本文作者：丁夢(mèng)娟

江西豫章律師事務(wù)所

人防車位的產(chǎn)權(quán)歸屬問題一直都是普羅大眾非常關(guān)注的問題,，也是司法實(shí)踐中爭(zhēng)議很大的問題,，筆者近期解答了很多關(guān)于人防車位投訴的問題，在此也想對(duì)人防車位的產(chǎn)權(quán)歸屬及爭(zhēng)議作出簡(jiǎn)略分析,，以解大眾疑惑,。

一、什么是人防車位,？

根據(jù)《人民防空工程建設(shè)管理規(guī)定》第二條規(guī)定：“本規(guī)定所稱人民防空工程,，是指為保障戰(zhàn)時(shí)人員與物資隱蔽、人民防空指揮,、醫(yī)療救護(hù)而單獨(dú)修建的地下防護(hù)建筑,，以及結(jié)合地面建筑修建的戰(zhàn)時(shí)可用于防空的地下室（以下簡(jiǎn)稱防空地下室）?！钡谑鍡l規(guī)定：“人民政府人民防空指揮工程,、公用的人員掩蔽工程和疏散干道工程，由人民防空主管部門負(fù)責(zé)組織建設(shè),。防空專業(yè)隊(duì),、醫(yī)療救護(hù)、物資儲(chǔ)備等專用工程,，由群眾防空組織組建部門和戰(zhàn)時(shí)醫(yī)療救護(hù),、物資儲(chǔ)備等部門分別負(fù)責(zé)組織建設(shè),。有關(guān)單位負(fù)責(zé)修建本單位的人員與物資掩蔽工程。防空地下室工程,，由有關(guān)單位或者個(gè)人負(fù)責(zé)組織建設(shè),。”可見,，人防工程是防備敵人突然襲擊,，有效地掩蔽人員和物資，保存戰(zhàn)爭(zhēng)潛力的重要設(shè)施,。人防工程既包括由人民防空主管部門組織建設(shè)的人防指揮工程,、公用的人員掩蔽工程和疏通干道工程，還包括由群眾防空組織組建部門和戰(zhàn)時(shí)醫(yī)療救護(hù),、物資儲(chǔ)備等部門分別組織建設(shè)的防空專業(yè)隊(duì),、醫(yī)療救護(hù)、物資儲(chǔ)備等專用工程,，也包括由有關(guān)單位和個(gè)人建設(shè)的防空地下室工程,。新建民用建筑都應(yīng)當(dāng)按照其一次性規(guī)劃新建或者新增地面總建筑面積的一定比例修建防空地下室，并報(bào)當(dāng)?shù)厝朔啦块T審批,，否則無法取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證,。城市新建住宅小區(qū)所建設(shè)的防空地下室工程絕大多數(shù)都作為車位使用，這就是我們常說的人防車位,。

二,、人防車位與普通車位的區(qū)別

根據(jù)前述,，由單位,、個(gè)人投資建設(shè)的防空地下室，平時(shí)由投資者或使用者按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行維護(hù),、管理和使用,，戰(zhàn)時(shí)由人民防空主管部門統(tǒng)一安排使用。換句話說,，人防車位與普通車位的區(qū)別,，就在于人防車位多了一個(gè)戰(zhàn)時(shí)防空的功能，一旦發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)或地震等緊急事件,，隨時(shí)可以被國家征用轉(zhuǎn)做防空設(shè)施,。從外觀和使用角度而言，人防車位和普通車位并沒有任何區(qū)別,。唯一可區(qū)分的是,，人防車位的區(qū)域裝有一道防護(hù)密閉門，比較厚重,，需要滿足一定的防護(hù)和密閉功能,。

三,、國家在人防車位建設(shè)過程中需履行的職能

人防部門主要通過以下幾種方式實(shí)現(xiàn)管理職能：①制定人防工程建設(shè)中長(zhǎng)期計(jì)劃和年度實(shí)施計(jì)劃；②審批人防工程的項(xiàng)目建議書,、可行性研究報(bào)告,、初步設(shè)計(jì)文件、施工圖設(shè)計(jì)文件,；③質(zhì)量監(jiān)督管理,；④竣工驗(yàn)收備案；⑤指導(dǎo),、監(jiān)督人防工程的維護(hù),、使用。

在平時(shí),，國家對(duì)于地下人防工程并不實(shí)際占有,，而是由投資人管理、收益,，但為了保障其防空職能,，國家對(duì)人防車位的使用以行政許可制度進(jìn)行嚴(yán)格管理。

四,、國家立法層面對(duì)人防車位的產(chǎn)權(quán)歸屬未做明確約定

《人民防空法》第五條明確規(guī)定：“國家鼓勵(lì),、支持企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人,，通過多種途徑,，投資進(jìn)行人民防空工程建設(shè)；人民防空工程平時(shí)由投資者使用管理,，收益歸投資者所有,。”這只是規(guī)定人民防空工程在保證戰(zhàn)時(shí)使用效能的前提下鼓勵(lì)民用,，但包括《人民防空法》在內(nèi)的國家立法層面對(duì)人防車位的所有權(quán)歸屬至今仍未做出明確規(guī)定,，這也導(dǎo)致部分城市敢于做第一個(gè)吃螃蟹的人，率先制定了地方性法規(guī),，對(duì)人防車位權(quán)屬及產(chǎn)權(quán)證辦理等問題作出明確約定,。

五、地方立法對(duì)人防車位權(quán)屬問題作出的嘗試

1. 采取將人防工程產(chǎn)權(quán)劃歸開發(fā)商所有并可辦理產(chǎn)權(quán)證的地區(qū)

上海市

上海是最早采取將人防工程產(chǎn)權(quán)劃歸開發(fā)商所有并可辦理產(chǎn)權(quán)證的城市,。2003年4月1日,，上海市人民政府頒布施行的《上海市民防工程建設(shè)和使用管理辦法》第二十條（所有權(quán)）明確規(guī)定：“民防工程的投資者可以按照房地產(chǎn)管理的有關(guān)規(guī)定取得民防工程的所有權(quán)，民防工程的所有權(quán)登記,，按照本市房地產(chǎn)登記的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行,。”盡管該規(guī)定經(jīng)2007年,、2010年,、2015年三次修訂,，但關(guān)于民防工程所有權(quán)的規(guī)定一直沒變。因此,，在上海停車市場(chǎng),，人防車位和普通產(chǎn)權(quán)車位一樣可以出售、辦理產(chǎn)權(quán),。

廣州市

2008年3月20日,，廣州出臺(tái)的《廣州市房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目車位和車庫租售管理規(guī)定》第9條規(guī)定：“人防工程中車位、車庫的房地產(chǎn)權(quán)證,，需注明相關(guān)使用注意事項(xiàng),。”可以得出廣州市人防車位是可以辦理產(chǎn)權(quán)證的,，但約定不夠明晰,。2013年11月21日頒布的《廣州市人民防空管理規(guī)定》第二十五條規(guī)定：“人民防空工程所有權(quán)歸屬的確定依據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》和有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定,，適用與建設(shè)用地使用權(quán)相一致的原則,。人民防空工程可以依照有關(guān)規(guī)定辦理產(chǎn)權(quán)登記。房地產(chǎn)登記部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)建設(shè)工程規(guī)劃報(bào)建和驗(yàn)收文件及其附圖,，在登記簿和附記欄注明人民防空工程,。”也就是說,，建設(shè)用地使用權(quán)人可以取得人防車位產(chǎn)權(quán)證,。

重慶市

重慶市2009年就頒布了《重慶市國土房管局關(guān)于人防工程權(quán)屬登記有關(guān)問題的通知》（渝國土房管發(fā)〔2009〕51號(hào)），明確規(guī)定人防工程的產(chǎn)權(quán)歸投資人所有,，對(duì)結(jié)建式人防工程（指結(jié)合民用建筑配套修建的防空地下室工程）依法初始登記后,，兼作停車場(chǎng)的，政府允許參照普通地下停車庫的方式出售,，且同意購房人對(duì)所購的兼有停車庫功能的人防工程擁有產(chǎn)權(quán),。2018年5月25日,，重慶市民防辦在重慶市人民政府官網(wǎng)上發(fā)布《重慶市民防辦關(guān)于我市人防車位產(chǎn)權(quán)辦理的說明》,，說明明確指出人防車位可以出售和辦理產(chǎn)權(quán)，人防車位產(chǎn)權(quán)證由項(xiàng)目所在區(qū)縣的國土房管部門頒發(fā),，人防車位在二次買賣時(shí)與非人防車位一樣不受限制,。

除此之外，福建省的廈門和漳州等地也先后頒布規(guī)定,，允許地下人防車庫進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記,。

2. 規(guī)定人防工程產(chǎn)權(quán)歸國家所有的地區(qū)

例如：濟(jì)南市人民政府于2013年10月25日頒布的《濟(jì)南市城市地下空間開發(fā)利用管理辦法》第三十七規(guī)定：“經(jīng)依法批準(zhǔn)結(jié)建的人防工程，所有權(quán)屬于國家,。未經(jīng)批準(zhǔn),，任何單位和個(gè)人不得擅自轉(zhuǎn)讓,、租賃?！?/p>

3. 規(guī)定人防車位不能出售只能租賃的地區(qū)

安徽省

2016年修訂的《安徽省物業(yè)管理?xiàng)l例》第八十六條規(guī)定：“物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)依法配建的人民防空工程平時(shí)用作停車位的,，應(yīng)當(dāng)向全體業(yè)主開放，建設(shè)單位不得將停車位出售,、附贈(zèng),；出租的，租賃期限不得超過三年,?！?/p>

江蘇省

2012年修訂的《江蘇省物業(yè)管理?xiàng)l例》第六十六條第二款規(guī)定：“物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)依法配建的人民防空工程平時(shí)用作停車位的，應(yīng)當(dāng)向全體業(yè)主開放,，出租的租賃期限不得超過三年,，不得將停車位出售、附贈(zèng),?！钡诎耸艞l規(guī)定：“違反本條例第六十六條第二款規(guī)定，將平時(shí)用作停車位的人民防空工程不向全體業(yè)主開放,、出租停車位的租賃期限超過三年或者將停車位出售,、附贈(zèng)的，由縣級(jí)以上民防行政主管部門責(zé)令限期改正,，沒收違法所得,；逾期不改正的，處五萬元以上二十萬元以下罰款,?！?/p>

江西省

江西省也采取同樣觀點(diǎn)。2012年1月1日實(shí)施的《江西省人民防空辦公室關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范防空地下室平時(shí)使用和維護(hù)管理有關(guān)問題的通知》第一條明確規(guī)定：“依法結(jié)合民用建筑修建的防空地下室是國家強(qiáng)制要求配套建設(shè)的人防工程,，屬于國防工程和社會(huì)公益設(shè)施,，任何單位和個(gè)人不得買賣或者以長(zhǎng)期出租使用權(quán)的名義變相買賣防空地下室。在目前國家對(duì)防空地下室產(chǎn)權(quán)尚未明確的情況下,，防空地下室平時(shí)使用只允許短期租賃,，每次租賃合同期不得超過5年?！?/p>

六,、人防車位產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議

目前，國家立法層面對(duì)人防車位產(chǎn)權(quán)歸屬未作出明確約定,，導(dǎo)致司法實(shí)務(wù)中對(duì)于地下人防車位所有權(quán)歸屬于國家還是歸屬于開發(fā)商或業(yè)主的認(rèn)識(shí)存在分歧,，主要包括以下三種觀點(diǎn)：

1. 歸國家所有

部分觀點(diǎn)認(rèn)為人民防空工程屬于國防工程的組成部分，所有權(quán)歸國家所有，開發(fā)商無權(quán)處分,，濟(jì)南市人民政府頒布的地方性法規(guī)也支持此觀點(diǎn),，也有司法判例認(rèn)為人防車位產(chǎn)權(quán)歸屬國家。例如：章丘市人民法院（2017）魯0181民初4198號(hào)認(rèn)為：“人防車位系由人民防空管理部門代表國家行使所有權(quán),，即不屬于開發(fā)商,，也不屬于業(yè)主，因而不可以買賣,、辦理產(chǎn)權(quán)證書,。”

但是,，根據(jù)《國防法》第三十七條規(guī)定,，“國家為武裝力量建設(shè)、國防科研生產(chǎn)和其他國防建設(shè)直接投入的資金,、劃撥使用的土地等資源,，以及由此形成的用于國防目的的武器裝備和設(shè)備設(shè)施、物資器材,、技術(shù)成果等屬于國防資產(chǎn),。國防資產(chǎn)歸國家所有?！眹彝顿Y是國防資產(chǎn)的前提,，人防車位是建設(shè)單位全額投資，政府未加征收,，不能認(rèn)定為國防資產(chǎn),。此外，根據(jù)《人民防空法》第五條,、《人民防空國有資產(chǎn)管理規(guī)定》第二條規(guī)定,，人防車位系開發(fā)商投資建設(shè)、使用管理,、收益,，人防主管部門并未投資建設(shè)，也自然不享有使用管理和收益權(quán)利,。

2. 歸開發(fā)商所有

根據(jù)前述,，此觀點(diǎn)得到較多數(shù)地方立法支持，部分司法判例也同樣持此觀點(diǎn),。主要理由如下：

首先,，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理建筑物區(qū)分所有權(quán)糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第二條規(guī)定,，人防車位可以獨(dú)立供業(yè)主作停車之用,，具有構(gòu)造上的獨(dú)立性及利用上的獨(dú)立性。另根據(jù)《房屋登記辦法》第九十六條規(guī)定，人防車位屬于具有獨(dú)立利用價(jià)值的建筑物,，屬于建筑物區(qū)分所有權(quán)的專有部分,，故人防車位在法律角度上能夠成為所有權(quán)的客體。在司法實(shí)踐層面,，上海,、廣州、重慶,、廈門,、漳州等城市均允許人防車位辦理產(chǎn)權(quán)證書，只是地方登記機(jī)構(gòu)的具體要求不一,。

其次,，根據(jù)《物權(quán)法》第一百四十二條規(guī)定，開發(fā)商依法取得整個(gè)小區(qū)所屬地塊的建設(shè)用地使用權(quán),，并對(duì)地下人防車位進(jìn)行投資建設(shè),，地下人防車位屬于其建造的構(gòu)筑物或附屬設(shè)施，因此開發(fā)商應(yīng)當(dāng)對(duì)地下人防車位享有所有權(quán),。

再者,，根據(jù)《商品房銷售面積計(jì)算及公用建筑面積分?jǐn)傄?guī)則（試行）》第九條第一款規(guī)定：“凡已作為獨(dú)立使用空間銷售或出租的地下室、車棚等,，不應(yīng)計(jì)入公用建筑面積部分,。作為人防工程的地下室也不計(jì)入公用建筑面積?！比玳_發(fā)商能夠證明人防車位未計(jì)入商品房公攤面積且人防車位的建設(shè)成本并非由業(yè)主分?jǐn)?，則人防車位不屬于全體業(yè)主共同所有，開發(fā)商依法享有地下人防車位的所有權(quán),。

3. 歸全體業(yè)主所有

如果地下停車位的建筑面積被計(jì)入公攤面積并分?jǐn)偨ㄔO(shè)費(fèi)用,，則應(yīng)屬于業(yè)主共同所有。例如,，2016年修訂的《安徽省物業(yè)管理?xiàng)l例》第一百零四條第（五）款規(guī)定：“共用設(shè)施設(shè)備”是指物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)建設(shè)費(fèi)用已分?jǐn)傔M(jìn)入房屋銷售價(jià)的……非經(jīng)營性車場(chǎng)車庫……,。”

七,、小結(jié)

筆者認(rèn)為,，人防車位的戰(zhàn)時(shí)功能與人防車位產(chǎn)權(quán)歸屬并不存在沖突，《人民防空法》及相關(guān)人防立法的宗旨是在保證人防車位戰(zhàn)時(shí)功能的前提下充分利用人防工程,，并未禁止人防車位的買賣交易,。但國家立法層面對(duì)人防車位產(chǎn)權(quán)歸屬界定模糊，導(dǎo)致各地做法不一,，矛盾叢生,、糾紛不斷,。首先，在地方立法明確規(guī)定人防車位不能出售只能租賃的城市,，開發(fā)商作為人防車位的投資者和建造者,，為實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化，照樣通過租賃,、轉(zhuǎn)讓使用權(quán)等方式變相出售人防車位,，地方立法企圖通過一刀切方式維護(hù)、管理人防工程的目的落空,。其次,，部分城市對(duì)包含人防車位在內(nèi)的地下車位不予登記，將造成車位的產(chǎn)權(quán)長(zhǎng)期處于不確定的狀態(tài),，帶來了大量的糾紛和社會(huì)問題,，不利于保護(hù)相關(guān)利益主體的合法權(quán)益。為此,，只有在國家立法層面統(tǒng)一對(duì)人防車位產(chǎn)權(quán)歸屬,、產(chǎn)權(quán)證辦理等作出明確規(guī)定，才能定分止?fàn)?，也更有利于人防工程的平時(shí)使用管理,。

作者：丁夢(mèng)娟

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