán)不會(huì)旁落,。

宅基地流通流轉(zhuǎn)勢(shì)在必行

即便全面推行之后,，上述政策究竟能夠帶來(lái)多大的紅利，仍有賴(lài)于后續(xù)改革的跟進(jìn)程度,。

首先面臨的一個(gè)問(wèn)題,，就是現(xiàn)在的宅基地實(shí)際是嚴(yán)重過(guò)剩的。筆者曾經(jīng)基于三組不同的調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行比較分析,，得出的結(jié)論是目前廢棄和低效利用的宅基地高達(dá)8000萬(wàn)畝,。隨著農(nóng)村人口外流，這個(gè)數(shù)字還在不斷擴(kuò)大,。

如果說(shuō)農(nóng)村宅基地已經(jīng)存在這么大的浪費(fèi),，城鎮(zhèn)人口在繼承了宅基地之后用它來(lái)干嘛，就是一個(gè)不得不思考的問(wèn)題,。

顯然,，像前面案例中的一家人，有修繕居住的需求,，但從世界經(jīng)驗(yàn)看需要在農(nóng)村保留第二居所的家庭是極少數(shù),；即便是與那戶(hù)人家一樣有居住需求的，也未必是希望在自己的故鄉(xiāng)保留一幢房屋,，他們可能更希望在城市郊區(qū)擁有一處住宅,。歸根到底，宅基地要流通流轉(zhuǎn)起來(lái),，互通有無(wú),、交易換手，才有價(jià)值,。宅基地在農(nóng)村人手里是如此,，在城市人手里，更是如此,。

2015年初,，中央對(duì)農(nóng)村土地征收,、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)作出統(tǒng)一部署,。從改革實(shí)踐看,，各地在完善宅基地取得方式、探索宅基地有償使用制度,、完善宅基地審批管理程序等方面取得了一定成效,，但在放活宅基地和農(nóng)房使用權(quán)、促進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn),、探索宅基地自愿有償退出機(jī)制等方面,，則顯得步伐緩慢、力度不夠,。

實(shí)際上,，前幾個(gè)方面工作主要是從規(guī)范管理角度展開(kāi)的，而從制度變革的意義上講,，后者才是宅基地制度改革的重頭戲,。

由宅基地想到的集體成員權(quán)問(wèn)題

《不動(dòng)產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》中有句話(huà)值得細(xì)細(xì)咀嚼：非本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員（含城鎮(zhèn)居民），因繼承房屋占用宅基地的,，可按相關(guān)規(guī)定辦理確權(quán)登記,，在不動(dòng)產(chǎn)登記簿及證書(shū)附記欄注記“該權(quán)利人為本農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織原成員住宅的合法繼承人”。

這意味著,，城鎮(zhèn)子女繼承得到的權(quán)利與集體經(jīng)濟(jì)組織成員的宅基地權(quán)利是有本質(zhì)不同的,。

城鎮(zhèn)子女繼承得到的是“使用權(quán)”，而集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的是“資格權(quán)”+“使用權(quán)”,。是否擁有資格權(quán),，涉及很多后續(xù)問(wèn)題。比如,，按照現(xiàn)行規(guī)定,，同一集體經(jīng)濟(jì)組織的成員之間，是可以交易宅基地的,，同時(shí),，農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后,，再申請(qǐng)宅基地的,，不予批準(zhǔn)。也就是說(shuō),，這種交易是以資格權(quán)的存在為前提的,，在交易過(guò)程中，轉(zhuǎn)出者同時(shí)喪失了宅基地的資格權(quán)。如果按照這一邏輯,，作為繼承者的城鎮(zhèn)子女本身就沒(méi)有這種“資格權(quán)”，是否可以參與交易,，在現(xiàn)行制度安排下就成了一個(gè)懸而未決的問(wèn)題,。

現(xiàn)行規(guī)定中，宅基地的使用權(quán)是可以跨越集體經(jīng)濟(jì)組織邊界進(jìn)行流轉(zhuǎn)的,。然而,，城鎮(zhèn)子女繼承者只擁有使用權(quán)——這是一種相對(duì)固化的“使用權(quán)”，這種使用權(quán)能否跨越集體經(jīng)濟(jì)組織的邊界進(jìn)行交易,？如果可以,，這種交易將會(huì)帶有“永久意義”，又是否符合現(xiàn)行的政策,？這都有待回答,。

大體上講，農(nóng)民在農(nóng)村享有三項(xiàng)權(quán)益,，分別是：農(nóng)村土地承包權(quán),、宅基地資格權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)。這三項(xiàng)權(quán)益都是由農(nóng)民的集體成員權(quán)轉(zhuǎn)化而來(lái)的,。要想讓進(jìn)城農(nóng)民踏踏實(shí)實(shí)在城市落戶(hù),，不但需要解決宅基地的繼承問(wèn)題，還需解決土地承包權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)的繼承問(wèn)題,。

法律規(guī)定,，繼承人在承包期內(nèi)可以繼續(xù)承包。但在目前的制度安排下,，農(nóng)村土地承包關(guān)系只在30年的承包期內(nèi)是確定的,，超過(guò)這個(gè)期限，土地承包關(guān)系要不要調(diào)整,、如何調(diào)整,，都還沒(méi)有明確。這意味著超過(guò)承包期,，城鎮(zhèn)戶(hù)籍子女的繼承問(wèn)題短時(shí)間內(nèi)不會(huì)有答案,。如此一來(lái)，明確宅基地繼承權(quán)的實(shí)際意義也就打了折扣,。

總之,，把土地產(chǎn)權(quán)這種經(jīng)濟(jì)權(quán)利與集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)這種身份關(guān)系捆綁在一起，就難以避免政策掣肘問(wèn)題,。城市化水平低的時(shí)候問(wèn)題不容易顯露,，隨著城市化向前推進(jìn)，問(wèn)題會(huì)越來(lái)越多。

改革的突破口或許不是允許繼承,，而是允許退出,。其實(shí)，無(wú)論繼承還是退出,，都是對(duì)農(nóng)民切身權(quán)益的保障,，而后者的交易成本更低、綜合效益更高,。未來(lái)的農(nóng)村改革,，不妨踏踏實(shí)實(shí)從農(nóng)村權(quán)益的依法自愿有償退出開(kāi)始。這一方面的改革有法律依據(jù),，無(wú)需大費(fèi)周章獲取另外的“授權(quán)”,。國(guó)家發(fā)展改革委在城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)已經(jīng)安排了試點(diǎn)，希望能盡早發(fā)現(xiàn)可復(fù)制,、可推廣的范例,。