湯維建：檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度揚帆遠(yuǎn)航

2017-08-27 湯維建

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本文來源于《人民政協(xié)報》2017年8月17日,，作者湯維建,。

“公平正義行進(jìn)在改革路上，也行進(jìn)在我們每一個人身邊,?！边@句近期熱播的《將改革進(jìn)行到底》中第四集“維護(hù)社會公平正義”的開篇語，用來描述檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的改革進(jìn)程及其成效頗為恰當(dāng),。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是本輪司法改革的重頭戲之一,，也是我國司法制度的一大創(chuàng)舉,。啟動于2015年7月的為期兩年的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點取得了巨大的成功和積極的成效，中央深改小組第35次會議對此予以了肯定,，時值試點期滿之際,，全國人大常委會通過修法決定，將檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟作為一項正式的制度,，分別規(guī)定于民事訴訟法和行政訴訟法之中,，并于2017年7月1日正式實施。這極大地推動了我國立法體系的完善,，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度由此揚帆遠(yuǎn)航,。

在筆者看來，試點的成效主要在于四個方面,。

一是維護(hù)了公益,，贏得了認(rèn)同。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟有力地保護(hù)了國家利益和社會公共利益,，改善了生態(tài)環(huán)境,，維護(hù)了消費者合法權(quán)益，促使了全社會逐漸形成尊重公益,、愛護(hù)公益以及與損害公益行為作斗爭的意識和觀念,，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟獲得了全國上下的普遍認(rèn)同。這說明,，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度符合中國特色檢察制度的發(fā)展規(guī)律,，是一項具有旺盛生命力的制度。

二是優(yōu)化了監(jiān)督環(huán)境,。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟獲得了地方黨委的支持,、政府的配合、社會組織和團(tuán)體的參與以及人民群眾的理解和協(xié)助,，檢察機(jī)關(guān)實施法律監(jiān)督的社會環(huán)境得到了優(yōu)化和改善,。

三是促進(jìn)了依法行政。通過公益訴訟,，行政機(jī)關(guān)依法行政的意識和能力有所提高,，依法辦事的體制和機(jī)制日趨完善，公益訴訟在一定意義上成了行政改革的催化劑和助推器,，法治政府建設(shè)的步伐大大加快,。

四是強化了檢察監(jiān)督。公益訴訟入法對檢察機(jī)關(guān)而言可謂意義重大,，使檢察機(jī)關(guān)在訴訟監(jiān)督這一傳統(tǒng)的職能領(lǐng)域之外,，增添了新的檢察職能，使檢察機(jī)關(guān)職能在社會領(lǐng)域逐步發(fā)展,，為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的最大化發(fā)展并最終實現(xiàn)其憲法性定位提供了制度性契機(jī),。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能從訴訟監(jiān)督走向一般監(jiān)督,，中間的橋梁就是公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟在世界的法治文明中創(chuàng)造出了一種中國模式,，將會產(chǎn)生越來越深入,、廣泛的制度性價值。

但檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟畢竟是一個新生事物,，在試點過程中難免存在這樣或那樣的問題或不足,，需進(jìn)一步完善。

一是克服“重行輕民”的傾向,。這次試點中,，行政公益訴訟占據(jù)了絕對優(yōu)勢，民事公益訴訟僅占不到10%的比例,。行政公益訴訟由檢察機(jī)關(guān)來提起和推動面臨著更多的障礙,。尤其是地方政府的配合不力以及地方保護(hù)主義的杯葛等問題始終是存在的。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)將重點或發(fā)力點放在民事公益訴訟之上,，因為民事公益訴訟既懲治了違法行為,，保護(hù)了國有資產(chǎn)、環(huán)境生態(tài)資源,、消費者權(quán)益等國家利益和社會公益,，同時也能夠通過檢察建議等形式促使行政機(jī)關(guān)依法行政，這有助于改善檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系,，避免因為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟而與行政機(jī)關(guān)形成尖銳的矛盾和對峙,，減少行政機(jī)關(guān)的抵觸和阻力，有助于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的順利開展,。這是檢察機(jī)關(guān)在推進(jìn)公益訴訟方面要考慮的策略選擇問題,。

二是建立兩級審批制度。隨著公益訴訟入法,，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟將全面鋪開，在此勢必提出的一個問題是,，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的質(zhì)量如何保證,。因此，必要的審批制度還是要有的,。在審批制度上,，要防止所有的公益訴訟案件均由最高檢察院來審批的傾向，合理且可行的選擇是建立兩級審批制度,。據(jù)此,，原則上公益訴訟案件由省級檢察院審批，省級檢察院如果認(rèn)為有必要,，可以由其報最高檢察院審批,。這樣既保證了質(zhì)量,，又提高了效率。

三是建立公益檢察舉報中心,。要探索檢察機(jī)關(guān)主動依職權(quán)調(diào)查公益案件線索的制度,。檢察機(jī)關(guān)不能“等米下鍋”，被動等待案源自動上門,，不能滿足于在履職中發(fā)現(xiàn)的公益案件線索,。實踐中如福建等省提出了一個“公益案件偵查”的概念，值得重視和探討,。

四是探索建立公益訴訟的激勵機(jī)制,。對舉報者、公益訴訟案件線索的提供者,，應(yīng)當(dāng)給予一定獎勵,，充分調(diào)動人民群眾在維護(hù)公益中的能動性，發(fā)揮其積極的參與作用,。

五是建立檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)的公益基金管理制度,。檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中所提出的訴訟請求，不僅僅包括停止侵權(quán),、消除危險,、恢復(fù)原狀等，還包括賠償損失,。對于公益損害賠償金的管理和使用,，實踐中的做法五花八門，有的收歸國庫,，有的由法院建立專門賬戶管理,，有的由財政部門加以管理，有的由環(huán)保部門進(jìn)行監(jiān)管,，有的由檢察院管理等等,。筆者認(rèn)為，由檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)建立相應(yīng)的基金管理制度,，該基金主要用于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的成本支出,、公益修復(fù)、獎勵等等,。

（作者系全國政協(xié)委員,、中國人民大學(xué)法學(xué)院教授）