當(dāng)今，PPP模式在我國(guó)的應(yīng)用已獲得了長(zhǎng)足的發(fā)展,，但是由于PPP 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng),、資金規(guī)模大、參與主體眾多等特點(diǎn),，使得PPP項(xiàng)目存在很多不確定性的因素,，對(duì)項(xiàng)目的順利開(kāi)展造成一定影響?；诖?，本文從現(xiàn)有PPP項(xiàng)目存在的問(wèn)題出發(fā)，找出PPP項(xiàng)目存在的主要風(fēng)險(xiǎn)因素,，對(duì)其進(jìn)行分析和研究,，并提出相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施。

目前,，PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別常用方法包括文獻(xiàn)研究法、案例分析法,、專家意見(jiàn)法,、問(wèn)卷調(diào)查法、德?tīng)柗品?、頭腦風(fēng)暴法,、流程圖法等，各種風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別方法各有優(yōu)劣勢(shì),，例如,，頭腦風(fēng)暴法適合問(wèn)題比較簡(jiǎn)單,，目標(biāo)比較明確的情況,；德?tīng)柗品ㄟm合復(fù)雜性項(xiàng)目等。因此,，在項(xiàng)目實(shí)施時(shí),，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況選取相對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別方法,，以免因潛在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別不全造成額外的損失。

結(jié)合大量PPP項(xiàng)目案例和文獻(xiàn),，我們總結(jié)了PPP項(xiàng)目目前存在的主要風(fēng)險(xiǎn)因素。PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)因素多且復(fù)雜,，主要包括政治,、法律、金融,、建設(shè),、市場(chǎng)與運(yùn)營(yíng)、不可抗力等六大風(fēng)險(xiǎn),，且每個(gè)風(fēng)險(xiǎn)又分別包括了各自主要的風(fēng)險(xiǎn),，具體如下：

根據(jù)財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》說(shuō)明,，PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化,、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力,、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素,，在政府、項(xiàng)目公司及社會(huì)資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn),。具體情況如下：

PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)在準(zhǔn)確識(shí)別風(fēng)險(xiǎn),、明確風(fēng)險(xiǎn)分配的基礎(chǔ)上，提出合理的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施,。本部分主要針對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中常見(jiàn)的及重要的風(fēng)險(xiǎn),，提出具體的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)安排。

政治反對(duì)風(fēng)險(xiǎn)由政府方和項(xiàng)目公司合理共擔(dān),。此類風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因多樣,，可能因政府方、項(xiàng)目公司單方原因?qū)е?，例如政府工作方式,、設(shè)計(jì)、規(guī)劃不合理或是社會(huì)資本方經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)事故等,；也可能隨時(shí)間或社會(huì)環(huán)境變化而發(fā)生,，因此需區(qū)分不同風(fēng)險(xiǎn)原因，由責(zé)任方承擔(dān)或雙方合理共擔(dān),。

針對(duì)政治反對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì),，應(yīng)將政府與公眾反對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)作為社會(huì)評(píng)價(jià)的重要組成部分來(lái)進(jìn)行技術(shù)評(píng)估，例如天津市雙港垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目的污染問(wèn)題,，項(xiàng)目選址時(shí)應(yīng)開(kāi)展必要的聽(tīng)證程序,，合理征求政府與公眾意見(jiàn)，則可避免后期因污染問(wèn)題引發(fā)的公眾反對(duì),、重新選址等問(wèn)題,。同時(shí)，還需延長(zhǎng)征求公眾意見(jiàn)的期限,，并確保其公開(kāi)的信息在整個(gè)征求期限內(nèi)均處于公開(kāi)狀態(tài),。

政府信用風(fēng)險(xiǎn)由政府方承擔(dān),。政府信用風(fēng)險(xiǎn)主要源于可行性缺口補(bǔ)助支付不及時(shí)或拒絕支付的情況,，因此此類風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由政府方承擔(dān)。

針對(duì)政府信用風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì),，各項(xiàng)目應(yīng)對(duì)政府的信用支付義務(wù)進(jìn)行深入分析,，科學(xué)、全面地完成項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證,，確保政府支出責(zé)任在財(cái)政承受能力的范圍之內(nèi),，并在《PPP項(xiàng)目合同》中明確政府的支出責(zé)任以及違約責(zé)任。此外,，還應(yīng)將政府可行性缺口補(bǔ)助納入政府年度財(cái)政預(yù)算支出計(jì)劃和制定的政府中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃,。例如山西呂梁離石區(qū)道路交通PPP項(xiàng)目及遼寧朝陽(yáng)凌源經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施道路工程項(xiàng)目，均在協(xié)議中明確規(guī)定政府付費(fèi)計(jì)劃需列入政府方中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算,，有效防范政府信用風(fēng)險(xiǎn),。

法律變更風(fēng)險(xiǎn)原則由上政府方承擔(dān),，但考慮到PPP的操作性以及共擔(dān)原則,，可以由政府方和項(xiàng)目公司雙方共擔(dān),，主要通過(guò)設(shè)定一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)影響項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)程度指標(biāo)來(lái)合理分配，額度以內(nèi)由項(xiàng)目公司承擔(dān),，超出額度則由政府進(jìn)行補(bǔ)償。

針對(duì)法律變更風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì),，在《PPP項(xiàng)目合同》中,，應(yīng)明確說(shuō)明當(dāng)已發(fā)生或即將發(fā)生的法律變更對(duì)項(xiàng)目的正常運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生影響時(shí)，任何一方可致函另一方,，表明對(duì)其可能造成后果的意見(jiàn),，包括對(duì)項(xiàng)目導(dǎo)致的任何收益損失、導(dǎo)致的項(xiàng)目成本變動(dòng)或是否需對(duì)《PPP項(xiàng)目合同》的條款進(jìn)行任何變更以適應(yīng)法律變更等,，并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)額度指標(biāo)水平確定雙方承擔(dān)的份額,。此外，在收到任何一方發(fā)出的任何通知后,，雙方應(yīng)在可能的情況下盡快進(jìn)行討論并達(dá)成一致意見(jiàn),。

通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)由政府方和項(xiàng)目公司合理共擔(dān),。通過(guò)膨脹通常具有宏觀性,，且受國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境及政策影響，項(xiàng)目各參與方都無(wú)法影響與控制,；不過(guò)社會(huì)資本方市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)豐富,，同時(shí)宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)公私主體良好合作要求較高，因此,，該風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由政府方和項(xiàng)目公司共同承擔(dān),。

針對(duì)通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)，首先,，項(xiàng)目公司要提前做好測(cè)算安排,，合理預(yù)測(cè)通貨膨脹率浮動(dòng)的范圍；其次,，當(dāng)通貨膨脹率超出一定范圍時(shí),，應(yīng)按調(diào)價(jià)機(jī)制來(lái)調(diào)整收費(fèi)價(jià)格，且一般選擇公式調(diào)價(jià)法,。例如湖北省潛江南部園區(qū)污水處理廠項(xiàng)目,，在PPP項(xiàng)目合同中規(guī)定“由于通貨膨脹導(dǎo)致成本超支的風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)置根據(jù)直接成本因素構(gòu)建的調(diào)價(jià)公式進(jìn)行調(diào)整服務(wù)費(fèi)用”,。而該項(xiàng)目運(yùn)維費(fèi)用主要受電力費(fèi)用,、人工費(fèi)用、化學(xué)藥劑費(fèi)及CPI等因素的影響較大,，因此,，以此四大主要因素構(gòu)建了調(diào)價(jià)公式，并約定每?jī)赡暾{(diào)價(jià)一次，且當(dāng)調(diào)價(jià)系數(shù)K減去1的絕對(duì)值大于等于5%時(shí),，項(xiàng)目公司可以啟動(dòng)調(diào)價(jià)程序,；若小于5%，補(bǔ)貼單價(jià)則不做調(diào)整,，累計(jì)到下一次再調(diào)整,。

設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)原則上應(yīng)由項(xiàng)目公司,，但一些特殊情況可以由政府方承擔(dān)或雙方共擔(dān),，例如對(duì)于產(chǎn)出要求不能明確、對(duì)美觀和功能等要求高但不能描述清楚的項(xiàng)目（如體育場(chǎng)館,、展覽館等）,，仍應(yīng)當(dāng)由政府方負(fù)責(zé)主導(dǎo)設(shè)計(jì)工作，或者在社會(huì)資本方設(shè)計(jì)工作中建立有效的政府參與機(jī)制,。同時(shí),，優(yōu)化設(shè)計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)由項(xiàng)目公司承擔(dān)。

針對(duì)設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì),，政府方應(yīng)依法依規(guī)對(duì)設(shè)計(jì)文件進(jìn)行審查,，加強(qiáng)設(shè)計(jì)管控工作；項(xiàng)目公司應(yīng)加強(qiáng)設(shè)計(jì)管理工作,，注重項(xiàng)目設(shè)計(jì)施工圖的可實(shí)現(xiàn)性,，充分調(diào)研現(xiàn)場(chǎng)情況，避免重復(fù)設(shè)計(jì)變更,，規(guī)范設(shè)計(jì)變更手續(xù),，并進(jìn)行技術(shù)和工藝流程擔(dān)保、購(gòu)買設(shè)計(jì)保險(xiǎn)等,。

目前，PPP項(xiàng)目的土地風(fēng)險(xiǎn)一般涉及征拆,、獲取及使用三個(gè)方面的風(fēng)險(xiǎn),，其中土地征拆及獲取風(fēng)險(xiǎn)最好由政府方承擔(dān)，主要因政府方作為公主體,，對(duì)土地的征收拆遷以及供應(yīng)均具有最大的控制力,；而土地使用風(fēng)險(xiǎn)則應(yīng)通常由項(xiàng)目公司承擔(dān)。

針對(duì)土地征拆風(fēng)險(xiǎn),，在簽訂合同前政府方應(yīng)對(duì)用地的落實(shí)情況作出充分調(diào)查,，同時(shí)負(fù)責(zé)征拆任務(wù)，保障后續(xù)建設(shè)工作的順利開(kāi)展,。針對(duì)土地獲取風(fēng)險(xiǎn),，政府方需提前做好項(xiàng)目用地手續(xù)的辦理,，并協(xié)調(diào)規(guī)劃、國(guó)土等部門進(jìn)行土地劃撥,，在項(xiàng)目實(shí)施前完成項(xiàng)目用地手續(xù),。針對(duì)項(xiàng)目公司改變土地用途的，除非事先取得實(shí)施機(jī)構(gòu)的書(shū)面同意并依法辦理相關(guān)手續(xù),，否則在項(xiàng)目合作期限期內(nèi)項(xiàng)目公司不得改變土地用途,；另外項(xiàng)目公司不得將本項(xiàng)目用地進(jìn)行抵押、擔(dān)保,。

工程建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)主要包括建設(shè)費(fèi)用,、建設(shè)質(zhì)量及建設(shè)進(jìn)度三大風(fēng)險(xiǎn),，具體的分擔(dān)及應(yīng)對(duì)措施如下：

第一，建設(shè)費(fèi)用風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由政府方,、項(xiàng)目公司及社會(huì)資本方合理共擔(dān),。一方面，由于政府方設(shè)計(jì)調(diào)整,、變更等政府方原因,，造成超出批復(fù)概算的風(fēng)險(xiǎn)由政府方承擔(dān)；另一方面,，由于項(xiàng)目公司/社會(huì)資本原因造成的超出批復(fù)概算的風(fēng)險(xiǎn)則由該雙方共同承擔(dān),。工程建設(shè)費(fèi)用通常包括人工費(fèi)、材料費(fèi),、管理費(fèi),、利潤(rùn)及稅金等，因此可以在《PPP項(xiàng)目合同》中約定當(dāng)人工費(fèi),、材料費(fèi)等的變動(dòng)在一定范圍內(nèi)時(shí),，項(xiàng)目工程建設(shè)費(fèi)用不得變動(dòng)；當(dāng)人工費(fèi),、材料費(fèi)等的變動(dòng)超出一定范圍的,，超過(guò)范圍的費(fèi)用變動(dòng)計(jì)入項(xiàng)目工程建設(shè)費(fèi)用，同時(shí)明確規(guī)定由政府方相關(guān)主體承擔(dān)的工程建設(shè)費(fèi)用,，其余的均由項(xiàng)目公司承擔(dān),。

第二，建設(shè)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本方和項(xiàng)目公司承擔(dān),。工程建設(shè)任務(wù)通常由項(xiàng)目公司承擔(dān),，因此項(xiàng)目公司應(yīng)根據(jù)經(jīng)政府方批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)方案，建設(shè)合乎國(guó)家規(guī)范及項(xiàng)目核準(zhǔn)文件中的建筑,，且工程質(zhì)量需達(dá)到國(guó)家驗(yàn)收規(guī)范合格標(biāo)準(zhǔn),。政府可以委派第三方監(jiān)理單位對(duì)施工過(guò)程,、竣工驗(yàn)收、項(xiàng)目到期移交驗(yàn)收進(jìn)行監(jiān)督管理,，政府通過(guò)竣工驗(yàn)收以及移交驗(yàn)收確認(rèn)項(xiàng)目的工程質(zhì)量,。

第三，建設(shè)進(jìn)度風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本方和項(xiàng)目公司承擔(dān),。若因政府方原因造成進(jìn)度延誤的,，則豁免項(xiàng)目公司違約責(zé)任,；項(xiàng)目公司則應(yīng)提前做好項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度計(jì)劃,，按法定程序選擇施工單位,，提交施工進(jìn)度計(jì)劃，施工進(jìn)度計(jì)劃中應(yīng)列出計(jì)劃實(shí)施工程的程序,、關(guān)鍵性時(shí)間節(jié)點(diǎn),、工期目標(biāo),、工期保障措施等,，并按時(shí)編制提交進(jìn)度報(bào)告。

項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)由政府方承擔(dān),。由于政府在特定區(qū)域內(nèi),，對(duì)PPP項(xiàng)目的壟斷性有較強(qiáng)的控制力,，因此建議由政府方承擔(dān)。

針對(duì)項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)，可以在項(xiàng)目合同中增加“唯一性條款”,，規(guī)定在特許期限內(nèi),，對(duì)于新的競(jìng)爭(zhēng)性開(kāi)發(fā)項(xiàng)目或?qū)δ超F(xiàn)有競(jìng)爭(zhēng)性設(shè)施進(jìn)行改擴(kuò)建的項(xiàng)目,，政府原則上不予批準(zhǔn)；并在違約條款中,，約定政府違反“唯一性條款”的責(zé)任,，比如對(duì)社會(huì)資本方進(jìn)行賠償，明確賠償范圍,。例如杭州灣跨海大橋項(xiàng)目,，失敗的關(guān)鍵原因之一就是競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目的出現(xiàn)。2008年杭州灣大橋建成通車,，項(xiàng)目投資回報(bào)率較高（2009年?duì)I業(yè)毛利率已達(dá)63.93%）,，但是2013年杭甬高速鐵路和杭州灣第二通道分別建成通車，對(duì)杭州灣大橋形成較強(qiáng)分流,，致使通行費(fèi)收入下降,，投資回報(bào)率下降,，并引致部分社會(huì)資本退出，最終由政府方回購(gòu),。若在合同訂立環(huán)節(jié)，社會(huì)資本方就項(xiàng)目唯一性及違約補(bǔ)償與政府方達(dá)成一致,，則至少可以避免市場(chǎng)收益不足問(wèn)題,。

融資風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本方和項(xiàng)目公司承擔(dān),，項(xiàng)目公司作為融資主體，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的融資風(fēng)險(xiǎn)，而融資方在提供融資時(shí)主要基于社會(huì)資本方的信用能力,，因此社會(huì)資本方就項(xiàng)目公司的融資給予一定支持,。

融資風(fēng)險(xiǎn)主要包括融資不及時(shí)、金額不足,、成本激增等風(fēng)險(xiǎn)，且以銀行貸款問(wèn)題為主,，例如銀行拒絕貸款申請(qǐng),、銀行后續(xù)貸款不能及時(shí)提供、政策變化或利率匯率變動(dòng)導(dǎo)致融資受阻等,。

市場(chǎng)收益不足風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)根據(jù)付費(fèi)機(jī)制的不同采取不同分配方式,。在政府付費(fèi)機(jī)制下,，項(xiàng)目公司收益完全依托政府方的支付，應(yīng)由政府方承擔(dān),；在可行性缺口補(bǔ)助機(jī)制下,，項(xiàng)目公司的收益源于使用者付費(fèi)與政府方的補(bǔ)助兩個(gè)方面，因此應(yīng)由政府方和項(xiàng)目公司共同承擔(dān),。

針對(duì)市場(chǎng)收益不足風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì),，項(xiàng)目公司應(yīng)做好事前測(cè)算與評(píng)估，并要求最低需求的風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān),，協(xié)議中可以規(guī)定政府有義務(wù)向項(xiàng)目公司支付最低需求量對(duì)應(yīng)的金額以保障投資方的基本利益,。例如北京地鐵四號(hào)線PPP項(xiàng)目，初始票價(jià)定價(jià)為3元起步,，但受奧運(yùn)會(huì)用影響,，出臺(tái)了低票價(jià)政策（2元/人次），按照出行最短路徑對(duì)票價(jià)進(jìn)行拆分后的票價(jià)僅為1元/次,，導(dǎo)致票款收入無(wú)法彌補(bǔ)運(yùn)行成本,，很可能出現(xiàn)市場(chǎng)收益不足風(fēng)險(xiǎn)。不過(guò),，在簽訂票價(jià)合同時(shí),，雙方已約定在低票制情況下，北京市政府補(bǔ)助2.44元/人次,，并在票價(jià)提高后取消對(duì)票價(jià)補(bǔ)貼,，有效解決了市場(chǎng)收益不足問(wèn)題。同時(shí),，針對(duì)最低最低客流量問(wèn)題,，還約定當(dāng)客流量連續(xù)三年低于預(yù)測(cè)客流的80%，項(xiàng)目公司可以申請(qǐng)補(bǔ)償,，或者放棄項(xiàng)目,。地鐵4號(hào)線的票制及客流制均充分體現(xiàn)了政府方與社會(huì)資本方共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的原則，保證了社會(huì)資本的投資回報(bào)率,。

不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由政府方和項(xiàng)目公司共同承擔(dān)。雙方對(duì)此風(fēng)險(xiǎn)均無(wú)控制能力,，且任意一方均無(wú)能力承擔(dān)該風(fēng)險(xiǎn)的后果,，若由任意一方單獨(dú)承擔(dān)，都會(huì)減少其對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制的積極性,，因此應(yīng)由雙方共擔(dān),。

針對(duì)不可抗力風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)，一般來(lái)說(shuō)這類風(fēng)險(xiǎn)難以防范,，首先,，由項(xiàng)目公司為項(xiàng)目設(shè)施足額購(gòu)買相關(guān)保險(xiǎn)，用以災(zāi)害后項(xiàng)目設(shè)施的修復(fù),。其次,，當(dāng)發(fā)生不可抗力事件時(shí)，若因應(yīng)項(xiàng)目公司保險(xiǎn)購(gòu)買不足,，相關(guān)保險(xiǎn)賠償不足以彌補(bǔ)損失,，不足部分由項(xiàng)目公司承擔(dān)；若項(xiàng)目公司已足額購(gòu)買相關(guān)保險(xiǎn),，但此種損失不在保險(xiǎn)之列,，或者相關(guān)保險(xiǎn)賠償不足以彌補(bǔ)損失，則由雙方各自承擔(dān)自己的損失,。

PPP模式在我國(guó)的廣泛應(yīng)用不失為推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、激活市場(chǎng)活力的重要舉措,，但是在PPP模式發(fā)展的過(guò)程中,，仍存有諸多的風(fēng)險(xiǎn)，如何準(zhǔn)確識(shí)別,、合理分配,、有效防控風(fēng)險(xiǎn)已成為重要問(wèn)題。

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