一,、招投標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容變更的法律規(guī)定及實(shí)務(wù)認(rèn)定

《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》（下稱(chēng)“《招標(biāo)投標(biāo)法》”）第四十六條第一款規(guī)定：“招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書(shū)面合同,。招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容的其他協(xié)議,。”

國(guó)務(wù)院《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第五十七條規(guī)定：“招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)依照招標(biāo)投標(biāo)法和本條例的規(guī)定簽訂書(shū)面合同,，合同的標(biāo)的,、價(jià)款、質(zhì)量、履行期限等主要條款應(yīng)當(dāng)與招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件的內(nèi)容一致,。招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容的其他協(xié)議,。招標(biāo)人最遲應(yīng)當(dāng)在書(shū)面合同簽訂后5日內(nèi)向中標(biāo)人和未中標(biāo)的投標(biāo)人退還投標(biāo)保證金及銀行同期存款利息?！?/p>

《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》（法釋[2004]14號(hào),，下稱(chēng)“《建設(shè)工程施工合同司法解釋》”）第二十一條規(guī)定：“當(dāng)事人就同一建設(shè)工程另行訂立的建設(shè)工程施工合同與經(jīng)過(guò)備案的中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容不一致的，應(yīng)當(dāng)以備案的中標(biāo)合同作為結(jié)算工程價(jià)款的根據(jù),?！?/p>

最高人民法院在2016年11月30日發(fā)布的《第八次全國(guó)法院民事商事審判工作會(huì)議（民事部分）紀(jì)要》（法[2016]399號(hào)）第31條規(guī)定：“招標(biāo)人和中標(biāo)人另行簽訂改變工期、工程價(jià)款,、工程項(xiàng)目性質(zhì)等影響中標(biāo)結(jié)果實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容的協(xié)議,，導(dǎo)致合同雙方當(dāng)事人就實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容享有的權(quán)利義務(wù)發(fā)生較大變化的，應(yīng)認(rèn)定為變更中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容,?！?/p>

根據(jù)上述法律、行政法規(guī),、司法解釋和司法文件的規(guī)定,，我們理解，可以從以下角度對(duì)實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容變更做出描述和界定,。

第一,，自立法目的而言，法律或司法解釋規(guī)定不得對(duì)招投標(biāo)合同做出實(shí)質(zhì)性變更,，是防止招標(biāo)投標(biāo)制度遭到破壞,，其根本目的在于保障建設(shè)工程質(zhì)量和維護(hù)建設(shè)工程市場(chǎng)秩序，以及招標(biāo)投標(biāo)人之間利益的平衡,。最高人民法院杜萬(wàn)華法官主編的《<第八次全國(guó)法院民事商事審判工作會(huì)議（民事部分）紀(jì)要>理解與適用》一書(shū)中指出,，對(duì)于“實(shí)質(zhì)性變更”的認(rèn)定，“把握原則是既要保障當(dāng)事人合同變更權(quán)正當(dāng)行使,，又要防止當(dāng)事人通過(guò)簽訂‘黑白合同’,，作為不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)手段，達(dá)到損害招投標(biāo)市場(chǎng)秩序,、損害其他投標(biāo)人合法權(quán)益的目的,。”

第二,，自變更的內(nèi)容及程度而言,，須是招投標(biāo)合同的核心和實(shí)質(zhì)內(nèi)容，且此種變更使當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)發(fā)生較大變化,。變更的內(nèi)容和程度是判斷實(shí)質(zhì)性變更的客觀(guān)要件,，此種檢視的合理性在于,，對(duì)合同內(nèi)容的劇烈變動(dòng)可能會(huì)動(dòng)搖合同的同一性，進(jìn)而徹底破壞原有招投標(biāo)程序所確立的利益分配安排,。這一點(diǎn)對(duì)于以公共利益為重點(diǎn)規(guī)范的強(qiáng)制性招標(biāo)項(xiàng)目而言尤為重要,。實(shí)踐中，以該種方式對(duì)實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容及變更進(jìn)行判斷相對(duì)簡(jiǎn)便,、客觀(guān),，因此應(yīng)用普遍。

第三,，從當(dāng)事人簽訂補(bǔ)充協(xié)議主觀(guān)目的的正當(dāng)性而言，需判斷是否有規(guī)避招投標(biāo)制度的故意,。如果當(dāng)事人變更合同的目的在于架空招投標(biāo)程序,，達(dá)成私自交易的結(jié)果，則該種變更行為不具有正當(dāng)性,，應(yīng)當(dāng)受到否定性評(píng)價(jià),。如果當(dāng)事人的目的在于更好的履行原協(xié)議，則具備正當(dāng)?shù)膶傩?，?yīng)當(dāng)受到法律保護(hù),。上述區(qū)分的意義還在于，當(dāng)事人惡意,、私下的變更行為,，系以其他主體利益為代價(jià)，破壞了原中標(biāo)合同的利益分配原則,；而善意,、必要的變更，對(duì)各方主體均有裨益,，系對(duì)原中標(biāo)合同利益分配原則的優(yōu)化,。

二、司法實(shí)踐基本達(dá)成共識(shí)的合同實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容變更的情形

如上所述,，《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第五十七條規(guī)定,，合同的標(biāo)的、價(jià)款,、質(zhì)量,、履行期限等主要條款屬于合同的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容?！兜诎舜稳珖?guó)法院民事商事審判工作會(huì)議（民事部分）紀(jì)要》第31條也有類(lèi)似規(guī)定,，最高人民法院民事審判第一庭編著的《最高人民法院建設(shè)工程施工合同司法解釋的理解與適用》進(jìn)一步認(rèn)為：工程價(jià)款、工程質(zhì)量和工程期限等涉及招標(biāo)人和中標(biāo)人的基本權(quán)利義務(wù),，對(duì)當(dāng)事人之間利益影響甚大,，應(yīng)當(dāng)視為建設(shè)工程合同的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容,。

實(shí)踐中，各地方高院在相應(yīng)的司法工作文件中也持類(lèi)似觀(guān)點(diǎn),，即認(rèn)為工程價(jià)款,、工程質(zhì)量和工程期限屬于中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容。在此基礎(chǔ)上,，也有部分高院認(rèn)為計(jì)價(jià)方式,、讓利捐款承諾等事項(xiàng)由于與上述三項(xiàng)內(nèi)容直接相關(guān)，尤其影響最終的工程價(jià)款,，因此也可視為實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容的范疇,。

三、對(duì)客觀(guān)原因造成補(bǔ)充協(xié)議簽訂的,，司法實(shí)踐一般不認(rèn)定為是對(duì)招投標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容變更

最高人民法院辦公廳在2011年10月9日印發(fā)的《全國(guó)民事審判工作會(huì)議紀(jì)要》（法辦(2011)442號(hào)）中載明：“協(xié)議變更合同是法律賦予合同當(dāng)事人的一項(xiàng)基本權(quán)利,。建設(shè)工程開(kāi)工后，因設(shè)計(jì)變更,、建設(shè)工程規(guī)劃指標(biāo)調(diào)整等客觀(guān)原因,，發(fā)包人與承包人通過(guò)補(bǔ)充協(xié)議、會(huì)議紀(jì)要,、來(lái)往函件,、簽證等洽商記錄形式變更工期、工程價(jià)款,、工程項(xiàng)目性質(zhì)的,，不應(yīng)認(rèn)定為變更中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容?！北本└咴?、浙江高院、廣東高院相關(guān)司法政策文件也有類(lèi)似規(guī)定,。

故而,，在合同實(shí)際履行過(guò)程中，對(duì)于當(dāng)事人因設(shè)計(jì)變更,、建設(shè)工程規(guī)劃調(diào)整等客觀(guān)原因,，變更中標(biāo)合同內(nèi)容的情形，尚不足以對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的公平,、公正,、公開(kāi)產(chǎn)生負(fù)面影響，因此沒(méi)有必要視為“黑白合同”而加以限制,，而應(yīng)認(rèn)可此種變更的法律效力,。

四、司法實(shí)踐對(duì)一些合同條款是否屬于合同實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容,，還存在爭(zhēng)議

除了工程價(jià)款,、工程質(zhì)量和工程期限等基本達(dá)成共識(shí)的事項(xiàng)之外,，根據(jù)《合同法》第十二條、第三十條,、第二百七十五條,，中標(biāo)合同的其他主要條款還可能包括違約責(zé)任、爭(zhēng)議解決方式,、質(zhì)保金與質(zhì)保期等,。對(duì)于該等事項(xiàng)變更，是否屬于實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容的變更,，司法實(shí)踐中尚無(wú)統(tǒng)一,、明確的裁判標(biāo)準(zhǔn)，僅能通過(guò)個(gè)案裁判加以初步判斷,。

第一,，關(guān)于違約責(zé)任是否屬于合同實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容的范圍，司法實(shí)踐存在不同理解,。

就此，我們認(rèn)為,，原則上不應(yīng)將違約責(zé)任條款認(rèn)定為中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容,，對(duì)違約責(zé)任的變更，不應(yīng)適用上述“變更中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容”的相關(guān)司法解釋規(guī)定,。這是因?yàn)?，違約責(zé)任的性質(zhì)是對(duì)合同義務(wù)不履行或不適當(dāng)履行時(shí)的補(bǔ)救或平衡，而并非合同義務(wù)本身,。在當(dāng)事人通過(guò)意思表示變更違約責(zé)任條款時(shí),，應(yīng)首先尊重當(dāng)事人的意思表示，維護(hù)意思自治,。

第二,，關(guān)于管轄等爭(zhēng)議解決條款是否屬于合同實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容的范圍，司法實(shí)踐也存在不同理解,。就此,，我們認(rèn)為管轄等爭(zhēng)議解決條款的變更，同樣涉及意思自治與招投標(biāo)秩序維護(hù)兩個(gè)法律價(jià)值的沖突與衡平,，在沒(méi)有明顯損害國(guó)家利益,、社會(huì)公共利益或相關(guān)主體利益的情況下，沒(méi)有必要否定補(bǔ)充協(xié)議或變更協(xié)議中關(guān)于管轄條款約定的效力,。

第三,，關(guān)于質(zhì)保期與質(zhì)保金的變更，是否屬于合同實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容變更的范圍,，司法實(shí)踐也存在不同理解,。有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為,，該類(lèi)事項(xiàng)的變更屬于實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容的變更，應(yīng)當(dāng)以變更前的約定為準(zhǔn),，也有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為,，后續(xù)簽訂的合同是對(duì)先前合同的補(bǔ)充，在不違反強(qiáng)制性法規(guī)的情況下,，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定有效,。

總之，實(shí)踐中關(guān)于工程價(jià)款,、工期,、質(zhì)量之外的其他合同內(nèi)容變化是否屬于實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容變更還存在很多爭(zhēng)議。我們認(rèn)為,，對(duì)此類(lèi)問(wèn)題應(yīng)當(dāng)綜合判斷,，考察變更是否違反招投標(biāo)制度，客觀(guān)上當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)是否因此發(fā)生較大變化,，主觀(guān)上當(dāng)事人是否有規(guī)避招投標(biāo)制度的故意,。此外，根據(jù)我們的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),，通常在工程內(nèi)容,、工程基礎(chǔ)未有實(shí)質(zhì)變化的情況下，當(dāng)事人在招投標(biāo)合同之外另行簽訂的協(xié)議,，一般都有實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容變更的嫌疑,。而在施工過(guò)程中，因工程量發(fā)生變化,，或者發(fā)生重大設(shè)計(jì)變更,，或者由于原有工程資料、文件等不齊全或疏漏造成原有計(jì)價(jià)方式或工程期限不合理等,，當(dāng)事人達(dá)成的補(bǔ)充協(xié)議,，則具有客觀(guān)合理性，不應(yīng)認(rèn)定為實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容變更,。