摘要：隨著PPP項目的大量落地，目前PPP項目大多已經(jīng)進入實施階段,，但是由于前期受各種因素的影響,，導(dǎo)致項目在操作過程中出現(xiàn)很多變動因素，例如投資額的調(diào)整,、績效體系的調(diào)整,、股權(quán)變更等，這些變動會給政府方和社會資本方開展項目造成很多阻礙,，本文以PPP項目履約管理為前提,，就項目實施過程中股權(quán)變更產(chǎn)生的問題進行分析，以期為項目的具體運轉(zhuǎn)提供一點思考,。

一,、引言

PPP項目時間長、過程復(fù)雜,，如何保證項目在整個生命周期內(nèi)順利運行,，履約監(jiān)管是解決這一問題的關(guān)鍵所在,。實際操作過程中項目公司由于受融資需求、專業(yè)服務(wù)等多方面的影響,，股權(quán)結(jié)構(gòu)在項目推進過程中極易產(chǎn)生變更,。為解決股權(quán)變更問題，2019年11月財政部發(fā)布的《<政府和社會資本合作模式操作指南（修訂稿）>意見的函》（財辦金〔2019〕94號）中對項目公司股權(quán)變更的條件和形式進行了規(guī)定,。

可見目前對于項目公司的股權(quán)變更,，政府方采取更加靈活的方式，而股權(quán)變更過程中如何在不違背項目原有目的前提下合法合規(guī)地進行,，這就需要政府方以《PPP項目合同》為依據(jù)，加強對項目公司和社會資本方的履約監(jiān)管,，重視履約監(jiān)管在項目中的重要作用,，明確股權(quán)轉(zhuǎn)讓前、轉(zhuǎn)讓后合作雙方的權(quán)利和義務(wù),。

二,、PPP項目履約管理的目的及意義

（一）履約管理的內(nèi)涵

PPP項目履約管理是指PPP項目在完成采購環(huán)節(jié)，政府與中標(biāo)社會資本簽訂PPP項目合同后,，政府,、社會資本以及項目公司三方為確保項目在合作期內(nèi)順利推進，有效應(yīng)對項目在推進過程中可能存在的風(fēng)險,，而對項目全生命周期進行的全面監(jiān)管,。

（二）履約管理的目的及意義

隨著PPP項目進入執(zhí)行階段，項目前期遺留下來的問題在實際執(zhí)行過程中凸顯出來,，因項目實際情況使得項目很難以原有《PPP項目合同》約定的條件執(zhí)行下去,，部分項目出現(xiàn)滯后甚至提前終止，從而引發(fā)合同雙方產(chǎn)生糾紛,。為保證政府和社會資本方在PPP項目中能夠保持長期合作伙伴關(guān)系,，項目的履約管理顯得尤為重要。

PPP項目履約管理的目的在于應(yīng)對項目實施過程中因履約條件變動給項目推進帶來的不利影響,，完備的履約管理體系是項目順利運營的關(guān)鍵,。筆者認為加強對PPP項目履約管理的意義主要有以下幾個方面：一是，為了確保項目在實際操作中能夠按照原有設(shè)計模式運行,，達到項目原有的經(jīng)濟利益和社會利益目標(biāo),，真正地實現(xiàn)項目的物有所值。二是,，政府對“政府付費”和“可行性缺口補助”具有支付責(zé)任,，而受政府財政能力的限制以及PPP項目10%財政支付紅線強制規(guī)定，政府進行履約管理可以加強對項目建設(shè)成本的監(jiān)督,，從而控制投資額,。三是,，PPP項目合作期限比較長，項目周期少則10年多則30年,，由于受前期工作,、法規(guī)變動等多方面的影響，項目在實際合作過程中政府和社會資本方合作的權(quán)利和義務(wù)邊界容易改變,，所以需要加強對合作雙方權(quán)利義務(wù)的監(jiān)管,。四是，進行項目履約管理能夠增強政府和社會資本合規(guī)履約的能力,。通過嚴(yán)格的履約監(jiān)管,，使得項目在合作期限內(nèi)能夠合規(guī)運作，實現(xiàn)項目建設(shè)的預(yù)期目的,。

三,、PPP項目履約管理下的股權(quán)變更

（一）股權(quán)變更的主要形式

1. 以直接或者間接的方式進行股權(quán)變更

直接股權(quán)變更是指項目公司股東內(nèi)部之間或者對外之間進行股權(quán)轉(zhuǎn)讓，直接改變項目公司原有的股權(quán)結(jié)構(gòu),，根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)管理辦法》的相關(guān)規(guī)定,，基礎(chǔ)設(shè)施的特許經(jīng)營者必須具有相應(yīng)的經(jīng)營管理、專業(yè)技術(shù)能力,，社會資本方需要通過公開招標(biāo),，按照法定程序選舉出來的，如果允許社會資本任意轉(zhuǎn)讓所持有項目公司的股權(quán),，將對項目的建設(shè),、運營帶來風(fēng)險，所以政府對于直接股權(quán)轉(zhuǎn)讓會在項目合同中進行期限限制或者直接禁止在項目合作期內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓股權(quán),。

間接股權(quán)變更一般是指作為項目公司社會資本的母公司進行的股權(quán)轉(zhuǎn)讓,，在這種情況下，政府方會在合同中明確規(guī)定限制或者禁止母公司進行股權(quán)變更,。

2. 以并購,、增發(fā)股份等形式進行股權(quán)變更

在實際項目操作過程中，項目公司可能會因為被并購,、或者增發(fā)股份的形式引進新股東而改變項目公司原有的股權(quán)結(jié)構(gòu)以及項目公司股東之間的控制權(quán),。

3. 股權(quán)相關(guān)權(quán)益的變更

股權(quán)相關(guān)權(quán)益的變更主要是指在項目公司的運營管理過程中由于股東權(quán)利的變化，例如因優(yōu)先股,、普通股持有權(quán)變更導(dǎo)致股權(quán)對項目公司的管理權(quán)產(chǎn)生變動,。

（二）項目公司的股權(quán)變更

1. 鎖定期內(nèi)股權(quán)變更

由于PPP項目的特殊性，政府方為穩(wěn)定項目建設(shè),，一般會在合同中約定股權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制期,，而項目限制期一般會處在項目建設(shè)完成進入運營期的一段時間，在限制期內(nèi)項目公司原則上不得對項目公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)進行變更,，但是由于項目公司無法按照合同的約定完成項目的融資需求或者其他項目義務(wù),，只能通過變更股權(quán)的方式引進新的社會資本,，從而保證項目的順利開展。

2. 非鎖定期內(nèi)股權(quán)變更

（1）股東之間的股權(quán)變更

就PPP項目實際操作來說,，項目大致可以分為三個階段,，即項目的投資階段、建設(shè)階段和運營階段,。為滿足對整個項目投資,、建設(shè)、運營的需求,，社會資本方一般會以聯(lián)合體的形式進行投標(biāo),，而社會資本主要包括金融機構(gòu)、工程建設(shè)公司,、運營管理公司等,，以達到聯(lián)合體各成員在項目不同階段發(fā)揮其對項目的不同作用。如在投資階段,，主要由金融機構(gòu)發(fā)揮項目的融資作用,；在建設(shè)階段,，由工程建設(shè)公司發(fā)揮項目的建設(shè)作用,；在運營階段，由專業(yè)的運營公司發(fā)揮對項目的運營管理作用,。

因各聯(lián)合體成員承擔(dān)的項目責(zé)任和利益不同,，聯(lián)合體成員在完成各自承擔(dān)的項目部分后，已經(jīng)實現(xiàn)各自進入項目公司的目的,，會希望盡快實現(xiàn)回報,，所以聯(lián)合體成員會通過與其他股東簽訂股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議將股權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他股東并收回投資。

（2）對外轉(zhuǎn)讓股權(quán)變更

一方面,，就項目的實際情況來看,，很多項目前期主要以建設(shè)為主，在項目進入正式運營期以后社會資本方往往不具備運營能力,，這個時候就需要引進新的專業(yè)機構(gòu)進行項目后期的運營,；另一方面PPP項目一般規(guī)模比較大，周期長,，項目資本金的需求比較大,，動輒需要幾千萬甚至上億的資本金以股權(quán)的形式注入到項目公司，而社會資本,，特別是施工企業(yè)很難承擔(dān)高額的資本金,，所以社會資本為了增加資本靈活性，會希望以轉(zhuǎn)讓股權(quán)的形式引進金融機構(gòu),，降低投入成本,。

3. 股權(quán)轉(zhuǎn)讓一般操作流程

（1）開展股權(quán)轉(zhuǎn)讓前期決策程序,，即項目公司通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓股東會決議，并就股權(quán)轉(zhuǎn)讓事項報政府審批,；

（2）對項目公司進行審計和資產(chǎn)評估,；

（3）委托專業(yè)機構(gòu)開展股權(quán)轉(zhuǎn)讓盡職調(diào)查工作，并出具《盡職調(diào)查報告》并報政府審批,；

（4）依據(jù)《盡職調(diào)查報告》編制與項目相關(guān)的《PPP項目合同》及補充協(xié)議,、《股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》、補充協(xié)議等合作文本,；

（5）政府對《PPP項目合同》,、《股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》、補充協(xié)議等合作文本進行審核,；

（6）政府與社會資本就合同內(nèi)容進行談判,，并簽署《PPP項目合同》及補充協(xié)議；

（7）就股權(quán)轉(zhuǎn)讓事項進行工商登記變更,。

（三）項目公司在股權(quán)轉(zhuǎn)讓的各個階段問題分析

如果按照合同約定在規(guī)定的條件下進行股權(quán)變更并不會對項目后期的建設(shè),、運營,、移交產(chǎn)生太大不利影響,，但是在股權(quán)變更時如果不能進行合理的履約管理可能會對項目后期運作造成風(fēng)險，所以股權(quán)變更下的履約管理是保證項目順利運行的重要手段,。

1. 項目投資階段的股權(quán)變更

PPP項目在建設(shè)前進行股權(quán)變更的原因一般與社會資本的融資能力有關(guān),。通常,，政府對落地實施的PPP項目建設(shè)進度都會有比較嚴(yán)格的計劃和要求，若社會資本融資能力不足,，無法在項目建設(shè)前按照合同約定融到項目資本金,，將會導(dǎo)致政府的項目計劃擱置，所以以股權(quán)轉(zhuǎn)讓的形式為項目更換更具有能力的社會資本方,，有利于項目的順利推進,。

由于項目還沒有進入建設(shè)階段，所以政府可以在對股權(quán)受讓方進行評估時,，將社會資本的融資和運營能力作為關(guān)注的重點,。為了保證項目能夠順利運作，政府方可以要求股權(quán)受讓方在融資授信,、項目經(jīng)驗以及其他資質(zhì)方面的條件不低于原有中標(biāo)社會資本的條件,，對于原有社會資本則按照合同約定承擔(dān)違約責(zé)任。

2. 項目公司建設(shè)階段的股權(quán)變更

項目公司在建設(shè)過程進行股權(quán)變更可能是以下原因?qū)е碌模阂皇琼椖吭陂_工建設(shè)一段時間后,，項目公司原有的融資計劃出現(xiàn)中斷,；二是社會資本在建設(shè)過程中先通過墊付資金的方式開展項目建設(shè)，但是項目后期融資出現(xiàn)問題導(dǎo)致工程建設(shè)暫停。該階段社會資本已經(jīng)無法完成項目,，政府方在這一階段會同意社會資本以股權(quán)轉(zhuǎn)讓的形式引進新的社會資本進行項目后期的建設(shè)和運營,。

由于項目已經(jīng)進入建設(shè)期，原有社會資本已經(jīng)就項目建設(shè)提供了相應(yīng)的工程建設(shè)成本,，所以在此階段進行股權(quán)轉(zhuǎn)讓時為了避免社會資本與政府就項目的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生糾紛,，政府在同意項目公司進行股權(quán)轉(zhuǎn)讓時應(yīng)按照合同約定就各方承擔(dān)的責(zé)任支付工程價款，并按照合同規(guī)定對項目公司轉(zhuǎn)讓股權(quán)進行評估,，確定股權(quán)轉(zhuǎn)讓價格,。在股權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中，政府與社會資本應(yīng)就前期已經(jīng)建設(shè)部分的權(quán)利義務(wù)特別是對工程建設(shè)期的績效考核和融資成本進行重新確定,，將資金到位作為重要的考核標(biāo)準(zhǔn),，以保證建設(shè)階段順利完成。

3. 項目運營階段的股權(quán)變更

前文已經(jīng)提到,，PPP項目過程比較復(fù)雜,，在投標(biāo)過程中金融機構(gòu)、施工單位和運營公司往往會以聯(lián)合體的形式組成社會資本方,，在項目的不同階段各社會資本方發(fā)揮的主要作用也有所不同,，當(dāng)項目進入運營階段金融機構(gòu)和施工單位原有的投資目的已經(jīng)達到，同時股權(quán)限制期往往結(jié)束,，社會資本希望盡快實現(xiàn)投資利益,，并且考慮到PPP項目需要更加專業(yè)的機構(gòu)進行運營，這時原有社會資本會希望通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓引進新的社會資本,。

在這一階段為防止股權(quán)受讓方不具備項目運營的能力,，政府方應(yīng)該按照合同約定就股權(quán)受讓方的條件進行審查,，對不滿足要求的不允許進行股權(quán)轉(zhuǎn)讓,。由于項目已經(jīng)進入運營階段，此時進行股權(quán)轉(zhuǎn)讓一方面降低了受讓方的利潤獲得,，另一方面增加了受讓方承擔(dān)工程質(zhì)量的風(fēng)險,，所以在股權(quán)轉(zhuǎn)讓后政府方和社會資本方應(yīng)該就運營過程中工程質(zhì)量、缺陷責(zé)任等問題進行明確約定,，從而保證政府方和社會資本方各自的權(quán)益,。

四、結(jié)語

股權(quán)變更不僅是社會資本退出項目公司的重要形式之一,，而且能有效解決股權(quán)變更給項目在投資,、建設(shè)、運營過程中造成的問題,，不僅能夠加強項目的融資能力,，提高項目的運作效率，還能夠使政府方和社會資本方及時發(fā)現(xiàn)各方在項目履約管理過程中存在的問題，加強對項目履約管理能力,，明確雙方在股權(quán)變更后的權(quán)利和義務(wù),，實現(xiàn)整個項目全生命周期科學(xué)監(jiān)管。

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