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畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染涉及多個典型違法行為,，這些違法行為又分別有不同的法律可以處罰，而這些法律有些是新修訂的,，適用中勢必會帶來困惑,。筆者做了一個系統(tǒng)梳理，希望對基層執(zhí)法有所幫助,。 1 違反環(huán)評制度的行為,，應(yīng)如何處罰？ 對于畜禽規(guī)模養(yǎng)殖企業(yè)違反環(huán)評制度如何處罰,，當(dāng)前主要涉及兩部法律法規(guī),。一部是《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》（2014年版），該法第38條規(guī)定的是責(zé)令停止建設(shè),，限期補(bǔ)辦手續(xù),；逾期不補(bǔ)辦手續(xù)的，處5萬元以上20萬元以下的罰款,。另一部是《環(huán)境影響評價(jià)法》（2018年版）,，該法第31條規(guī)定的是責(zé)令停止建設(shè)，根據(jù)違法情節(jié)和危害后果,，處建設(shè)項(xiàng)目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款,，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀；對建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員,，依法給予行政處分,。建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表未經(jīng)批準(zhǔn)或者未經(jīng)原審批部門重新審核同意,，建設(shè)單位擅自開工建設(shè)的,，依照前款的規(guī)定處罰、處分,。建設(shè)單位未依法備案建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表的,，由縣級以上生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令備案，處5萬元以下的罰款,。結(jié)合《立法法》第92條,，筆者認(rèn)為，上述二者規(guī)定屬于“上位法與下位法”之間的沖突,，不適用“一般法與特殊法”之間的沖突規(guī)則,。因此，畜禽規(guī)模養(yǎng)殖建設(shè)項(xiàng)目違反環(huán)境影響評價(jià)制度的違法行為,，應(yīng)依據(jù)《環(huán)境影響評價(jià)法》（2018年版）第31條的規(guī)定進(jìn)行處罰,，而不應(yīng)再適用《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》（2014年版）第38條,。對于違反“三同時”制度,，《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》（2014年版）第39條規(guī)定的是責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，可以處10萬元以下的罰款,。《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》（2017年版）第23條第一款規(guī)定的是責(zé)令限期改正,，處20萬元以上100萬元以下的罰款；逾期不改正的,，處100萬元以上200萬元以下的罰款,；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款,；造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的,，責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，或者報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn),，責(zé)令關(guān)閉,。從上述規(guī)定可以看出，二者存在“新法與舊法”“一般法與特殊法”的關(guān)系,。舊特別法與新一般法的關(guān)系明顯不同于新特別法與舊一般法的關(guān)系,，對于這類法律規(guī)范沖突，適用“特別法優(yōu)于一般法”或者“新法優(yōu)于舊法”的規(guī)則,，適用結(jié)果會不同,。《立法法》第94條規(guī)定：“法律之間對同一事項(xiàng)的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時,，由全國人民代表大會常務(wù)委員會裁決,。行政法規(guī)之間對同一事項(xiàng)的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時,，由國務(wù)院裁決,。” 第95條第（一）項(xiàng)規(guī)定：“地方性法規(guī),、規(guī)章之間不一致時,，同一機(jī)關(guān)制定的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致時，由制定機(jī)關(guān)裁決,?！?/section>筆者認(rèn)為，《立法法》將“舊特別法與新一般法”的沖突納入了“有條件的裁決”的范圍,。所謂“有條件的裁決”,，第一，法律適用機(jī)關(guān)能“確定如何適用時”,，可以直接予以適用,。第二,，法律適用機(jī)關(guān) “不能確定如何適用時”，才按裁決程序予以解決,。截至目前,，并未啟動過裁決程序,。需要說明的是,，《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)分類管理名錄》（環(huán)境保護(hù)部令第44號）第1條“畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)”,，其中“年出欄生豬5000頭（其他畜禽種類折合豬的養(yǎng)殖規(guī)模）及以上,；涉及環(huán)境敏感區(qū)的項(xiàng)目應(yīng)編制報(bào)告書，其他的進(jìn)行登記表備案,?！?/section>此處“其他”指達(dá)到依照省級人民政府根據(jù)本行政區(qū)域畜牧業(yè)發(fā)展?fàn)顩r制定的規(guī)模化標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)殖場,，且規(guī)模未達(dá)到年出欄生豬5000頭（其他畜禽種類折合豬的養(yǎng)殖規(guī)模）及以上的養(yǎng)殖項(xiàng)目,。《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》（2017年版）第23條第一款僅限于需要編制環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告書的養(yǎng)殖建設(shè)項(xiàng)目,，需要填報(bào)環(huán)境影響登記表的建設(shè)項(xiàng)目不適用,。此外，建設(shè)的污染防治配套設(shè)施未正常運(yùn)行,，構(gòu)成“通過不正常運(yùn)行污染防治設(shè)施逃避監(jiān)管的方式排放污染物的”,，應(yīng)分別依據(jù)《水污染防治法》《大氣污染防治法》和《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定進(jìn)行處罰。超標(biāo)排放水污染物的,，應(yīng)依據(jù)《水污染防治法》進(jìn)行處罰 對于畜禽規(guī)模養(yǎng)殖企業(yè)超標(biāo)排放水污染物,，《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》（2014年版）第42條規(guī)定的是責(zé)令限期治理，可以處5萬元以下的罰款,?！端廴痉乐畏ā罚?017年版）第83條第（二）項(xiàng)規(guī)定的是責(zé)令改正或者責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治,，并處10萬元以上100萬元以下的罰款,；情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn),，責(zé)令停業(yè),、關(guān)閉。筆者認(rèn)為,，上述兩個規(guī)定屬于“上位法與下位法”之間的沖突,，不適用“一般法與特殊法”之間的沖突規(guī)則。所以,，畜禽規(guī)模養(yǎng)殖超過水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)排放水污染物的,，應(yīng)依據(jù)《水污染防治法》（2017年版）第83條第（二）項(xiàng)的規(guī)定進(jìn)行處罰,，而不應(yīng)再適用《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》第42條。能否依據(jù)《大氣污染防治法》或《固體廢物污染環(huán)境防治法》處罰畜禽養(yǎng)殖污染,？ 《大氣污染防治法》第75條規(guī)定：“畜禽養(yǎng)殖場,、養(yǎng)殖小區(qū)應(yīng)當(dāng)及時對污水、畜禽糞便和尸體等進(jìn)行收集,、貯存,、清運(yùn)和無害化處理，防止排放惡臭氣體,?！?本條從大氣污染防治的角度，對畜禽養(yǎng)殖場,、養(yǎng)殖小區(qū)產(chǎn)生惡臭氣體作了規(guī)范,，要求其及時對污水、畜禽糞便和尸體等進(jìn)行收集,、貯存,、清運(yùn)和無害化處理，防止排放惡臭氣體,。該法第117條第（八）項(xiàng)規(guī)定,，違反本法規(guī)定，未采取措施防止排放惡臭氣體的,，由縣級以上人民政府生態(tài)環(huán)境等主管部門按照職責(zé)責(zé)令改正,，處1萬元以上10萬元以下的罰款；拒不改正的,，責(zé)令停工整治或者停業(yè)整治,。《固體廢物污染環(huán)境防治法》第20條規(guī)定：“從事畜禽規(guī)模養(yǎng)殖應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定收集、貯存,、利用或者處置養(yǎng)殖過程中產(chǎn)生的畜禽糞便,，防止污染環(huán)境?！痹摲ǖ?1條規(guī)定：“從事畜禽規(guī)模養(yǎng)殖未按照國家有關(guān)規(guī)定收集,、貯存、處置畜禽糞便,，造成環(huán)境污染的,，由縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令限期改正，可以處5萬元以下的罰款,?！?/section>筆者認(rèn)為，《大氣污染防治法》第117條第（八）項(xiàng)和《固體廢物污染環(huán)境防治法》第71條規(guī)定之間存在部分包容關(guān)系,。對于此類違法行為觸犯多個相關(guān)法律條文的,，生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)選擇其中處罰較重的一個法律條文,，定性并量罰。作者單位：河北環(huán)境工程學(xué)院,、河北渤海明達(dá)律師事務(wù)所 中國環(huán)境報(bào) 2020年1月21日
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