PPP（Public Private Partnership）模式,，在我國(guó)被譯作政府與社會(huì)資本合作模式,。在公共物品和準(zhǔn)公共物品提供領(lǐng)域，推廣PPP模式是國(guó)際上公認(rèn)的市場(chǎng)參與公共資源配置的最有效途徑之一,。過去20年,，PPP在我國(guó)發(fā)展幾經(jīng)沉浮,。黨的十八屆三中全會(huì)后，中央釋放出明確政策信號(hào),，我國(guó)PPP也迎來前所未有的發(fā)展良機(jī),。
黨的十八屆三中全會(huì)指出，“要緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革”,，“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn),，核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”,，“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”,。中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出，“推進(jìn)城鎮(zhèn)化,，要注意處理好市場(chǎng)和政府的關(guān)系,，既堅(jiān)持使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，又更好發(fā)揮政府在創(chuàng)造制度環(huán)境,、編制發(fā)展規(guī)劃,、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù),、加強(qiáng)社會(huì)治理等方面的職能”,。《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出,，“理順市政公用產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格形成機(jī)制,，放寬準(zhǔn)入，完善監(jiān)管,，制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的辦法,，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城市公用設(shè)施投資運(yùn)營(yíng),?！?/span>
政府與社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用領(lǐng)域開展更加長(zhǎng)期、深入的合作,，是運(yùn)用市場(chǎng)規(guī)則和社會(huì)力量?jī)?yōu)化資源配置的有效舉措,。推廣應(yīng)用PPP模式不僅是微觀層面的操作方式升級(jí)，更是宏觀層面的體制機(jī)制改革,，是適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化,、市場(chǎng)起決定性作用、加快轉(zhuǎn)變政府職能,、建立現(xiàn)代財(cái)政制度,、推動(dòng)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展要求的一次變革，具有緩解融資平臺(tái)債務(wù)高,、公共供給效率低,、私人資本進(jìn)入難等矛盾和問題的作用,，同時(shí)也是推行政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)、發(fā)展混合所有制等一系列重要改革政策的良好載體,。
PPP的概念
對(duì)于PPP的概念,，國(guó)際上并沒有統(tǒng)一的定義，業(yè)內(nèi)比較常見的定義主要來自世界銀行,、亞洲開發(fā)銀行,、聯(lián)合國(guó)發(fā)展計(jì)劃署、聯(lián)合國(guó)培訓(xùn)研究院,、歐盟委員會(huì)和英國(guó)財(cái)政部,。盡管這些機(jī)構(gòu)、組織或政府部門對(duì)于PPP的定義在內(nèi)容和表達(dá)重點(diǎn)上不盡相同,，但我們可以從中找出幾個(gè)關(guān)鍵詞：政府（公共部門）,、社會(huì)資本（私營(yíng)部門）、長(zhǎng)期合作,、替代性,、提供公共資產(chǎn)或公共服務(wù)、績(jī)效,、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān),，它們構(gòu)成了PPP概念的本質(zhì)。
根據(jù)筆者理解,，PPP是與傳統(tǒng)的“政府提供”方式相對(duì)應(yīng)的一種替代性公共資產(chǎn)或公共服務(wù)的交付方式,，由政府與社會(huì)資本建立長(zhǎng)期的合作關(guān)系實(shí)現(xiàn)，目的在于通過合理的風(fēng)險(xiǎn)分配實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供給績(jī)效的提升,。
具體而言,，PPP的應(yīng)用目標(biāo)與作用主要包括：
提供更多的公共資產(chǎn)。引入社會(huì)資本,，將原來由政府承擔(dān)的初始公共資產(chǎn)的短期財(cái)政投入,，轉(zhuǎn)化為長(zhǎng)期的政府付費(fèi)或使用者付費(fèi)，從而實(shí)現(xiàn)在短期內(nèi)提供更多公共資產(chǎn)的目的,。
加快公共資產(chǎn)的建設(shè)進(jìn)度同時(shí)保證建設(shè)質(zhì)量,。將付費(fèi)與公共服務(wù)的可用性進(jìn)行捆綁激勵(lì)，可以促使社會(huì)資本提高建設(shè)效率,。由于社會(huì)資本需要承擔(dān)公共資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)職能,，因此其擁有確保公共資產(chǎn)建設(shè)質(zhì)量的積極性。
降低公共項(xiàng)目的全生命周期成本,。在透明,、合理的成本核算機(jī)制、定價(jià)機(jī)制和價(jià)格調(diào)整機(jī)制下,，社會(huì)資本有動(dòng)力通過改進(jìn)管理和優(yōu)化創(chuàng)新降低項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本,，以提高自身收益水平,，可以克服政府提供方式下預(yù)算體制缺陷造成的成本管理問題，進(jìn)而降低政府和（或）社會(huì)公眾為同等質(zhì)量公共資產(chǎn)或公共服務(wù)所付出的成本,。
通過風(fēng)險(xiǎn)分配提升項(xiàng)目?jī)r(jià)值,。在受制于法律約束和公共利益考慮的前提下，PPP模式將風(fēng)險(xiǎn)分配給能夠以最小成本,、最有效管理的一方承擔(dān),。與政府承擔(dān)全部風(fēng)險(xiǎn)的政府提供方式相比，可以降低項(xiàng)目總體風(fēng)險(xiǎn)管控成本,，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目?jī)r(jià)值提升,。
提升公共服務(wù)的質(zhì)量。通過對(duì)社會(huì)資本技術(shù)經(jīng)驗(yàn)的整合,、服務(wù)創(chuàng)新激勵(lì)以及項(xiàng)目協(xié)議約束,，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投資和管理層面的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，在同等成本水平下提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù),。
提升公共管理能力,。政府可以專注于公共資產(chǎn)和公共服務(wù)的交付績(jī)效監(jiān)管與總體規(guī)劃管理，同時(shí)可以獲得更多,、更有效的市場(chǎng)基準(zhǔn)信息,，在公共監(jiān)管過程中實(shí)現(xiàn)公共管理能力的提升。
推動(dòng)相關(guān)行業(yè)的改革,。在一些行業(yè)通過PPP模式引入社會(huì)資本,，將融資、建設(shè),、運(yùn)營(yíng),、維護(hù)、管理等職能與責(zé)任進(jìn)行重新分配,，社會(huì)資本通過輸入先進(jìn)技術(shù)和管理技能,、承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)獲得相關(guān)行業(yè)市場(chǎng)及其帶來的利益，可以實(shí)現(xiàn)行業(yè)的市場(chǎng)化改革,。
PPP應(yīng)用原則和注意事項(xiàng)
運(yùn)用PPP模式需遵循以下三個(gè)原則：
風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)分配原則,。PPP模式致力于在政府和社會(huì)資本間實(shí)現(xiàn)最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)分配而非政府風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的最大化，因此并非所有的風(fēng)險(xiǎn)都會(huì)被政府轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本,。如果風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移不恰當(dāng)，政府可能會(huì)由于轉(zhuǎn)移了自身可以更有效管理的風(fēng)險(xiǎn)而向社會(huì)資本支付更多的費(fèi)用,，或由于留存了社會(huì)資本可以更有效管理的風(fēng)險(xiǎn)而承擔(dān)更高的成本,。不恰當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移甚至還可能危及合作伙伴關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定性。在受制于法律約束和公共利益考慮的前提下,，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)分配給能夠以最小成本（對(duì)政府而言）,、最有效管理它的一方承擔(dān),，并且給予風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方選擇如何處理和最小化該等風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)利。
產(chǎn)出導(dǎo)向原則,。產(chǎn)出指PPP項(xiàng)目為響應(yīng)服務(wù)需求,、達(dá)成期望成果，在項(xiàng)目建設(shè)完成后項(xiàng)目資產(chǎn)所達(dá)到的各項(xiàng)物理,、技術(shù),、經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)和各項(xiàng)服務(wù)的交付范圍、績(jī)效水平,。PPP項(xiàng)目應(yīng)關(guān)注公共服務(wù)的產(chǎn)出績(jī)效（通過產(chǎn)出說明與規(guī)范進(jìn)行定義）,，而非公共服務(wù)的交付方式，因此應(yīng)保留社會(huì)資本選擇如何交付項(xiàng)目資產(chǎn)和相關(guān)服務(wù)的靈活性,。
切實(shí)履約原則,。要實(shí)現(xiàn)PPP模式的應(yīng)用目標(biāo)，應(yīng)確保利益相關(guān)方對(duì)PPP項(xiàng)目協(xié)議的切實(shí)履行,，包括實(shí)際履行和全面履行,。PPP項(xiàng)目履約管理的目的包括：幫助政府克服相對(duì)社會(huì)資本的信息不對(duì)稱；保護(hù)社會(huì)公眾免受競(jìng)爭(zhēng)不足的危害,；確保項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際轉(zhuǎn)移,；保護(hù)社會(huì)資本免受不良對(duì)手的侵?jǐn)_；保護(hù)社會(huì)資本免受政府機(jī)會(huì)主義行為的困擾,；激勵(lì)社會(huì)資本提高績(jī)效,。實(shí)質(zhì)上，政府始終是PPP項(xiàng)目的所有者,，因?yàn)楫?dāng)項(xiàng)目發(fā)生實(shí)質(zhì)性違約導(dǎo)致合作伙伴關(guān)系終止時(shí),，政府將不可避免地承擔(dān)起提供核心公共服務(wù)的責(zé)任。盡管非實(shí)質(zhì)性違約通常不會(huì)導(dǎo)致合作伙伴關(guān)系終止,，并且在違約事件發(fā)生后存在相應(yīng)的救濟(jì)機(jī)制,，但履行糾正義務(wù)通常需要花費(fèi)比履約監(jiān)管更高的成本。
運(yùn)用PPP模式也有可能導(dǎo)致一些潛在問題的發(fā)生,，需要給予特別的注意：
政府債務(wù)問題,。PPP項(xiàng)目通常包含政府對(duì)社會(huì)資本的長(zhǎng)期付費(fèi)承諾或因分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)而產(chǎn)生的顯性或隱性擔(dān)保責(zé)任，盡管中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算機(jī)制或政府資產(chǎn)負(fù)債表等相關(guān)改革措施已經(jīng)提出并開展,，但在其尚未有效建立的情況下,，PPP項(xiàng)目仍然可能突破財(cái)政承受能力進(jìn)而導(dǎo)致政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
項(xiàng)目選擇問題,。PPP項(xiàng)目通常由政府發(fā)起,，其對(duì)于PPP融資功能的依賴容易導(dǎo)致對(duì)項(xiàng)目前景過于樂觀的估測(cè)，在政府承擔(dān)部分市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目中,，社會(huì)資本亦無足夠動(dòng)力對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆治?，從而可能?dǎo)致錯(cuò)誤的項(xiàng)目選擇,。此外，PPP項(xiàng)目的規(guī)劃和篩選還有可能受到腐敗或政治利益考慮的影響,。
有效競(jìng)爭(zhēng)問題,。公共資產(chǎn)和公共服務(wù)的提供通常具有排他性，在一些行業(yè)領(lǐng)域甚至存在自然壟斷的屬性,，因此PPP項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)壓力通常來自社會(huì)資本準(zhǔn)入階段,，即政府在選擇社會(huì)資本合作方時(shí)通常采用公開競(jìng)爭(zhēng)的方式進(jìn)行。但是對(duì)于PPP項(xiàng)目這類具有多樣性,、復(fù)雜性和長(zhǎng)期性特征的標(biāo)的而言,，不同社會(huì)資本提供的價(jià)值、承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)以及要求的回報(bào)難以進(jìn)行直接比較,，政府無法通過現(xiàn)有政府采購(gòu)程序有效甄選出最具競(jìng)爭(zhēng)力的社會(huì)資本,。
履約管理問題。當(dāng)政府選定社會(huì)資本并簽署PPP項(xiàng)目協(xié)議后,，雙方即進(jìn)入項(xiàng)目履約階段,。一方面，由于履約階段缺少競(jìng)爭(zhēng)壓力,，政府在缺少相稱資源和技能的情況下,，很難對(duì)社會(huì)資本的履約情況進(jìn)行有效的監(jiān)管；另一方面,，由于缺乏有效的爭(zhēng)議解決機(jī)制,，在政府履約情況不佳時(shí)，社會(huì)資本亦難采取實(shí)際措施保護(hù)自身權(quán)益,。
PPP模式分類
PPP模式可以按照收入來源和公共職責(zé)轉(zhuǎn)移程度兩個(gè)維度進(jìn)行劃分：按照收入來源劃分的是PPP的支付模式,，按照公共職責(zé)轉(zhuǎn)移程度劃分的是PPP的運(yùn)作模式。
從PPP項(xiàng)目的收入來源看,，PPP可分為三種支付模式,，即使用者付費(fèi)模式、政府付費(fèi)模式和可行性缺口補(bǔ)貼模式（使用者付費(fèi)不足的部分由政府補(bǔ)貼,，或稱混合模式）,。
使用者付費(fèi)模式是指由公共資產(chǎn)或公共服務(wù)的最終用戶向PPP項(xiàng)目公司付費(fèi)的一種支付模式。使用者付費(fèi)模式通常用于可經(jīng)營(yíng)性系數(shù)較高,、財(cái)務(wù)效益良好,、直接向終端用戶提供服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用項(xiàng)目，如市政供水,、城市管道燃?xì)?、收費(fèi)公路等。通常,，使用者付費(fèi)項(xiàng)目采用政府定價(jià)方式,，以避免社會(huì)資本利用公共資產(chǎn)（有的還具有自然壟斷性）牟取超額利潤(rùn)損害社會(huì)公眾的利益。
政府付費(fèi)模式是指由政府使用財(cái)政資金直接向PPP項(xiàng)目公司付費(fèi)的一種支付模式,，也稱政府購(gòu)買服務(wù)模式,。政府付費(fèi)模式通常用于不直接向終端用戶提供服務(wù)的終端型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如市政污水處理廠,、垃圾焚燒發(fā)電廠等,，或者不具備收益性的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如非收費(fèi)公路,、河道治理等,。政府購(gòu)買服務(wù)模式下，政府支付的是所購(gòu)買服務(wù)的對(duì)價(jià)（Payment）,，而非政府補(bǔ)貼（Subsidy）,，即該等付費(fèi)并不補(bǔ)貼項(xiàng)目公司的建設(shè)行為，而是以項(xiàng)目進(jìn)入商業(yè)運(yùn)營(yíng)為標(biāo)志,，且付費(fèi)基準(zhǔn)為績(jī)效導(dǎo)向,，即付費(fèi)多寡與績(jī)效水平高低掛鉤，通常通過基于可用性的績(jī)效合同方式實(shí)現(xiàn),。
可行性缺口補(bǔ)貼模式是指由公共資產(chǎn)或公共服務(wù)的最終用戶向PPP項(xiàng)目公司付費(fèi),，但該等付費(fèi)不足以支撐社會(huì)資本獲得滿意的收益水平，有時(shí)甚至無法回收初始投資和運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本,，導(dǎo)致項(xiàng)目在財(cái)務(wù)上不可行,，而政府則通過財(cái)政補(bǔ)貼的方式彌補(bǔ)可行性缺口，使社會(huì)資本可以獲得合理的投資和運(yùn)營(yíng)回報(bào),?？尚行匀笨谘a(bǔ)貼模式通常用于可經(jīng)營(yíng)性系數(shù)較低、財(cái)務(wù)效益欠佳,、直接向終端用戶提供服務(wù)但收費(fèi)無法覆蓋投資和運(yùn)營(yíng)回報(bào)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,，如醫(yī)院、學(xué)校,、文化及體育場(chǎng)館,、保障房、價(jià)格調(diào)整滯后或需求不足的網(wǎng)絡(luò)型市政公用項(xiàng)目,、交通流量不足的收費(fèi)公路等,。可行性缺口補(bǔ)貼的方式包括：前補(bǔ)貼（無償劃撥資金,、政府出資入股且分紅比例低于股權(quán)比例,、政府無償或低價(jià)租賃項(xiàng)目資產(chǎn)）、后補(bǔ)貼（運(yùn)營(yíng)期補(bǔ)貼）、政策性補(bǔ)貼（財(cái)政貼息,、稅收返還,、無償劃撥土地使用權(quán)）等。
按照PPP的定義,，處于傳統(tǒng)政府提供和社會(huì)資本提供之間的各種混合模式都屬于PPP模式,。按照公共職責(zé)（規(guī)劃、設(shè)計(jì),、建造,、融資、運(yùn)營(yíng)管理,、維護(hù),、用戶服務(wù)）和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)（通常隨同公共職責(zé)一并轉(zhuǎn)移）轉(zhuǎn)移程度的高低，可以將PPP運(yùn)作模式做如下分類：
O&M的中文名稱為委托運(yùn)營(yíng),，是一種將存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)管理職責(zé),、維護(hù)職責(zé)轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本的PPP運(yùn)作模式，社會(huì)資本從政府處獲得委托運(yùn)營(yíng)費(fèi),，政府仍然保留公共資產(chǎn)的所有權(quán),。O&M通常采用中期合同的方式（可續(xù)簽），目的在于引入運(yùn)營(yíng)管理公共資產(chǎn)的團(tuán)隊(duì),，以解決新建成的基礎(chǔ)設(shè)施缺乏具備相應(yīng)運(yùn)營(yíng)管理技能和經(jīng)驗(yàn)的人員的問題,。
Managing Contract的中文名稱為管理合同，是一種將存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)管理職責(zé),、維護(hù)職責(zé)以及用戶服務(wù)職責(zé)（如有）轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本的PPP運(yùn)作模式,，社會(huì)資本從政府處獲得管理費(fèi)，政府仍然保留公共資產(chǎn)的所有權(quán),。Managing Contract通常采用中短期合同的方式,，目的在于引入先進(jìn)的運(yùn)營(yíng)管理技能和經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)存量公共資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)管理效率,，通常作為后續(xù)與社會(huì)資本進(jìn)行更為深入的TOT合作的過渡模式,。
O&M與Managing Contract的主要區(qū)別在于：前者所需人員均由社會(huì)資本自帶或招募而來，后者所需人員通常為政府現(xiàn)有人員,，社會(huì)資本僅派出管理團(tuán)隊(duì),；前者以運(yùn)營(yíng)管理市場(chǎng)化為目的，后者以更深入的PPP合作為目的,。
BT的中文名稱為建設(shè)-移交,，是一種由社會(huì)資本承擔(dān)新建公共資產(chǎn)規(guī)劃職責(zé)（如需）、設(shè)計(jì)職責(zé)（如需）,、融資職責(zé)以及建造職責(zé)的PPP運(yùn)作模式,。公共資產(chǎn)建成后所有權(quán)即由社會(huì)資本（指社會(huì)資本獨(dú)資或與政府合資組建的項(xiàng)目公司,，下同）無償移交給政府，政府則向社會(huì)資本分期支付回購(gòu)款和資金占用成本,。BT項(xiàng)目的建設(shè)期由標(biāo)的公共資產(chǎn)的規(guī)模建設(shè)決定,，通常不超過3年；回購(gòu)期則根據(jù)政府財(cái)政承受能力確定,，通常為3~5年,。BT的主要目的在于突破財(cái)政預(yù)算限制,，引入社會(huì)資本資金提前建造公共資產(chǎn),，是利用PPP模式融資功能的典型模式。
LOT中文名稱為租賃-運(yùn)營(yíng)-移交,，是一種將存量及新建公共資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)管理職責(zé),、維護(hù)職責(zé)以及用戶服務(wù)職責(zé)轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本的PPP運(yùn)作模式，政府仍然承擔(dān)公共資產(chǎn)投資的職責(zé)并保留公共資產(chǎn)的所有權(quán),。社會(huì)資本通過向使用者收費(fèi)的方式回收運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本,，同時(shí)將部分收費(fèi)返還給政府，作為存量公共資產(chǎn)租賃費(fèi)用并用于新增資本性支出,。LOT模式的應(yīng)用目的在于引入先進(jìn)的運(yùn)營(yíng)管理技能和經(jīng)驗(yàn)改善公共服務(wù)水平,，進(jìn)而提高公共資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)績(jī)效，為政府持續(xù)投資提供資金支持,。LOT模式在國(guó)內(nèi)的獨(dú)立應(yīng)用較少,，通常與BOT等其他運(yùn)作模式組合應(yīng)用，因此合同期限會(huì)長(zhǎng)達(dá)20~30年,。
需要指出的是,，社會(huì)資本僅承擔(dān)單一職責(zé)（如設(shè)計(jì)、建造或某些服務(wù)）的外包合同模式,，由于合同期限較短,、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移水平較低，且不將融資職責(zé)或運(yùn)營(yíng)管理職責(zé)轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本,，因而不被算作PPP模式的一種。
BOT的中文名稱為建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交,，是一種由社會(huì)資本承擔(dān)新建公共資產(chǎn)規(guī)劃職責(zé)（如需）,、設(shè)計(jì)職責(zé)、融資職責(zé),、建造職責(zé),、運(yùn)營(yíng)管理職責(zé)、維護(hù)職責(zé)以及用戶服務(wù)職責(zé)（如有）的PPP運(yùn)作模式,。BOT模式存在兩個(gè)子模式,，分別為BOOT（建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-移交）和BTOT（建設(shè)-移交-運(yùn)營(yíng)-移交）,。二者的區(qū)別在于：BOOT模式下，公共資產(chǎn)建成后的整個(gè)運(yùn)營(yíng)期內(nèi)所有權(quán)均歸社會(huì)資本所有,，運(yùn)營(yíng)期結(jié)束后再由社會(huì)資本移交給政府,；BTOT模式下，公共資產(chǎn)建成后社會(huì)資本即將所有權(quán)移交給政府,，僅保留資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)權(quán),，運(yùn)營(yíng)期結(jié)束后再將資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)權(quán)移交給政府。
BOT模式下社會(huì)資本通過政府或使用者付費(fèi)實(shí)現(xiàn)初始投資和運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本的回收并獲得一定的收益,，通常合同期較長(zhǎng),，達(dá)到20~30年。BOT項(xiàng)目資產(chǎn)的最終所有者為政府,，通常由社會(huì)資本無償移交（有時(shí)為了鼓勵(lì)社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目資產(chǎn)進(jìn)行重置更新,，也可以設(shè)計(jì)有償移交的機(jī)制），因此是政府獲得可持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)的公共資產(chǎn)的一種有效路徑,。
BOO的中文名稱為建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng),，在公共職責(zé)轉(zhuǎn)移和回報(bào)機(jī)制方面與BOT模式基本一致，兩者的區(qū)別在于BOO模式下項(xiàng)目資產(chǎn)所有權(quán)始終屬于社會(huì)資本,，政府的目標(biāo)是通過該等項(xiàng)目獲得持續(xù)穩(wěn)定的公共服務(wù)而非掌握公共資產(chǎn),。BOO模式的合同期限通常為30年，在雙方?jīng)]有發(fā)生提前終止合同情形的情況下,，可直接續(xù)約實(shí)現(xiàn)持續(xù)經(jīng)營(yíng),，不存在移交環(huán)節(jié)。
TOT的中文名稱為移交-運(yùn)營(yíng)-移交,，是一種將存量資產(chǎn)所有權(quán)/經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本,，由其承擔(dān)運(yùn)營(yíng)管理職責(zé)、維護(hù)職責(zé)以及用戶服務(wù)職責(zé)（如有）的PPP運(yùn)作模式,。社會(huì)資本通過政府或使用者付費(fèi)實(shí)現(xiàn)公共資產(chǎn)所有權(quán)/經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓對(duì)價(jià)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本的回收并獲得一定的收益,，通常合同期較長(zhǎng)，達(dá)到20~30年,。與BOT類似,，TOT項(xiàng)目資產(chǎn)所有權(quán)/經(jīng)營(yíng)權(quán)通常會(huì)在運(yùn)營(yíng)期末無償移交給政府，主要功能在于通過盤活固定資產(chǎn)融資,，同時(shí)引入先進(jìn)的運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn),。
ROT的中文名稱為改建-運(yùn)營(yíng)-移交，是在TOT模式的基礎(chǔ)上將存量資產(chǎn)的改造,、升級(jí)或擴(kuò)建職責(zé)及其附帶的規(guī)劃職責(zé)（如需）,、設(shè)計(jì)職責(zé)和融資職責(zé)一并轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本的一種PPP運(yùn)作模式，除增加了建造和融資功能外,，其他屬性和特征均與TOT模式一致,。
Concession中文名稱為特許經(jīng)營(yíng),，是一種將區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施或市政公用事業(yè)的全部公共職能（可能存在存量公共資產(chǎn)）轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本的PPP運(yùn)作模式。其特點(diǎn)是政府劃定特許經(jīng)營(yíng)區(qū)域,，通過授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式,，由社會(huì)資本負(fù)責(zé)該區(qū)域內(nèi)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施或市政公用事業(yè)的規(guī)劃、設(shè)計(jì),、融資,、建造、運(yùn)營(yíng)管理,、維護(hù)和用戶服務(wù),，在政府定價(jià)約束內(nèi)通過使用者付費(fèi)回收部分投資（存量公共資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價(jià)款及/或新增投資）和全部運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本，特許經(jīng)營(yíng)期滿由政府回購(gòu)項(xiàng)目公司股權(quán),。Concession模式下,，由于政府定價(jià)機(jī)制和特許經(jīng)營(yíng)區(qū)域內(nèi)新增投資和服務(wù)需求的不確定性，特許經(jīng)營(yíng)期通常長(zhǎng)達(dá)20~30年,，特許經(jīng)營(yíng)期滿政府對(duì)項(xiàng)目公司股權(quán)進(jìn)行有償回購(gòu)。Concession是PPP運(yùn)作模式中公共職責(zé)轉(zhuǎn)移最為全面的模式,，因?yàn)樗⒉粌H僅指向固定邊界的基礎(chǔ)設(shè)施或市政公用項(xiàng)目,，而是要求社會(huì)資本承擔(dān)特定區(qū)域內(nèi)的相關(guān)公共資產(chǎn)和公共服務(wù)的普遍交付義務(wù)。
需要指出的是,，前述BT,、LOT、BOT,、BOO,、TOT、ROT等模式的命名方式是以公共資產(chǎn)的控制狀態(tài)為基礎(chǔ)的,，在國(guó)內(nèi)實(shí)踐中應(yīng)用較多,。國(guó)際上還存在另一種并行的命名方式，即以政府轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本的公共職責(zé)為基礎(chǔ)的命名方式,，在該命名方式下,，BT+O&M、BOT和BOO的模式分別對(duì)應(yīng)DBO,、DBFOT和DBFO,。這些概念經(jīng)常混在一起使用,，導(dǎo)致實(shí)踐者的迷惑,，筆者認(rèn)為有必要進(jìn)行澄清。
PPP發(fā)展動(dòng)態(tài)
自20世紀(jì)90年代開始,，我國(guó)已經(jīng)在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開展了項(xiàng)目層面的PPP實(shí)踐和探索,，采用PPP模式運(yùn)作的項(xiàng)目數(shù)量累計(jì)超過1000個(gè),，積累了大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。但與此同時(shí),，我國(guó)在PPP概念和原理的普及,、法律體系的建立與完善、PPP專門管理機(jī)構(gòu)的職能建設(shè),、PPP項(xiàng)目操作指引和標(biāo)準(zhǔn)化工具的配備方面,，與國(guó)際上的PPP發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍存在較大的差距，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目操作過程中產(chǎn)生了運(yùn)作不規(guī)范,、風(fēng)險(xiǎn)和利益分配不當(dāng),、履約管理不到位等問題。
目前,，財(cái)政部和國(guó)家發(fā)展改革委正在積極開展包括特許經(jīng)營(yíng)立法,、國(guó)家級(jí)PPP管理中心設(shè)立、PPP鼓勵(lì)政策研究等工作,，同時(shí)組織行業(yè)內(nèi)的專業(yè)機(jī)構(gòu)資源和專家資源參與到特許經(jīng)營(yíng)立法,、PPP項(xiàng)目操作指引編制、標(biāo)準(zhǔn)化工具開發(fā)和各類有關(guān)PPP的專業(yè)培訓(xùn)中,，形成了政府與社會(huì)力量合理推動(dòng)PPP發(fā)展的新局面,。筆者相信，在我國(guó)推廣應(yīng)用PPP模式的過程中,，隨著這些關(guān)乎PPP發(fā)展格局的頂層設(shè)計(jì)工作的逐步推進(jìn),，我國(guó)將形成由法律法規(guī)、管理機(jī)構(gòu),、操作指引,、標(biāo)準(zhǔn)化工具和專業(yè)培訓(xùn)構(gòu)成的相對(duì)完整的PPP政策框架，為PPP模式未來數(shù)年甚至數(shù)十年的健康發(fā)展和在良好管理下得到有效運(yùn)用保駕護(hù)航,。




來源：《招標(biāo)采購(gòu)管理》 作者李競(jìng)一