來源：李永生編輯

摘 要

城市運(yùn)營是新時期城鎮(zhèn)化建設(shè)對政府和企業(yè)提出的新要求,，城投公司作為地方政府重要的城鄉(xiāng)建設(shè)投融資平臺，城市綜合運(yùn)營服務(wù)商自然而然也成為了其轉(zhuǎn)型方向之一,。城投公司站在轉(zhuǎn)型的風(fēng)口,，要繼續(xù)發(fā)揮城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動作用，就需要緊跟城市發(fā)展階段,，轉(zhuǎn)換角色,、重新定位，并摸索符合未來城鎮(zhèn)化發(fā)展需要的城市綜合運(yùn)營服務(wù)商轉(zhuǎn)型路徑,。

 一,、引言

城鎮(zhèn)化發(fā)展一直是我國擴(kuò)大內(nèi)需、經(jīng)濟(jì)持續(xù)較快增長的強(qiáng)勁動力,。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù),，2017年末我國常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)到58.82%,，然而城鎮(zhèn)化在快速推進(jìn)過程中，也呈現(xiàn)出在集約化,、特色化,、城鄉(xiāng)融合發(fā)展和基本公共服務(wù)均等化等方面粗糙不到位、質(zhì)量不夠高等問題,。

近年來,，黨中央、國務(wù)院就深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)作出了一系列重大決策部署,，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展也逐步進(jìn)入了一個從規(guī)模擴(kuò)張到質(zhì)量提升的整體轉(zhuǎn)型期,。在新一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)中，如何更好地解決好“人,、地,、錢”等問題，如何更有效地進(jìn)行城市運(yùn)營是各方討論的焦點(diǎn),，越來越多的企業(yè)將其定位為“城市綜合運(yùn)營服務(wù)商”，來滿足城市發(fā)展的需要,。

城投公司作為地方政府重要的投融資平臺,，一直發(fā)揮著城鎮(zhèn)化建設(shè)主力軍的作用。然而隨著地方政府債務(wù)監(jiān)管政策趨嚴(yán),，過去依賴于城投公司舉債融資建設(shè)的城鎮(zhèn)化投融資模式已不具有可持續(xù)性,，城投公司亟需轉(zhuǎn)型。

為了更好地參與未來的新型城鎮(zhèn)化建設(shè),，滿足城市發(fā)展需求,，城市綜合運(yùn)營服務(wù)商成為了很多城投公司市場化轉(zhuǎn)型方向之一。然而轉(zhuǎn)型非一蹴即就,，特別是對過去過度依賴于政府信用的城投公司而言,，需要重新思考城市綜合運(yùn)營服務(wù)商的轉(zhuǎn)型路徑：如何進(jìn)行戰(zhàn)略定位，如何進(jìn)行業(yè)務(wù)布局,，如何獲取資源和能力,，如何防范轉(zhuǎn)型風(fēng)險。

二,、城市運(yùn)營

城市運(yùn)營是一種將企業(yè)經(jīng)營理念引入城市管理體制的思路,，通過對城市運(yùn)營機(jī)制再造，促進(jìn)城市管理體制和經(jīng)營機(jī)制更為靈活高效,、富有創(chuàng)新力,，最終提升城市經(jīng)濟(jì)的競爭力。城市運(yùn)營的主體及內(nèi)容如圖1所示,。

從城市運(yùn)營主體來看,，它是政府主導(dǎo),、企業(yè)負(fù)責(zé)、公眾參與的一項(xiàng)重大事業(yè),。政府對城市運(yùn)營起著主導(dǎo)作用,，政府全權(quán)負(fù)責(zé)城市的規(guī)劃、建設(shè)和管理,，并提供城市運(yùn)營的政策支持,；而政府城市運(yùn)營戰(zhàn)略和思路的落實(shí)，更多操作層面的工作需要通過市場主體來落實(shí)完成,，比如城市運(yùn)營服務(wù)商,。城市運(yùn)營追求的目標(biāo)，是提升城市經(jīng)濟(jì)競爭力,，使得城市能夠真正滿足市民生活,、工作等不同方面的需求，享受城市優(yōu)質(zhì)生活,。

從城市運(yùn)營內(nèi)容來看,，不是獨(dú)立的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或者房地產(chǎn)開發(fā)，而是一個全產(chǎn)業(yè)鏈的整合,，包括規(guī)劃,、土地一級開發(fā)、城市功能開發(fā)以及城市運(yùn)營服務(wù)等環(huán)節(jié),。尤其是城市運(yùn)營服務(wù),，是地方政府職能轉(zhuǎn)變的方向，也是市場主體運(yùn)作的重點(diǎn),，包括城市品牌塑造,、投資環(huán)境營造、公用事業(yè)運(yùn)營,、公共服務(wù)提供,、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和服務(wù)等等。

三,、城市綜合運(yùn)營服務(wù)商

城市運(yùn)營商,，是指圍繞城市的總體發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展規(guī)劃，充分運(yùn)用市場化的機(jī)制和手段,，通過發(fā)揮企業(yè)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和資源優(yōu)勢,，結(jié)合城市發(fā)展的特殊機(jī)遇，在滿足城市居民需求的同時,，使自己的項(xiàng)目能夠成為城市建設(shè)的有機(jī)組成部分的經(jīng)營開發(fā)商,。城市運(yùn)營商作為城市運(yùn)營的重要主體，是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和發(fā)展的有效推動力,，越來越多的企業(yè)加入到城市運(yùn)營商行列,?？偟膩碚f，目前將自身定位為“城市綜合運(yùn)營服務(wù)商”的主要涉及到三類企業(yè),，即：城投類企業(yè),、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)和建筑施工企業(yè)，具體見表1,。當(dāng)然除了上述三類,，還有其他類型的企業(yè)，比如工業(yè)制造企業(yè)（首鋼集團(tuán)）,、物業(yè)公司（開元物業(yè)）,、互聯(lián)網(wǎng)公司（中國安防）等。

表1：城市綜合運(yùn)營服務(wù)商類型

房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)是最早提出要轉(zhuǎn)型為“城市綜合運(yùn)營服務(wù)商”的,，同時發(fā)展模式也相對成熟,，并形成了三大派系：以萬科為代表社區(qū)運(yùn)營派，2017年,，萬科在圍繞城市配套服務(wù)進(jìn)行轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)上,，將戰(zhàn)略定位升級為“城鄉(xiāng)建設(shè)與生活服務(wù)商”；以華夏幸福為代表的產(chǎn)業(yè)派,，華夏幸福作為“產(chǎn)業(yè)新城運(yùn)營商”,，為城市導(dǎo)入產(chǎn)業(yè)集群，要求產(chǎn)業(yè)和城市融合發(fā)展,，以城市為基礎(chǔ)，承載產(chǎn)業(yè)空間和發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì),，以產(chǎn)業(yè)為保障,，驅(qū)動城市更新和完善服務(wù)配套；以中天城投為代表的大盤造成派,，中天城投提出了體系化的城市化管理模式,，以“市政管理”、“城市配套管理”,、“城市文化體系打造”和“區(qū)域開發(fā)管理”等幾大分支,，對所開發(fā)的項(xiàng)目進(jìn)行整體化管理運(yùn)營。

對于建筑施工企業(yè),，考慮到傳統(tǒng)建筑經(jīng)營模式的局限性,，越來越多建筑施工企業(yè)尋求價值鏈環(huán)節(jié)的轉(zhuǎn)型升級，包括轉(zhuǎn)型成為城市運(yùn)營服務(wù)商,。比如,，龍?jiān)ㄔO(shè)集團(tuán)2018年-2020年的戰(zhàn)略愿景為開展“美好生活2035”預(yù)見性研究，遵循人民美好生活2035為導(dǎo)向,，致力于成為“幸福城市建設(shè)者,，美好生活運(yùn)營商”,，打造國內(nèi)卓越的“未來城市投資-建設(shè)-運(yùn)營綜合服務(wù)商”，為人民美好生活而努力奮斗,。

而城投類企業(yè)由于其特殊性質(zhì),，城市運(yùn)營商的轉(zhuǎn)型路徑仍在不斷探索中，雖然分屬于不同的行業(yè),，但是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)和建筑施工企業(yè)城市運(yùn)營商的發(fā)展模式也值得城投公司參考和借鑒,。

四、城投公司城市綜合運(yùn)營服務(wù)商轉(zhuǎn)型路徑

城投公司要轉(zhuǎn)型升級為城市綜合運(yùn)營服務(wù)商,，筆者認(rèn)為需要明確戰(zhàn)略定位,、合理布局業(yè)務(wù)、加強(qiáng)資源和能力的培養(yǎng),，同時要注重風(fēng)險防范,。

（1）明確戰(zhàn)略定位，將產(chǎn)業(yè)功能,、城市功能,、生態(tài)功能融為一體

和一般企業(yè)一樣，城投公司轉(zhuǎn)型首先也要明確自身的戰(zhàn)略定位,，比如：萬科把戰(zhàn)略定位升級為“城鄉(xiāng)建設(shè)與生活服務(wù)商”,，龍湖地產(chǎn)要由開發(fā)商轉(zhuǎn)型成為“美好城市運(yùn)營商”，招商蛇口定位于“中國城市及園區(qū)綜合開發(fā)與運(yùn)營服務(wù)商”,，北大資源集團(tuán)要做“資源整合型”的城市運(yùn)營商,，廣東建工集團(tuán)定位為“城市建設(shè)綜合服務(wù)運(yùn)營商”，龍?jiān)ㄔO(shè)集團(tuán)要打造成為國內(nèi)卓越的“未來城市投資-建設(shè)-運(yùn)營綜合服務(wù)商”等等,。因此,，城投公司要結(jié)合當(dāng)?shù)卣男枨螅⒆惝?dāng)?shù)爻鞘邪l(fā)展需要,，明確公司愿景,、使命和發(fā)展戰(zhàn)略。

當(dāng)然,，城投公司要從城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)平臺轉(zhuǎn)型升級為城市綜合運(yùn)營服務(wù)商,，不只是一個簡單的概念轉(zhuǎn)換，而是經(jīng)營理念,、運(yùn)作模式,、資源配置等各方面的全面轉(zhuǎn)型升級。在新一輪城鎮(zhèn)化過程中,，城市運(yùn)營商應(yīng)樹立綠色發(fā)展理念,，以科學(xué)規(guī)劃為先導(dǎo)，以城市管理和服務(wù)為重點(diǎn)，以產(chǎn)業(yè)為支撐,，通過產(chǎn)業(yè)整合驅(qū)動城市更新和完善服務(wù)配套,，從而將產(chǎn)業(yè)功能、城市功能,、生態(tài)功能融為一體,。另外城市運(yùn)營商相對于一般企業(yè)來說，應(yīng)具備更強(qiáng)的社會責(zé)任感,，而城投公司自成立以來,，始終是將社會利益置于經(jīng)濟(jì)利益之上的，因此,，從這一點(diǎn)來說,，城投公司和城市運(yùn)營商不謀而合的。

（2）合理布局業(yè)務(wù),，結(jié)合自身優(yōu)勢尋找合適的切入點(diǎn)和運(yùn)作模式

城投公司轉(zhuǎn)型為城市運(yùn)營商,，有其優(yōu)勢，也面臨較大的挑戰(zhàn),。優(yōu)勢在于,，城投公司作為地方政府平臺公司、地方國有企業(yè),，能夠更準(zhǔn)確的把握城市發(fā)展方向,，更好的參與到城市規(guī)劃等前期工作中去，同時在政府資源的獲取等方面也具有較大的優(yōu)勢,。但是,，由于城投公司過去更多的承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施投融資和建設(shè)職能，與其他類型的城市運(yùn)營商相比,，缺乏核心競爭力,。

城投公司在確定城市綜合運(yùn)營服務(wù)商戰(zhàn)略定位后，需要優(yōu)化布局業(yè)務(wù)板塊,，結(jié)合自身傳統(tǒng)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)資源等競爭優(yōu)勢,，尋找合適的切入點(diǎn)和運(yùn)作模式,。

城市綜合運(yùn)營服務(wù)商可能涉及的業(yè)務(wù)包括：市政公用設(shè)施建設(shè)運(yùn)營，比如道路,、管網(wǎng),、公交、污水,、燃?xì)獾?；土地置業(yè)，包括土地整理、房產(chǎn)開發(fā),、住宅租賃,、物業(yè)服務(wù)等；產(chǎn)業(yè)發(fā)展,，比如工業(yè)地產(chǎn),、物流倉儲等；城市服務(wù)或幸福產(chǎn)業(yè),，比如旅游,、文化、體育,、健康,、養(yǎng)老等；智慧城市,、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等等,。

城投公司不可能涉及到城市運(yùn)營服務(wù)的方方面面，但是必須要打造自身的核心業(yè)務(wù)和核心主體,，明確業(yè)務(wù)板塊和業(yè)務(wù)發(fā)展模式,。比如龍湖地產(chǎn)形成了地產(chǎn)開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展,、城市服務(wù)三大板塊業(yè)務(wù),；招商蛇口依托深圳蛇口的城市開發(fā)實(shí)踐，形成了獨(dú)特的產(chǎn)業(yè)新城模式——蛇口模式4.0,，其標(biāo)志是“前港-中區(qū)-后城”的綜合開發(fā),；首創(chuàng)置業(yè)推出“住宅+X”戰(zhàn)略，X包括了奧特萊斯,、旅游,、教育、養(yǎng)老等各類產(chǎn)業(yè),；中建五局通過產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟的方式集結(jié)了全國最優(yōu)質(zhì)最核心的產(chǎn)業(yè)資源,，未來將重點(diǎn)發(fā)展大教育、大文化,、大科技三大產(chǎn)業(yè)方向,。

在運(yùn)作模式方面，主要可以通過PPP,、ABO,、合資合作、戰(zhàn)略聯(lián)盟,、混合所有制等方式參與到城市運(yùn)營商行列,。比如華夏幸福基業(yè)、綠地集團(tuán),、龍?jiān)ㄔO(shè)主要通過PPP模式參與到城鎮(zhèn)化項(xiàng)目的協(xié)作開發(fā)和建設(shè)運(yùn)營之中,；龍?jiān)ㄔO(shè)集團(tuán)通過混合所有制方式合作重組杭州城投集團(tuán)下屬的杭州城投建設(shè)公司，并將其作為“一體兩翼”發(fā)展戰(zhàn)略中的重要“一翼”,，主要是為了更好的滿足政府訴求,，并由其負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目中標(biāo)后的建設(shè)管理。

（3）加強(qiáng)資源和能力培養(yǎng),，提升核心競爭力

和真正的城市運(yùn)營商或者市場推動型的城市運(yùn)營商相比,，當(dāng)前絕大部分城投公司的競爭力是明顯不足的。如何憑借自身現(xiàn)有優(yōu)勢獲取城市運(yùn)營商所需的資源和能力,，就成了轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵,。城市運(yùn)營商需要獲得的戰(zhàn)略資源主要包括：土地、資金,、品牌和專業(yè)人才等,，需要培養(yǎng)的核心能力包括：政府公關(guān)能力、項(xiàng)目融資能力,、市場營銷能力,、資源整合能力等。對于城投公司來說,，上述資源能力中,，土地資源獲取、政府公關(guān)能力和項(xiàng)目融資能力是其優(yōu)勢,，這也是很多市場化企業(yè)尋求城投公司合作的原因,。而專業(yè)人才的匱乏是城投公司當(dāng)前面臨的主要瓶頸。如何建立市場化選人用人機(jī)制,、如何進(jìn)行市場化薪酬改革,，如何激發(fā)員工的工作積極性，都是城投公司亟需解決的關(guān)鍵問題,。

（4）規(guī)范管理制度和流程,，加強(qiáng)風(fēng)險防范

過去城投公司主要投資建設(shè)市政公用設(shè)施，更大程度的是承擔(dān)的政府職能部門的角色,，體現(xiàn)的是社會效益,。轉(zhuǎn)型后的城投公司，需要去投資新的產(chǎn)業(yè),，或者通過混合所有制模式開展新的業(yè)務(wù)，要兼顧經(jīng)濟(jì)效益和社會效益,。然而很多城投公司在真正的對外投資上是缺乏經(jīng)驗(yàn)和判斷力的,。因此，城投公司作為地方重要的國有企業(yè)，在進(jìn)行城市綜合運(yùn)營服務(wù)商市轉(zhuǎn)型探索過程風(fēng)險防控也尤為重要,。城投公司在對外投資過程中,，除了要遵循國有資產(chǎn)管理相關(guān)法律法規(guī)外，企業(yè)內(nèi)部應(yīng)建立一套完善的投資管理制度和流程,，做到事前充分論證,，事中管理有度。當(dāng)然為支撐城市綜合運(yùn)營服務(wù)商戰(zhàn)略,，城投公司還需在戰(zhàn)略管理,、財務(wù)管理、人力資源管理,、項(xiàng)目管理,、融資管理等方面，不斷完善制度和流程,。