注：兩年前編寫(xiě)的案例，引注版已找不到,，部分觀點(diǎn)可參閱吳庚,、盛子龍《行政法之理論與實(shí)用》、陳清秀“行政罰法”,、張明楷《法條競(jìng)合與想象競(jìng)合的區(qū)分》,。

一、基本案情和查辦經(jīng)過(guò)

（一）基本案情：2014年5月,，某市城管執(zhí)法局接市民舉報(bào)：XX公司在未取得市規(guī)劃,、住建部門(mén)相關(guān)審批手續(xù)的情況下，擅自在位于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的XXXX路頂管鋪設(shè)熱力管道。經(jīng)調(diào)查,，項(xiàng)目實(shí)施前已經(jīng)通過(guò)市發(fā)改委的項(xiàng)目立項(xiàng)審批,，在未辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證、未經(jīng)市政工程行政主管部門(mén)批準(zhǔn)的情況下,，進(jìn)行了部分地下管線的施工,。該行為已涉嫌違反《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條第一款和國(guó)務(wù)院《城市道路管理?xiàng)l例》第二十九條規(guī)定，該局決定予以立案調(diào)查,。

（二）查辦經(jīng)過(guò)：某市城管執(zhí)法局對(duì)此案進(jìn)行立案,，并派執(zhí)法人員依法開(kāi)展調(diào)查取證工作，對(duì)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行了勘查,，制作了現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄和現(xiàn)場(chǎng)勘查示意圖,，并進(jìn)行了攝像取證。隨后,，執(zhí)法人員對(duì)該公司授權(quán)委托人及施工方代表進(jìn)行了詢問(wèn),，制作了詢問(wèn)筆錄；向市規(guī)劃局發(fā)函詢問(wèn)當(dāng)事人行為是否屬于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條中“尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的”情形,。市規(guī)劃局復(fù)函稱,，XX公司的行為屬于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條中“尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的”情形，待城管部門(mén)處理完畢后,，該工程可以按程序補(bǔ)辦《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》,。城管執(zhí)法局依法向XX公司送達(dá)了《責(zé)令改正通知書(shū)》，責(zé)令當(dāng)事人改正違法行為,，并前往規(guī)劃和市政工程主管部門(mén)補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù),，但當(dāng)事人沒(méi)有自行改正。結(jié)合當(dāng)事人違法行為的事實(shí),、性質(zhì),、情節(jié)與社會(huì)危害程度，并結(jié)合自由裁量權(quán)基準(zhǔn),，城管執(zhí)法局向XX公司下達(dá)了行政處罰事先告知書(shū)：責(zé)令當(dāng)事人改正違法行為,，并處罰款人民幣15000元整。該公司隨即向城管執(zhí)法局發(fā)函,，表示放棄陳述和申辯權(quán)利,，接受處罰。8月6日,，城管執(zhí)法局依法向XX公司送達(dá)行政處罰決定書(shū),。XX公司于當(dāng)天將罰款交至市財(cái)政專用賬戶，并前往市規(guī)劃主管部門(mén)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證,、市政工程主管部門(mén)辦理批準(zhǔn)手續(xù),。調(diào)查過(guò)程中取得的證據(jù)主要包括：《現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄》、 現(xiàn)場(chǎng)取證照片、《調(diào)查詢問(wèn)筆錄》,、市規(guī)劃局復(fù)函,、XX小區(qū)供熱項(xiàng)目蒸汽管道安裝工程協(xié)議復(fù)印件等。

二,、案例分析

（一）對(duì)違法行為不得重復(fù)評(píng)價(jià)

本案中，XX公司建設(shè)地下熱力管道的行為,，主要表現(xiàn)為違反了城鄉(xiāng)規(guī)劃許可管理,、綠化管理、市政管理等三個(gè)領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī),，那么建設(shè)行為是數(shù)行為還是一行為,，如果是數(shù)行為則要并罰，如果是一行為,，如何處理三個(gè)規(guī)范之間的關(guān)系,，這是需要首先考慮的問(wèn)題。

禁止重復(fù)評(píng)價(jià)是橫跨刑法和行政法的普適原則,，是法的安定性原則,、信賴保護(hù)原則及比例原則的應(yīng)有之義。體現(xiàn)在行政罰上,，就是《行政處罰法》第二十四條規(guī)定的“對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為,，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”，即一事不得重復(fù)罰款,，是對(duì)禁止重復(fù)評(píng)價(jià)的限縮規(guī)定,，重點(diǎn)解決以罰代管的實(shí)踐傾向。據(jù)此,，如果單純罰款尚未達(dá)成行政目的,，為制止危害擴(kuò)大，維護(hù)社會(huì)管理秩序,，可繼續(xù)實(shí)施其他異質(zhì)行政處罰,，即不同種類可并罰。

一事即一行為,。行為由具體的動(dòng)作構(gòu)成,，具有時(shí)間空間直接關(guān)聯(lián)性和概括意思決定的多個(gè)動(dòng)作可稱為一個(gè)行為，一行為可以分為自然一行為和法律一行為,，前者如超速行駛,，后者如占道設(shè)攤經(jīng)營(yíng)的連續(xù)性違法行為。關(guān)于一行為的判斷,，自然一行為應(yīng)符合一般理性人的生活經(jīng)驗(yàn),，可以時(shí)空環(huán)境的緊密接續(xù)、外在動(dòng)作的一體性和主觀上的單一意志性作為判斷基準(zhǔn)。法律一行為以違法行為構(gòu)成要件的該當(dāng)為標(biāo)準(zhǔn),，既有該當(dāng)多個(gè)規(guī)范要件的一行為,，也有該當(dāng)一個(gè)規(guī)范要件的一行為。需要注意的是擬制一行為,，即對(duì)此種情形的判斷有特別規(guī)定,，可把自然一行為進(jìn)行累加或切割，此時(shí)應(yīng)根據(jù)相應(yīng)規(guī)定做出判斷,。如前述超速行駛,，就駕駛?cè)硕裕贿^(guò)是一個(gè)單純的開(kāi)車動(dòng)作,，為自然一行為,，但公安部交通管理局在《關(guān)于規(guī)范查處機(jī)動(dòng)車違反限速規(guī)定交通違法行為的指導(dǎo)意見(jiàn)》（公交管〔2013〕455號(hào)）第五條中規(guī)定，“同一輛機(jī)動(dòng)車在同一道路的同一行駛方向,，違反限速規(guī)定交通違法行為處于持續(xù)狀態(tài),，被同一縣（市、區(qū)）公安交通管理部門(mén)或者高速公路交警大隊(duì)轄區(qū)的測(cè)速取證設(shè)備記錄多次的,，選擇一次最為嚴(yán)重的違反限速規(guī)定行為實(shí)施處罰”,，以交警的管轄區(qū)域作為對(duì)自然一行為的切割標(biāo)準(zhǔn)，切割后可以分別評(píng)價(jià)并實(shí)施多次行政處罰,。

本案中,，相對(duì)人為鋪設(shè)熱力管道而實(shí)施的行為應(yīng)視為自然一行為。為鋪設(shè)管道必然有開(kāi)挖動(dòng)作,，有開(kāi)挖動(dòng)作即有可能破壞綠化,，一旦開(kāi)挖就同時(shí)違反了市政、規(guī)劃和其他規(guī)范要求,，其行為具有時(shí)間和空間上的緊密關(guān)聯(lián)性,、時(shí)空連續(xù)性和意志單一性，判斷為自然一行為符合常識(shí),、常情和常理,。雖然表觀上符合數(shù)個(gè)規(guī)范的構(gòu)成要件，可被破壞綠化,、擅自鋪設(shè)管線,、未取得規(guī)劃許可進(jìn)行建設(shè)分別涵攝，但相對(duì)人只有一個(gè)概括的故意,，只是在不同規(guī)范之間產(chǎn)生邏輯上的競(jìng)合,，在構(gòu)成要件比對(duì)后，其中一個(gè)規(guī)范就足以完整評(píng)價(jià)相對(duì)人的違法行為,，應(yīng)將其定性為該當(dāng)多個(gè)規(guī)范要件的一行為,。按一行為處理,，就足以達(dá)成制止危害擴(kuò)大，維護(hù)管理秩序的目的,，基于此,，某市城管執(zhí)法局在制發(fā)的《責(zé)令改正通知書(shū)》中采用“責(zé)令改正違法行為”的表述，而非“責(zé)令停止建設(shè)”,，就包含了要求相對(duì)人在建設(shè)完畢后恢復(fù)綠化原狀的考量,。

（二）對(duì)違法行為應(yīng)當(dāng)充分評(píng)價(jià)

行政執(zhí)法中常見(jiàn)的難題是對(duì)法條競(jìng)合和想象競(jìng)合的處理，理論上對(duì)此聚訟紛紜,，尚無(wú)定論,。本案典型之處在于既有市政管理和規(guī)劃許可規(guī)范之間的法規(guī)競(jìng)合，也有破壞綠化與規(guī)劃許可規(guī)范之間的想象競(jìng)合,。

1.關(guān)于法規(guī)競(jìng)合

法規(guī)競(jìng)合也稱法條競(jìng)合、規(guī)范競(jìng)合,、假想競(jìng)合,，是指一個(gè)違法行為同時(shí)觸犯了數(shù)個(gè)相互存在包容或交叉關(guān)系的法律規(guī)范，導(dǎo)致不同的法律后果,，但從條文之間的邏輯關(guān)系看,，只能適用其中一個(gè)條文而排斥適用其他條文的情形。由于立法的抽象性,，各個(gè)行政領(lǐng)域在立法時(shí)會(huì)盡可能周密和完備的規(guī)定違法行為和法律責(zé)任,，實(shí)行越來(lái)越精細(xì)化和嚴(yán)密化的管控，不同的法律規(guī)范就會(huì)從不同角度對(duì)同一事務(wù)反復(fù)加以調(diào)整,，同時(shí),，違法行為本身尤其是手段又具有復(fù)雜性，由此法律規(guī)范之間難以避免的出現(xiàn)邏輯上的重疊,，不同部門(mén)之間難以避免的產(chǎn)生管轄事務(wù)的交叉,，違法建設(shè)就是典型。

法條競(jìng)合可分為三種類型與兩種基本處理方式,。其一,，特別關(guān)系。當(dāng)一個(gè)法條涵蓋了其他法條范的全部構(gòu)成要件要素,，并附加有其他特別的要件要素時(shí),，此一法律規(guī)范與其他法律規(guī)范構(gòu)成特別法條、完全法條與一般法條,、不完全法條的關(guān)系,，應(yīng)優(yōu)先適用特別、完全法條的規(guī)定,。而在特別與一般的關(guān)系難以判明時(shí),，可以擇一重處罰,。其二，吸收關(guān)系,。既包括兩個(gè)法條之間在構(gòu)成要件上存在部分交叉的情形,，此時(shí)擇一重處；也包括基于手段或者原因所實(shí)施的先行行為,、附隨行為或后續(xù)行為被主行為吸收的情形,，此時(shí)評(píng)價(jià)吸收行為。而當(dāng)被吸收行為造成嚴(yán)重后果,，對(duì)吸收行為的處罰不足以全面評(píng)價(jià)其社會(huì)危害,，根據(jù)比例原則和過(guò)罰相當(dāng)原則，可以擇一重處,，甚至在需要單獨(dú)評(píng)價(jià)被吸收行為時(shí),，可以數(shù)過(guò)并罰。其三,，補(bǔ)充關(guān)系,。相關(guān)規(guī)范明示或默示其處于補(bǔ)充性地位，只有其他法條無(wú)法適用時(shí)方得適用,，這是從實(shí)定法角度進(jìn)行的分類,。如《浙江省違法建筑處置規(guī)定》第二條的規(guī)定“違反水利、交通運(yùn)輸,、土地管理等法律,、法規(guī)的建筑物和構(gòu)筑物，由有關(guān)部門(mén)依照水利,、交通運(yùn)輸,、土地管理等法律、法規(guī)的規(guī)定處置,，”就明確了該規(guī)定的謙抑性,。

本案中，市政施工審批與規(guī)劃許可的相關(guān)規(guī)范之間存在交叉關(guān)系,，應(yīng)按違法建設(shè)處置,，才能全面、恰當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)違法行為,。首先,，比較《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條與《城市道路管理?xiàng)l例》第二十九條可以發(fā)現(xiàn)，兩者在主體上無(wú)明顯差別,，均不問(wèn)主觀狀態(tài),，但侵犯了不同領(lǐng)域的管理秩序，前者規(guī)范違反的后果是違法建筑,，后者為狀態(tài)恢復(fù)義務(wù),，屬不同的違法樣態(tài),；在范圍上存在明顯不同，前者規(guī)制對(duì)象包括“建筑物,、構(gòu)筑物,、道路、管線和其他工程建設(shè)”,，后者則只為“管線,、桿線等設(shè)施”，兩者的重疊部分是未經(jīng)審批從事管線鋪設(shè),，存在交叉關(guān)系,，應(yīng)從一重處罰。關(guān)于處罰輕重的比對(duì),，參照最高人民法院《關(guān)于適用刑法第十二條幾個(gè)問(wèn)題的解釋》對(duì)“處刑較輕”的理解,，對(duì)處罰輕重的理解應(yīng)以法定處罰幅度為標(biāo)準(zhǔn)，如果法定最高幅處罰相同,，處罰較輕指法定最低處罰較輕,。比較《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條中可消除對(duì)規(guī)劃影響的情形與《城市道路管理?xiàng)l例》第四十二條的規(guī)定，前者是并處罰款,，后者是可處罰款；前者罰款數(shù)額為工程造價(jià)的百分之十以下,，后者為兩萬(wàn)元以下,；前者明顯重于后者，是以應(yīng)按違法建設(shè)進(jìn)行查處,。

其次,，從便于強(qiáng)制執(zhí)行的角度考慮，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于違法的建筑物,、構(gòu)筑物,、設(shè)施等強(qiáng)制拆除問(wèn)題的批復(fù)》（法釋[2013]5號(hào)），對(duì)涉及違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的違法建設(shè),，應(yīng)由行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行,。如果依據(jù)《城市道路管理?xiàng)l例》進(jìn)行查處，相關(guān)部門(mén)“責(zé)令限期改正”并可處罰款,，那么責(zé)改的強(qiáng)制執(zhí)行在法律未授權(quán)的情況下,，應(yīng)由法院強(qiáng)制執(zhí)行，但實(shí)踐中法院只受理金錢(qián)給付義務(wù)的強(qiáng)制執(zhí)行以及在國(guó)土等少部分領(lǐng)域?qū)嵤┎脠?zhí)分離,，責(zé)改的內(nèi)容往往難以落實(shí),，相關(guān)部門(mén)面臨內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督以及對(duì)不完全作為的行政公益訴訟的壓力，最后不得不相互高位協(xié)調(diào)或由有權(quán)機(jī)關(guān)行使事務(wù)管轄爭(zhēng)議的決定權(quán),，依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法進(jìn)行查處,?！秶?guó)土資源違法行為查處規(guī)程》附錄所規(guī)定的“違法占用的土地為建設(shè)用地或未利用地的，……涉及違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的,，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)交城鄉(xiāng)規(guī)劃部門(mén)處理”,，即為適例。

再者,，從審批先后次序看,，相對(duì)人應(yīng)先取得規(guī)劃許可、施工許可等審批文件,，以及提供應(yīng)急搶救方案等文件后,，才可向市政部門(mén)申請(qǐng)批準(zhǔn)管線建設(shè)，規(guī)劃許可在先市政批準(zhǔn)在后,，按行政管理領(lǐng)域“誰(shuí)審批誰(shuí)監(jiān)管”的原則,，并參照《無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處辦法》對(duì)無(wú)證有照及無(wú)證無(wú)照行為的查處責(zé)任分配，尊重行政慣例,，亦應(yīng)由在先實(shí)施審批的部門(mén)即規(guī)劃部門(mén)負(fù)責(zé)查處,，而由于該事項(xiàng)屬相對(duì)集中行政處罰權(quán)的事項(xiàng)，最終由城管部門(mén)負(fù)責(zé)查處,。

2.關(guān)于想象競(jìng)合

所謂想象競(jìng)合,，德國(guó)《違反秩序罰法》第十九條第一項(xiàng)有過(guò)經(jīng)典表述，“如果同一行為違反數(shù)個(gè)法律,，根據(jù)這些法律該行為均或作為違反秩序行為處罰,，或者數(shù)次違反一項(xiàng)可將該行為作為違反秩序行為處罰的法律，則只科處一項(xiàng)罰款”,。法條競(jìng)合與想象競(jìng)合的相同點(diǎn)均在于“一行為與數(shù)法條”,，形式上的區(qū)別主要在于，前者是通過(guò)對(duì)構(gòu)成要件進(jìn)行分析所得出的邏輯上的競(jìng)合,，無(wú)需具體的案件事實(shí),，只需憑借靜態(tài)法條的關(guān)聯(lián)即可確定，主要是基于立法完備性的原因產(chǎn)生競(jìng)合,；后者則需要通過(guò)具體案件事實(shí)作為中介才能聯(lián)結(jié)相關(guān)法條,，無(wú)需法條之間具有包容或交叉關(guān)系，案件事實(shí)改變的法條之間的關(guān)聯(lián)亦隨之消失,，主要是基于案件事實(shí)的復(fù)雜性產(chǎn)生競(jìng)合,。想象競(jìng)合屬于實(shí)質(zhì)的一過(guò)，但帶有明顯數(shù)過(guò)的特征,，行為所造成的損害事實(shí)具有多樣性,，不是某個(gè)法條所能獨(dú)立全面評(píng)價(jià)，超出了單個(gè)規(guī)范構(gòu)成要件的范圍,，以至于必須在關(guān)聯(lián)法條當(dāng)中選擇最重的處罰進(jìn)行評(píng)價(jià),。

本案中,，破壞綠化行為與未經(jīng)審批建設(shè)的行為，單純就具體法條而言,，無(wú)法將其進(jìn)行聯(lián)結(jié),，在構(gòu)成要件上沒(méi)有包容和交叉關(guān)系，必須借助相對(duì)人的具體行為才能關(guān)聯(lián),。執(zhí)法人員經(jīng)過(guò)現(xiàn)場(chǎng)勘查,，發(fā)現(xiàn)僅在部分路段有破壞綠化的行為，破壞面積不大,，而按相關(guān)法條是按照破壞面積和品種實(shí)施處罰,，經(jīng)評(píng)估，按破壞綠化處罰顯著降低了相對(duì)人的應(yīng)有責(zé)任,，過(guò)罰不相當(dāng),，并且破壞綠化屬于施工過(guò)程中的原因行為，危害后果并不嚴(yán)重,，應(yīng)予排除適用,。此外，考慮到熱力管道屬于城市基礎(chǔ)設(shè)施,，具有公益屬性,，工程的施工方有相應(yīng)資質(zhì)，后續(xù)對(duì)綠化的主動(dòng)恢復(fù)和補(bǔ)植是可以期待的,，此時(shí)不具備獨(dú)立評(píng)價(jià)的意義,，但若相對(duì)人在其施工完畢后的合理期限內(nèi)未予復(fù)植，可單獨(dú)對(duì)此行為進(jìn)行處罰,。

（三）關(guān)于違建繼續(xù)性的隔斷與連續(xù)處罰

根據(jù)全國(guó)人大法工委《對(duì)關(guān)于違反規(guī)劃許可,、工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)建設(shè),、設(shè)計(jì)違法行為追訴時(shí)效有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》（法工辦發(fā)[2012]20號(hào)）的解釋,，違法建設(shè)行為具有繼續(xù)狀態(tài)，自違法行為糾正之日終了,。該解釋主要是基于現(xiàn)實(shí)狀況而作出,，學(xué)理上不無(wú)爭(zhēng)議，但作為立法解釋與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》具有同等效力,，直接拘束相關(guān)執(zhí)法部門(mén)和司法機(jī)關(guān),。該解釋雖然主要是為了解決追訴時(shí)效的問(wèn)題，但關(guān)于違法建設(shè)行為的定性,，也間接加強(qiáng)了執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)違法建設(shè)的處罰力度,。

由于相對(duì)人持續(xù)違反法律規(guī)定，由此造成法秩序被持續(xù)侵害,，相對(duì)人始終附有改正違法行為的作為義務(wù),，在行政機(jī)關(guān)介入時(shí),，法律評(píng)價(jià)意義上的繼續(xù)行為被暫時(shí)性中斷，之前之行為被區(qū)隔評(píng)價(jià),，但相對(duì)人在行政機(jī)關(guān)介入后不改正的,，行為狀態(tài)與危害后果持續(xù)存在，應(yīng)視為新開(kāi)始一個(gè)新的繼續(xù)行違法行為,，可分別予以處理,，屬于合理且必要的管理和執(zhí)法要求。但是,，以行政機(jī)關(guān)何種行為作為切割標(biāo)準(zhǔn),，關(guān)系到間隔期間與連續(xù)處罰的頻次，需要慎重考慮,，以防止過(guò)罰失當(dāng),，違反比例原則。

切割標(biāo)準(zhǔn)可分為三種,，認(rèn)定違法時(shí),、拒不改正時(shí)、決定生效時(shí),。關(guān)于認(rèn)定違法時(shí)的標(biāo)準(zhǔn),，由于違建認(rèn)定情況復(fù)雜，行政機(jī)關(guān)現(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí)可能無(wú)法確定是否屬于違法建設(shè),，相對(duì)人尚無(wú)法知悉其行為的違法性,，不負(fù)有改正義務(wù)。只有在經(jīng)權(quán)威部門(mén)認(rèn)定為違法建設(shè)或者現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法部門(mén)有認(rèn)定權(quán)的情況下,，相對(duì)人足以知悉其行為違法性的時(shí)點(diǎn),，才可作為切割標(biāo)準(zhǔn)。在此之前的介入行為,，不宜作為判斷時(shí)點(diǎn),。關(guān)于拒不改正時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)，是指行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令改正的命令或決定后,，在要求的期限內(nèi)未予改正的,，以改正期限屆滿作為判斷時(shí)點(diǎn)。關(guān)于決定生效時(shí)的標(biāo)準(zhǔn),，在作出并送達(dá)相關(guān)決定后,，法律關(guān)系更為明確，足可期待相對(duì)人停止違法行為,。相應(yīng)的立法例有《環(huán)境行政處罰辦法》第十一條第二款的規(guī)定“責(zé)令改正期限屆滿,，當(dāng)事人未按要求改正，違法行為仍處于繼續(xù)或者連續(xù)狀態(tài)的，可以認(rèn)定為新的環(huán)境違法行為”,。

此三種分類,，于實(shí)踐中結(jié)合案情不違背比例原則時(shí)皆可適用，但應(yīng)考慮到責(zé)令改正的期限應(yīng)有合理性,，不得責(zé)令其立即改正,，以便于其調(diào)適心理，理解和接受相關(guān)命令或決定,，如果改正期限過(guò)短,，如要求其一天內(nèi)辦妥相關(guān)許可或?qū)徟蚩陀^不能,，不具有期待可能性,，顯屬失當(dāng)，進(jìn)而可導(dǎo)致對(duì)責(zé)令改正行為合法性的否定評(píng)價(jià),。唯需提醒的是,，要考慮到具體案件辦理時(shí)限和效率，降低切割密度,，有的地方城管部門(mén)具有認(rèn)定權(quán),，在較短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)當(dāng)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)、當(dāng)場(chǎng)認(rèn)定,、當(dāng)場(chǎng)責(zé)令改正,，此時(shí)就不宜以拒不改正時(shí)作為判斷時(shí)點(diǎn)，結(jié)合違法建設(shè)類型,，宜以處罰決定的生效為區(qū)隔,。

（四）相對(duì)人放棄陳述申辯的承諾的效力問(wèn)題

本案中，城管執(zhí)法局送達(dá)了行政處罰事先告知書(shū)后,，相對(duì)人書(shū)面承諾放棄陳述申辯權(quán)利,，關(guān)于是否可立即做出處罰決定，執(zhí)法局內(nèi)部曾有爭(zhēng)論,，但最后基于誠(chéng)實(shí)信用原則,，執(zhí)法局于次日做出了行政處罰決定。

一般性法律原則可作為行政法的淵源,。誠(chéng)信原則原為民法中的重要原則,，系指行使權(quán)利,、履行義務(wù)應(yīng)誠(chéng)實(shí)和信用,，在《行政處罰法》中部分體現(xiàn)為“公正、公開(kāi)”原則,。行政機(jī)關(guān)固應(yīng)遵守誠(chéng)信原則,，如不得在責(zé)改期限內(nèi)作出決定，相對(duì)人在行政過(guò)程中亦應(yīng)誠(chéng)實(shí)信用，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號(hào)）第四十五條既是關(guān)于“禁止反言”的規(guī)定,，“被告有證據(jù)證明其在行政程序中依照法定程序要求原告或者第三人提供證據(jù),，原告或者第三人依法應(yīng)當(dāng)提供而沒(méi)有提供，在訴訟程序中提供的證據(jù),，人民法院一般不予采納,。”在《最高人民法院行政訴訟司法解釋理解與適用》（上）中,，最高法進(jìn)一步解釋,，“如果行政機(jī)關(guān)有證據(jù)證明原告或者第三人在行政程序中以明示的方式明確放棄陳述、申辯權(quán),、放棄舉證的,，以及在行政機(jī)關(guān)舉行的聽(tīng)證程序中自認(rèn)對(duì)其不利的事實(shí)的，屬于原告或者第三人對(duì)權(quán)利的拋棄,，一般具有證明力,，基于‘禁止反言’原則，原告或者第三人在之后的訴訟中不得提出相反的主張,?！睋?jù)此，應(yīng)認(rèn)可相對(duì)人的承諾效力,，但承諾必須以明示而非默示的方式作出,，且相對(duì)人在放棄后行政機(jī)關(guān)未作出決定前，要求進(jìn)行陳述申辯的,，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取,，具體可參考《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第一百三十四條的規(guī)定，“違法嫌疑人放棄聽(tīng)證或者撤回聽(tīng)證要求后,，處罰決定作出前,，又提出聽(tīng)證要求的，只要在聽(tīng)證申請(qǐng)有效期限內(nèi),，應(yīng)當(dāng)允許,。”