摘要“不依法履行職責(zé)”的認(rèn)定在我國(guó)行政公益訴訟制度運(yùn)行中居于特別重要的地位。現(xiàn)有的研究成果,,對(duì)職責(zé)范圍界定,、履職期限計(jì)算、判斷標(biāo)準(zhǔn)選擇等問(wèn)題的關(guān)注與探討嚴(yán)重不足,。基于審判程序與執(zhí)行程序的明確分工,,保障生效行政決定內(nèi)容實(shí)現(xiàn)的相關(guān)法定職責(zé)不應(yīng)納入行政公益訴訟監(jiān)督,但是行政機(jī)關(guān)回復(fù)檢察建議的職責(zé)具有獨(dú)立性,,屬于行政機(jī)關(guān)的履職范圍,。履職期限以收到檢察建議為計(jì)算起點(diǎn),并應(yīng)當(dāng)將鑒定、公告等時(shí)間扣除,。較之行政私益訴訟中的依申請(qǐng)履職,,公益訴訟案件中行政機(jī)關(guān)的履職行為具有調(diào)查取證的開(kāi)放性和不確定性、調(diào)查對(duì)象的天然阻抗性以及“行刑銜接”的復(fù)雜性等特殊性,,履職期限可以適當(dāng)延長(zhǎng),。由于職權(quán)法定、程序法定以及自然條件限制等原因,,“不依法履行職責(zé)”的認(rèn)定應(yīng)選擇行為標(biāo)準(zhǔn),。 一、行政公益訴訟中的“不依法履行職責(zé)”問(wèn)題《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政訴訟法》)第25條第4款規(guī)定:“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)……負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為,,致使國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受到侵害的,,應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議,督促其依法履行職責(zé),。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的,,人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”在這個(gè)“雙階構(gòu)造”程序中,,訴訟程序是訴前程序有效發(fā)揮督促作用的重要保障,,而行政機(jī)關(guān)“不依法履行職責(zé)”是從訴前程序轉(zhuǎn)入訴訟程序的必要條件,是檢察機(jī)關(guān)據(jù)以提出訴訟請(qǐng)求并獲得法院判決支持的前提與基礎(chǔ),。因此,,在行政公益訴訟制度運(yùn)行中,“不依法履行職責(zé)”的認(rèn)定居于特別重要的地位,。 雖然“不依法履行職責(zé)”的認(rèn)定極為重要,,但在行政公益訴訟司法實(shí)踐中極具爭(zhēng)議,尚未形成比較成熟的判斷標(biāo)準(zhǔn),,是現(xiàn)階段行政公益訴訟制度的一個(gè)重要缺陷,。當(dāng)下,訴前程序的主基調(diào)是檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的溝通協(xié)作,,雙方對(duì)“違法行使職權(quán)”或“不作為”的認(rèn)定基本沒(méi)有爭(zhēng)議,,因意見(jiàn)不一致而進(jìn)入訴訟程序的案件比例極低。基于訴前程序營(yíng)造的這種和諧氛圍,,有學(xué)者認(rèn)為,,“由于行政公益訴訟的政治控制,篩選出的個(gè)案通常都經(jīng)過(guò)雙方預(yù)演與合意,,從而使法院難以充分展開(kāi)對(duì)‘不履行法定職責(zé)’的規(guī)范分析,。”筆者認(rèn)為這種認(rèn)識(shí)不準(zhǔn)確。在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的敗訴案件中,,“不依法履行職責(zé)”認(rèn)定往往是雙方的爭(zhēng)議焦點(diǎn),,是整個(gè)庭審程序證據(jù)質(zhì)證與法律適用辯論共同指向的核心問(wèn)題,;而且,法院對(duì)“不依法履行職責(zé)”認(rèn)定爭(zhēng)議的判斷極為謹(jǐn)慎,,相應(yīng)的規(guī)范分析和司法論證也較為精細(xì),,絕不是簡(jiǎn)單地附和或駁回檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求。這些案件,,既全面揭示了行政公益訴訟中“不依法履行職責(zé)”認(rèn)定在職責(zé)范圍,、履行期限計(jì)算以及判斷標(biāo)準(zhǔn)等方面存在的問(wèn)題,又充分展現(xiàn)了行政機(jī)關(guān),、檢察機(jī)關(guān)以及法院對(duì)這些問(wèn)題的各自立場(chǎng)及其依據(jù)與理由,。因此,檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的敗訴案件,,是我們探討“不依法履行職責(zé)”認(rèn)定的絕佳素材,。 關(guān)于“不依法履行職責(zé)”的認(rèn)定,現(xiàn)有的研究成果主要集中于行政機(jī)關(guān)履職的自然條件,、行政程序等限制因素和行政機(jī)關(guān)是否依法充分履職判斷標(biāo)準(zhǔn)的分析,,但是對(duì)于行政機(jī)關(guān)的履職范圍、履職期限,、行為標(biāo)準(zhǔn)與結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系以及結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的可行性等問(wèn)題,并沒(méi)有結(jié)合高檢院指導(dǎo)性案例展開(kāi)全面深入分析,。本文從行政公益訴訟案件的特殊性出發(fā),,針對(duì)現(xiàn)有研究之不足,圍繞職責(zé)范圍,、履職期限以及判斷標(biāo)準(zhǔn)選擇三個(gè)方面問(wèn)題展開(kāi)“不依法履行職責(zé)”認(rèn)定的規(guī)范分析,。 二、“不依法履行法定職責(zé)”之職責(zé)范圍的科學(xué)界定判定“不依法履行職責(zé)”的前提是,,行政機(jī)關(guān)具有特定的法定職責(zé),。在行政公益訴訟司法實(shí)踐中,檢察機(jī)關(guān)起訴行政機(jī)關(guān)“不依法履行職責(zé)”的情形主要有兩類(lèi):一是認(rèn)為行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人的違法行為沒(méi)有履行法定監(jiān)管職責(zé),,沒(méi)有及時(shí)作出行政處理決定,;二是認(rèn)為行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人作出處理決定之后,沒(méi)有依法督促履行,、依法強(qiáng)制執(zhí)行或者申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行,。這兩種情形是否都屬于行政公益訴訟“不依法履行職責(zé)”中的法定職責(zé)?另外,,從行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的形式與內(nèi)容,、程序與實(shí)體的角度看,當(dāng)行政機(jī)關(guān)完全履行了檢察建議指出的法定職責(zé),,但是沒(méi)有及時(shí)書(shū)面回復(fù)檢察建議,,是否構(gòu)成“不依法履行職責(zé)”,?探討和解決這兩個(gè)問(wèn)題,是行政公益訴訟中“不依法履行職責(zé)”認(rèn)定的首要任務(wù),。 (一)從督促作出行政決定到行政決定執(zhí)行的“全鏈條式”監(jiān)督理念 2017年1月4日,,最高人民檢察院發(fā)布了第八批5個(gè)指導(dǎo)性案例(28-32號(hào)),其中3個(gè)是行政公益訴訟案件(30-32號(hào)),。在這3個(gè)行政公益訴訟指導(dǎo)性案例中,,有2個(gè)是檢察機(jī)關(guān)以行政機(jī)關(guān)沒(méi)有充分履行后續(xù)督促監(jiān)管、申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行職責(zé)為由,,認(rèn)定行政機(jī)關(guān)“不依法履行職責(zé)”并提起公益訴訟,,法院判決支持了檢察機(jī)關(guān)的全部訴訟請(qǐng)求。 在高檢院第30號(hào)指導(dǎo)案例中,,鄖陽(yáng)區(qū)人民法院判決確認(rèn)林業(yè)局在作出行政處罰決定后,,未依法履行后續(xù)監(jiān)督管理和申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行之法定職責(zé)的行為違法,責(zé)令林業(yè)局繼續(xù)履行被毀林地生態(tài)修復(fù)的監(jiān)督管理職責(zé),。本案中,,盡管林業(yè)局已經(jīng)作出了罰款、責(zé)令停止違法行為以及恢復(fù)原狀決定,,但是沒(méi)有及時(shí)履行保障行政決定內(nèi)容實(shí)現(xiàn)的相關(guān)法定職責(zé),,檢察機(jī)關(guān)和法院都認(rèn)為構(gòu)成了行政公益訴訟中的“不依法履行職責(zé)”。同樣,,在高檢院第32號(hào)指導(dǎo)性案例中,,在2015年12月18日檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟之前,環(huán)保局已經(jīng)兩次作出立即停止生產(chǎn)決定和罰款決定,,但是這些決定都還沒(méi)有執(zhí)行到位,。對(duì)此,福泉市人民法院判決確認(rèn)錦屏縣環(huán)保局怠于履行監(jiān)督管理職責(zé)的行為違法,。實(shí)質(zhì)上,,這兩個(gè)指導(dǎo)案例都是檢察機(jī)關(guān)通過(guò)行政公益訴訟對(duì)行政處罰、責(zé)令停止生產(chǎn)等行政決定執(zhí)行情況的監(jiān)督,。除這兩個(gè)指導(dǎo)性案例以外,,法院判決支持檢察機(jī)關(guān)通過(guò)公益訴訟監(jiān)督行政機(jī)關(guān)督促執(zhí)行或申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行各類(lèi)生效行政決定的現(xiàn)象也較為普遍。 上述高檢院指導(dǎo)性案例以及其他典型案例表明:在公益訴訟實(shí)踐中,,對(duì)行政決定作出之后的督促履行,、依法強(qiáng)制執(zhí)行或申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行等法定職責(zé),行政機(jī)關(guān)履行不全面,、不充分的現(xiàn)象較為普遍,。對(duì)此,檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒(méi)有全面充分履行法定職責(zé),,進(jìn)而提起行政公益訴訟,。在些案件中,,不管是檢察機(jī)關(guān)還是人民法院,都認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行為構(gòu)成“不依法履行職責(zé)”,。也就是說(shuō),,“不依法履行職責(zé)”的職責(zé)范圍不僅僅限于行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人違法行為的初始處理,還包括對(duì)生效行政決定的執(zhí)行,。由此可見(jiàn),,檢察機(jī)關(guān)和法院普遍“將法定職責(zé)的履行視為一系列連續(xù)性的監(jiān)管行為,行政機(jī)關(guān)在任何一個(gè)環(huán)節(jié)的失職而導(dǎo)致公共利益受損,,都可能構(gòu)成不依法履行職責(zé),。”這種行政公益訴訟觀念,暫且可以稱(chēng)之為“全鏈條式”監(jiān)督理念,。 行政公益訴訟“全鏈條式”監(jiān)督理念,,是檢察機(jī)關(guān)在改革與轉(zhuǎn)型過(guò)程中提出的“深化法律監(jiān)督”之發(fā)展目標(biāo)的直接體現(xiàn)和具體落實(shí)。不容否認(rèn),,檢察機(jī)關(guān)的“全鏈條式”監(jiān)督理念對(duì)督促行政機(jī)關(guān)依法行政,、保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益作出了巨大貢獻(xiàn)。但是,,在我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟制度與理論框架下,,對(duì)于行政處罰、責(zé)令停止違法行為,、恢復(fù)原狀等生效行政決定的執(zhí)行或強(qiáng)制實(shí)現(xiàn),,由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟予以監(jiān)督的道路選擇并非沒(méi)有疑問(wèn),至少不是一種最佳的制度選擇,。 (二)生效行政決定的執(zhí)行監(jiān)督不宜也不應(yīng)納入行政公益訴訟 目前,雖然學(xué)界已經(jīng)關(guān)注檢察行政公益訴訟的“全鏈條式”監(jiān)督理念,,但是沒(méi)有意識(shí)到并明確提出生效行政決定執(zhí)行監(jiān)督之公益訴訟的必要性,、正當(dāng)性問(wèn)題,基本上只是對(duì)這種現(xiàn)象進(jìn)行描述和概括,,而且往往持肯定態(tài)度,。輥輰訛即使是批判當(dāng)前行政公益訴訟實(shí)踐中“不依法履行職責(zé)”認(rèn)定的期限計(jì)算、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于嚴(yán)苛的學(xué)者,,也沒(méi)有對(duì)行政決定執(zhí)行監(jiān)督之公益訴訟的必要性和正當(dāng)性提出質(zhì)疑,。現(xiàn)有的研究,完全忽視了“全鏈條式”監(jiān)督理念與行政訴訟制度和理論的沖突,。 在現(xiàn)行行政訴訟制度與理論框架下,,生效行政決定的執(zhí)行問(wèn)題不宜、不應(yīng)也不能再次進(jìn)入審判程序,。這是因?yàn)?,行政管理鏈條上發(fā)生的兩類(lèi)“不依法履行職責(zé)”以及由此引發(fā)的糾紛具有本質(zhì)區(qū)別:前者是行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人違法行為沒(méi)有履行職責(zé)并作出處理決定,,涉及行政機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)履行特定職權(quán)的爭(zhēng)議,也直接影響相對(duì)人行政法上的權(quán)利義務(wù),,是一個(gè)權(quán)利(力)義務(wù)糾紛,;后者僅僅是行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)處理決定所確定的相對(duì)人義務(wù),權(quán)利義務(wù)內(nèi)容本身沒(méi)有爭(zhēng)議,,只是一個(gè)生效行政決定如何實(shí)現(xiàn)或強(qiáng)制執(zhí)行問(wèn)題,。對(duì)于前一類(lèi)權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議,需要法院圍繞事實(shí)證據(jù)和法律解釋展開(kāi)審理和判斷,,應(yīng)當(dāng)納入行政公益訴訟程序解決,;但是后一類(lèi)爭(zhēng)議只是生效行政決定的非訴執(zhí)行問(wèn)題,不存在權(quán)利義務(wù)內(nèi)容爭(zhēng)議,,不需要納入行政公益訴訟,。訴訟審判是對(duì)權(quán)利義務(wù)的確認(rèn)和宣示,執(zhí)行程序是對(duì)裁判所確定的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的強(qiáng)制實(shí)現(xiàn),。在行政訴訟制度與理論上,,不能混淆解決行政決定合法性問(wèn)題的訴訟程序和保證生效行政決定內(nèi)容實(shí)現(xiàn)的非訴執(zhí)行程序。對(duì)檢察機(jī)關(guān)而言,,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持和遵守行政(公益)訴訟與行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的界線,,不能把生效行政決定的執(zhí)行問(wèn)題再次納入審判程序。這就意味著,,行政機(jī)關(guān)“不依法履行職責(zé)”的職責(zé)范圍不應(yīng)包括行政處理決定作出之后的督促履行,、強(qiáng)制執(zhí)行或申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行等職責(zé)。 在高檢院第30號(hào)指導(dǎo)案例中,,檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟主張林業(yè)局“不依法履行職責(zé)”的主要理由是剩余的罰款還未收繳,、對(duì)吳興國(guó)等3人沒(méi)有加處罰款(執(zhí)行罰)、未采取措施恢復(fù)林地原狀,。上述三項(xiàng)“不依法履行職責(zé)”中的法定職責(zé),,都是對(duì)已經(jīng)作出的罰款、責(zé)令停止違法和恢復(fù)原狀這三個(gè)行政處理決定的執(zhí)行,,在林業(yè)局自己沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的情況下,,只能在催告之后申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。該指導(dǎo)案例所列舉的相關(guān)法律依據(jù),,包括《行政處罰法》第51條和《行政強(qiáng)制法》第50條,、第53條,分別涉及執(zhí)行罰,、代履行以及申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行三種執(zhí)行的手段和途徑,。從檢察機(jī)關(guān)辦案的法律依據(jù)來(lái)看,這個(gè)行政公益訴訟案件僅僅解決生效行政決定的強(qiáng)制執(zhí)行問(wèn)題,。法院判決責(zé)令林業(yè)局收繳剩余罰款,、加處罰款以及監(jiān)督修復(fù)被毀林地,,相當(dāng)于重申了林業(yè)局督促相對(duì)人履行和申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的義務(wù),沒(méi)有任何新的實(shí)體權(quán)利義務(wù)內(nèi)容判斷,。高檢院第32號(hào)指導(dǎo)案例,,同樣也只涉及環(huán)保局已經(jīng)作出的停止生產(chǎn)決定和罰款決定的強(qiáng)制執(zhí)行問(wèn)題,跟確定和宣示權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的審判程序無(wú)關(guān),,具體理由不再贅述,。 當(dāng)然,不能否認(rèn)依法執(zhí)行行政決定或申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的確是行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé),,也不否認(rèn)生效行政決定的執(zhí)行狀況直接影響國(guó)家利益或社會(huì)公共利益,,更不否認(rèn)行政決定的執(zhí)行需要檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督。但是,,檢察機(jī)關(guān)通過(guò)提起行政公益訴訟監(jiān)督和推動(dòng)行政決定執(zhí)行,,不僅違背行政訴訟法制度安排與理論框架,而且會(huì)造成有限司法資源的無(wú)謂浪費(fèi),。在現(xiàn)行制度安排中,,檢察機(jī)關(guān)作為專(zhuān)門(mén)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)和公共利益代表人,應(yīng)當(dāng)依據(jù)《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《檢察院組織法》)第20條第6項(xiàng)和《行政訴訟法》第97條建議行政機(jī)關(guān)依法執(zhí)行或申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行,。如果行政機(jī)關(guān)仍然不依法執(zhí)行或拒絕申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的,,可以移交紀(jì)委監(jiān)委追究相關(guān)人員的失職瀆職責(zé)任。現(xiàn)行行政訴訟法已經(jīng)安排了行政決定的非訴執(zhí)行監(jiān)督,,檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有必要也不應(yīng)該提起行政公益訴訟監(jiān)督,。當(dāng)然,生效行政決定非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的制度安排仍有進(jìn)一步完善的空間,,對(duì)涉及國(guó)家利益或社會(huì)公共利益的行政決定,,可以直接賦予檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利,以提高行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的效率和強(qiáng)度,。《行訴法解釋》第158條規(guī)定:“作出裁決的行政機(jī)關(guān)在申請(qǐng)執(zhí)行的期限內(nèi)未申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的,,生效行政裁決確定的權(quán)利人或者其繼承人、權(quán)利承受人在六個(gè)月內(nèi)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行,。”這個(gè)規(guī)定給我們的啟發(fā)是,,未來(lái)考慮修改《行政訴訟法》或《行訴法解釋》時(shí)增加規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)不依法執(zhí)行或者不申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行,,致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的,,人民檢察院可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”這樣,,檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的職責(zé)和申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的職權(quán)可以更好地銜接配合,,嚴(yán)密保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。 (三)不及時(shí)回復(fù)檢察建議獨(dú)立構(gòu)成“不依法履行職責(zé)” 關(guān)于“不依法履行職責(zé)”的認(rèn)定,,行政公益訴訟實(shí)踐提出了這樣一個(gè)問(wèn)題,,即行政機(jī)關(guān)接到檢察建議之后,,積極履行了監(jiān)督管理職責(zé),但是沒(méi)有在法定期限內(nèi)回復(fù)檢察建議,,是否構(gòu)成“不依法履行職責(zé)”,?如果回答是肯定的,其依據(jù)和根據(jù)是什么,?法院應(yīng)當(dāng)如何判決,? 檢察建議是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的一種手段與方式。依據(jù)《人民檢察院組織法》第21條,,人民檢察院行使法律監(jiān)督職權(quán)時(shí),,可以提出檢察建議。有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)予以配合,,并及時(shí)將采納檢察建議的情況書(shū)面回復(fù)人民檢察院,。依據(jù)《公益訴訟司法解釋》第21條第2款,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書(shū)之日起兩個(gè)月內(nèi)依法履行職責(zé),,并書(shū)面回復(fù)人民檢察院,。出現(xiàn)國(guó)家利益或社會(huì)公共利益損害繼續(xù)擴(kuò)大等緊急情形的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在十五日內(nèi)書(shū)面回復(fù),。由此可見(jiàn),,行政機(jī)關(guān)在全面充分履行法定職責(zé)的同時(shí),應(yīng)當(dāng)同時(shí)書(shū)面回復(fù)檢察建議,。在規(guī)定的期限內(nèi)以書(shū)面形式回復(fù)檢察建議,,也是行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行的一個(gè)法定職責(zé)。 那么,,如果行政機(jī)關(guān)不回復(fù)檢察建議是否構(gòu)成“不依法履行職責(zé)”,?在高檢院第30號(hào)和第32號(hào)指導(dǎo)性案件中,法院認(rèn)定行政機(jī)關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)未書(shū)面回復(fù)檢察建議,。但是,,在這兩個(gè)案件中,因?yàn)榉ㄔ和瑫r(shí)認(rèn)定行政機(jī)關(guān)未依法履行監(jiān)管職責(zé),,所以行政機(jī)關(guān)未書(shū)面回復(fù)檢察建議是否獨(dú)立構(gòu)成“不依法履行職責(zé)”的問(wèn)題被吸收或掩蓋,。在琿春市人民檢察院訴琿春市國(guó)土資源局公益訴訟案中,因?yàn)榉ㄔ赫J(rèn)定國(guó)土局實(shí)際上已經(jīng)全面充分履行了監(jiān)管職責(zé),,所以不得不對(duì)其未回復(fù)檢察建議的違法性問(wèn)題作出評(píng)判,。在該案中,法院認(rèn)為:“琿春市國(guó)土局遲延作出書(shū)面回復(fù),,不能構(gòu)成實(shí)質(zhì)性的違法,。該行為也不屬于本案審理的標(biāo)的。”也就是說(shuō),國(guó)土局已經(jīng)全面充分履行了監(jiān)管職責(zé),,以實(shí)際行動(dòng)回應(yīng)了檢察建議,,遲延回復(fù)檢察建議不具有實(shí)質(zhì)內(nèi)容,不能獨(dú)立構(gòu)成“不依法履行職責(zé)”違法,。這就意味著,,“不依法履行職責(zé)”不包括行政機(jī)關(guān)未及時(shí)回復(fù)檢察建議的情形,實(shí)際上是否定了行政機(jī)關(guān)回復(fù)檢察建議職責(zé)的獨(dú)立性,。 法院之所以否定不及時(shí)回復(fù)檢察建議的獨(dú)立違法性,,主要是因?yàn)楹鲆暳诵姓C(jī)關(guān)回復(fù)檢察建議的程序功能及其獨(dú)立性規(guī)制要求。法院認(rèn)為回復(fù)檢察建議不具有實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容,,是對(duì)這一程序獨(dú)立價(jià)值的否認(rèn),,違背了現(xiàn)代行政程序法治的基本要求。《人民檢察院組織法》第21條和《公益訴訟司法解釋》第21條之所以要求行政機(jī)關(guān)在履行監(jiān)管職責(zé)的同時(shí)回復(fù)檢察建議,,主要是因?yàn)檫@個(gè)“回復(fù)”直接影響甚至決定檢察機(jī)關(guān)后續(xù)的跟進(jìn)監(jiān)督與訴訟,,具有十分重要的程序意義。如果行政機(jī)關(guān)不及時(shí)回復(fù)檢察建議,,檢察機(jī)關(guān)就無(wú)法準(zhǔn)確判斷行政機(jī)關(guān)是否已經(jīng)全面充分履行監(jiān)管職責(zé),,進(jìn)而無(wú)法決定是否應(yīng)當(dāng)提起行政公益訴訟,大大弱化了檢察監(jiān)督質(zhì)效和公共利益保護(hù)力度,。因此,,行政機(jī)關(guān)未及時(shí)回復(fù)檢察建議應(yīng)當(dāng)是“不依法履行職責(zé)”的一種情形,可以獨(dú)立構(gòu)成行政不作為違法,。對(duì)此人民法院應(yīng)當(dāng)判決被告行政機(jī)關(guān)履行回復(fù)職責(zé)或者判決確認(rèn)違法,。 三、行政公益訴訟案件履職期限的特殊性及其計(jì)算“不依法履行職責(zé)”是不作為違法,,是對(duì)行政機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)不積極履行法定職責(zé)狀況的一種擬制,。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的履職行為要遵守立案、調(diào)查取證,、聽(tīng)取意見(jiàn),、集體討論等法定程序,所以擬制的不作為違法應(yīng)當(dāng)充分考慮行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)所需要的時(shí)間,,只有期限屆滿仍然未全面充分履行法定職責(zé)的,,才構(gòu)成“不依法履行職責(zé)”。在行政公益訴訟中,,有兩個(gè)因素可能影響被告行政機(jī)關(guān)的履職期限:一是“雙階構(gòu)造”程序決定履職期限計(jì)算的時(shí)間起點(diǎn),;二是行政機(jī)關(guān)履職過(guò)程中調(diào)查取證的開(kāi)放性與不確定性、調(diào)查對(duì)象的天然阻抗性以及“行刑銜接”的復(fù)雜性等因素,,影響履職期限的長(zhǎng)短及其計(jì)算,。 (一)檢察建議的清零阻斷功能決定履職期限計(jì)算起點(diǎn) 根據(jù)《行政訴訟法》第25條第4款,檢察機(jī)關(guān)通過(guò)公益訴訟的監(jiān)督劃分為訴前程序和訴訟程序:在訴前程序,,針對(duì)行政機(jī)關(guān)“違法行使職權(quán)或者不作為”違法,,檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議;在訴訟階段,,對(duì)行政機(jī)關(guān)仍然“不依法履行職責(zé)”的不作為違法,,檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟。這個(gè)“雙階構(gòu)造”程序設(shè)計(jì),,體現(xiàn)了我國(guó)行政公益訴訟的謙抑性和效率性,,即傾向于通過(guò)訴前程序?qū)崿F(xiàn)公共利益保護(hù)目標(biāo)。檢察機(jī)關(guān)之所以要先提出檢察建議,,而不是直接提起行政公益訴訟,,主要是因?yàn)橐o行政機(jī)關(guān)一個(gè)自我糾正錯(cuò)誤的機(jī)會(huì)。“不依法履行職責(zé)”違法的實(shí)質(zhì),,是行政機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)沒(méi)有自我糾正錯(cuò)誤與違法行為,。從“雙階構(gòu)造”程序角度看,檢察建議是這個(gè)程序的分界點(diǎn),,對(duì)訴前程序中行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為違法行為具有阻斷和清零的功能,,“不依法履行職責(zé)”僅僅指檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議之后的不作為違法。因此,,行政機(jī)關(guān)的履職期限應(yīng)當(dāng)從行政機(jī)關(guān)收到檢察建議之日起計(jì)算。《公益訴訟司法解釋》第21條第2款規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書(shū)之日起兩個(gè)月內(nèi)依法履行職責(zé)”。這個(gè)規(guī)定清晰表明,,行政機(jī)關(guān)的履職期限從收到檢察建議書(shū)之日起計(jì)算,。關(guān)于這一點(diǎn),學(xué)界目前基本沒(méi)有爭(zhēng)議,。 在琿春市人民檢察院訴琿春市國(guó)土資源局不履行法定職責(zé)案中,,一審法院認(rèn)為案件的標(biāo)的是:“琿春國(guó)土局在接到檢察建議之后,是否依法履行對(duì)周樹(shù)明,、王鳳云進(jìn)行處理的行政職責(zé),。”在本案二審判決中,法院再次重申了這個(gè)立場(chǎng),,認(rèn)為“周樹(shù)明的違法開(kāi)采行為始于何時(shí),,與本案判斷被訴行政行為的合法性本身并無(wú)直接關(guān)聯(lián)性,也不影響對(duì)本案的最終處理,。”相對(duì)人周樹(shù)明的違法開(kāi)采行為始于何時(shí),,之所以與“不依法履行職責(zé)”的判斷無(wú)關(guān),主要是因?yàn)闄z察建議起到了阻斷與清零的作用,,人民法院原則上只審查行政機(jī)關(guān)收到檢察建議之后的行為是否合法,。按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn),在高檢院第32號(hào)指導(dǎo)案例中,法院判決確認(rèn)“錦屏縣環(huán)保局在2014年8月5日至2015年12月31日對(duì)鴻發(fā),、雄軍等企業(yè)違法生產(chǎn)的行為怠于履行監(jiān)督管理職責(zé)的行為違法”,,似有不妥之處。這個(gè)案件中,,檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議的時(shí)間是2014年8月15日,,8月5日至15日這段時(shí)間行政機(jī)關(guān)怠于履職的行為不屬于“不依法履行職責(zé)”的組成部分,而是訴前檢察建議監(jiān)督的不作為違法,。由此可見(jiàn),,行政機(jī)關(guān)履職期限起點(diǎn)的確定,不僅僅決定期限計(jì)算和“不依法履行職責(zé)”的構(gòu)成,,而且還直接影響行政公益訴訟標(biāo)的范圍以及證據(jù)關(guān)聯(lián)性等問(wèn)題,,也涉及訴前檢察建議程序的相對(duì)獨(dú)立性,不可輕易忽視或混淆,。 (二)理論與實(shí)踐普遍質(zhì)疑或規(guī)避法定履職期限 關(guān)于行政機(jī)關(guān)的履職期限,,《公益訴訟司法解釋》第21條第2款規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書(shū)之日起兩個(gè)月內(nèi)依法履行職責(zé),并書(shū)面回復(fù)人民檢察院,。出現(xiàn)國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益損害繼續(xù)擴(kuò)大等緊急情形的,,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在十五日內(nèi)書(shū)面回復(fù)。”暫且不論緊急情況下十五日回復(fù)期限,,因?yàn)閺淖置嫔峡?,這只是回復(fù)期限,并不是完整的履職期限,。該司法解釋規(guī)定兩個(gè)月的履職期限,,是模仿借鑒了《行政訴訟法》第47條關(guān)于行政機(jī)關(guān)依相對(duì)人申請(qǐng)履行保護(hù)其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益之法定職責(zé)的期限,,旨在督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)履職,,以充分保護(hù)國(guó)家利益和公共利益。 表面上看,,行政公益訴訟和私益訴訟都規(guī)定了行政機(jī)關(guān)兩個(gè)月的履職期限,,符合法制統(tǒng)一性原則。但是,,學(xué)界普遍質(zhì)疑行政公益訴訟中行政機(jī)關(guān)兩個(gè)月履職期限的科學(xué)性,、合理性。有學(xué)者指出:“行政機(jī)關(guān)的完全履行(職責(zé))有賴(lài)于上級(jí)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn),,或者有賴(lài)于相對(duì)人的配合,,或者其他機(jī)關(guān)的配合,而行政機(jī)關(guān)僅僅履行了自己所能做的部分,,是否認(rèn)定為不作為,?”表面看,,這僅僅是對(duì)“不依法履行職責(zé)”的認(rèn)定提出疑問(wèn),但是這個(gè)疑問(wèn)本身表明了行政機(jī)關(guān)履職的復(fù)雜性,,暗含了對(duì)固定的兩個(gè)月履職期限科學(xué)性的否定,。有學(xué)者明確主張,行政機(jī)關(guān)接到檢察建議之后的履職進(jìn)展情況受制于許多因素,,包括自然條件限制、法定程序制約,、多部門(mén)配合銜接的影響等方面,,當(dāng)前制度與實(shí)踐1個(gè)月(30日)的履職期限規(guī)定明顯不合理。所以,,行政機(jī)關(guān)履職期限的強(qiáng)制性規(guī)定沒(méi)有現(xiàn)實(shí)合理性,,應(yīng)當(dāng)豐富行政機(jī)關(guān)履職期限的彈性范圍。還有學(xué)者指出,,行政行為方式多變,、內(nèi)容復(fù)雜,結(jié)果方面具有隱蔽性和潛伏性,,調(diào)查取證相對(duì)繁雜,,一個(gè)月的履職回復(fù)期限應(yīng)當(dāng)延長(zhǎng)。當(dāng)下,,盡管《公益訴訟司法解釋》已經(jīng)把履職期限延長(zhǎng)為兩個(gè)月,,但是仍然不足以消除上述質(zhì)疑。 在司法實(shí)踐中,,法院作為法律適用機(jī)關(guān)不會(huì)也不能直接否定行政機(jī)關(guān)法定履職期限,,但是有時(shí)卻故意忽視或規(guī)避行政機(jī)關(guān)法定履職期限計(jì)算。在琿春市人民檢察院訴琿春市國(guó)土資源局不履行法定職責(zé)案件中,,檢察院于2016年3月14日建議國(guó)土資源局對(duì)周樹(shù)明,、王鳳云等人非法開(kāi)采出售礦石的違法行為進(jìn)行處理。但是,,國(guó)土資源局一直未對(duì)相對(duì)人的違法行為作出處理,。同年10月28日,檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟,。11月4日,,國(guó)土資源局以該案涉嫌刑事犯罪為由,將案件移送至琿春市公安局,,公安局于11月25日對(duì)該案立案?jìng)刹椤?/span>一審法院認(rèn)為,,被告國(guó)土資源局在接到檢察建議后及時(shí)向市政府及上級(jí)機(jī)關(guān)匯報(bào)、進(jìn)行調(diào)查,,主觀上不存在拒絕履行或者怠于履行的故意,,客觀上進(jìn)行了調(diào)查,、勘查,委托鑒定,,案件移送公安機(jī)關(guān)等行為,,在刑事程序終結(jié)之前不作行政處罰決定完全合法,據(jù)此判決駁回檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求,。顯然,,在這個(gè)案件中,人民法院故意規(guī)避行政機(jī)關(guān)法定履職期限計(jì)算,強(qiáng)調(diào)國(guó)土資源局主觀上沒(méi)有怠于履職的故意,,客觀上自接到檢察建議之日起一直在積極履行職責(zé),。通俗一點(diǎn)說(shuō),,法院認(rèn)為國(guó)土局一直在努力積極地履職就夠了,難以要求其在一個(gè)月或兩個(gè)月內(nèi)完成全部履職行為。檢察機(jī)關(guān)不服一審判決提起上訴,二審法院認(rèn)為“原審基于法律人正常的理性思維和日常經(jīng)驗(yàn)法則以及行政執(zhí)法實(shí)際所做的認(rèn)定和判斷,證據(jù)充分,事實(shí)清楚,,合法合理。”二審法院的意思是,,這樣判斷認(rèn)定行政機(jī)關(guān)的履職行為才符合人的常識(shí)和行政執(zhí)法實(shí)際,,不能要求行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格遵守履職期限,。這個(gè)案件表明,在案情復(fù)雜,、行政機(jī)關(guān)客觀上難以在法定期限內(nèi)完全履職時(shí),法院傾向于忽視或故意規(guī)避履職期限計(jì)算。 (三)公益訴訟案件的履職特殊性及其對(duì)期限的影響 在行政公益訴訟案件中,,為何學(xué)界與司法實(shí)踐都普遍質(zhì)疑或規(guī)避行政機(jī)關(guān)履職的法定期限?對(duì)《行政訴訟法》第47條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)兩個(gè)月履職期限,為何沒(méi)有出現(xiàn)類(lèi)似的現(xiàn)象?可能主要有以下幾個(gè)方面的原因: 1.不同履職方式?jīng)Q定了調(diào)查與審查內(nèi)容的確定性程度不同,進(jìn)而影響履職期限長(zhǎng)短,。在公益訴訟案件中,,行政機(jī)關(guān)是依職權(quán)履行職責(zé),,與行政私益訴訟中依相對(duì)人申請(qǐng)履職明顯不同,。在行政私益訴訟的依申請(qǐng)履職中,行政機(jī)關(guān)往往只要將相對(duì)人提交的申請(qǐng)材料與法律規(guī)定的條件進(jìn)行比對(duì)或?qū)彶楹藢?shí),審核的事項(xiàng)、材料以及強(qiáng)度都是法定的內(nèi)容,。即使有些依申請(qǐng)履職案件不是許可審批類(lèi)事項(xiàng),,但往往也需要申請(qǐng)人給行政機(jī)關(guān)提供履職的具體地點(diǎn),、對(duì)象或目標(biāo)等確定性信息,。因此,,行政機(jī)關(guān)依相對(duì)人申請(qǐng)的履職行為,,可以在相對(duì)較短的期限內(nèi)完成。但是,,在行政公益訴訟的依職權(quán)履職案件中,,行政機(jī)關(guān)調(diào)查取證過(guò)程涉及的人物,、事項(xiàng)以及證據(jù)材料的范圍具有開(kāi)放性和不確定性,必然耗費(fèi)更多時(shí)間,,需要更長(zhǎng)的履職期限,。正因?yàn)槿绱耍赏魑囊?guī)定行政機(jī)關(guān)依申請(qǐng)履職的期限,,而且一般都比較短,,比如《中華人民共和國(guó)行政許可法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政許可法》)第42條規(guī)定了20日的一般履職期限,《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《信息公開(kāi)條例》)第33條規(guī)定了20個(gè)工作日履職期限,。與此形成鮮明對(duì)照的是,,在行政機(jī)關(guān)依職權(quán)履職的案件中,法律法規(guī)往往不明確規(guī)定履職期限,,即使明確規(guī)定了履職期限的,也會(huì)相對(duì)較長(zhǎng)。《氣象行政處罰辦法》第32條規(guī)定:“氣象行政處罰案件自立案之日起,,應(yīng)當(dāng)在6個(gè)月內(nèi)作出處理決定,。特殊情況需要延長(zhǎng)時(shí)間的,應(yīng)當(dāng)報(bào)上級(jí)氣象主管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)并書(shū)面告知案件當(dāng)事人,。” 2.依職權(quán)履行法定職責(zé)往往侵益性比較明顯,,調(diào)查取證會(huì)遭遇更多阻力,需要更長(zhǎng)更靈活的履職期限,。與此不同,,依相對(duì)人申請(qǐng)履職行為更多是授益行政行為,,審查核實(shí)阻力相對(duì)較小,因此履職期限可以更短。比如在琿春市人民檢察院訴琿春市國(guó)土資源局不履行法定職責(zé)案中,,當(dāng)事人周樹(shù)明已經(jīng)死亡,其妻子王鳳云不配合調(diào)查,,周樹(shù)明可能是部隊(duì)雇傭人員,,也可能是部隊(duì)人員與周樹(shù)明勾結(jié)共同實(shí)施非法采礦行為,部隊(duì)相關(guān)部門(mén)對(duì)國(guó)土局執(zhí)法人員的配合又不積極,不肯出具證明文件等,。所有這些因素都給國(guó)土局調(diào)查取證并定性相對(duì)人違法行為增加了難度,必然需要相對(duì)較長(zhǎng)的履職期限,。 3.公益訴訟案件中可能的程序交叉也要求相應(yīng)延長(zhǎng)行政機(jī)關(guān)的法定履職期限。有學(xué)者注意到,環(huán)境行政執(zhí)法中存在需要多個(gè)相關(guān)部門(mén)配合或聯(lián)合執(zhí)法的情形,,特定行政主管部門(mén)很難在兩個(gè)月期限內(nèi)完全實(shí)現(xiàn)檢察建議所要求的目標(biāo),。除了不同行政部門(mén)的橫向配合或聯(lián)合以外,還要考慮行政機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)的配合與銜接程序?qū)β穆毱谙薜挠绊憽?/span>在行政執(zhí)法中,,行政處罰與刑罰的銜接極為普遍,,按照“行政—刑事”或者“刑事—行政”兩種模式展開(kāi)或運(yùn)行,對(duì)行政機(jī)關(guān)履職期限的直接或間接影響不可忽視,。在琿春市人民檢察院訴琿春市國(guó)土資源局不履行法定職責(zé)案中,,一方面國(guó)土局把案件移送公安機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任,,公安機(jī)關(guān)不受理,,需要與上級(jí)行政機(jī)關(guān)和本級(jí)政府匯報(bào)溝通,;另一方面,根據(jù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的規(guī)定,,移送前沒(méi)有作出行政處罰決定的,,原則上應(yīng)當(dāng)在刑事程序結(jié)束后再?zèng)Q定是否予以行政處罰。這兩個(gè)方面因素的存在,,客觀上必然要求延長(zhǎng)行政機(jī)關(guān)法定的履職期限,。 (四)公益訴訟案件中履職期限的適用與完善 較之行政私益訴訟,公益訴訟案件中行政機(jī)關(guān)的履職期限具有特殊性,,但是完全否定或無(wú)視《公益訴訟司法解釋》規(guī)定的兩個(gè)月的履職期限,,也不是一種負(fù)責(zé)任的法治態(tài)度。較之私人利益保護(hù),,國(guó)家利益和公共利益保護(hù)的緊迫性,、及時(shí)性要求更高。所以,,我們應(yīng)當(dāng)遵守《公益訴訟司法解釋》第21條第2款規(guī)定的兩個(gè)月的履職期限,,不能輕易否認(rèn)或規(guī)避。當(dāng)然,,未來(lái)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善我國(guó)行政公益訴訟制度的履職期限,。案情重大復(fù)雜的,經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn),,履職期限可以延長(zhǎng)一個(gè)月或兩個(gè)月,;案情特別重大復(fù)雜的,可以報(bào)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn),,再次延長(zhǎng)一個(gè)月,。 當(dāng)前,我們可以充分運(yùn)用履職期限計(jì)算規(guī)則有效緩解行政機(jī)關(guān)的履職期限壓力,。對(duì)檢察機(jī)關(guān)而言,,在督促行政機(jī)關(guān)積極履行法定職責(zé)的同時(shí),應(yīng)當(dāng)充分考慮期限計(jì)算的特殊性和例外扣除情形,。一是對(duì)于行政機(jī)關(guān)履職期限,,法律、法規(guī),、規(guī)章有特殊規(guī)定的,,從其規(guī)定。依相對(duì)人申請(qǐng)履行法定職責(zé)的案件,,期限直接影響相對(duì)人合法權(quán)益,,所以《行政訴訟法》第47條僅限于法律,、法規(guī)另有規(guī)定的,從其規(guī)定,。但是,,在行政公益訴訟中,延長(zhǎng)行政機(jī)關(guān)的履職期限不會(huì)直接侵害相對(duì)人合法權(quán)益,,所以規(guī)章有特殊規(guī)定的,,也可以從其規(guī)定。當(dāng)然,,國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益損害持續(xù)擴(kuò)大等緊急情形除外,。二是檢測(cè)、評(píng)估,、鑒定,、公告、聽(tīng)證等程序步驟所需要的時(shí)間不計(jì)入法定履職期限,。《浙江省行政程序辦法》第64條第3款規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)作出行政執(zhí)法決定,,依法需要檢驗(yàn)、檢疫,、檢測(cè),、公告、聽(tīng)證,、招標(biāo),、拍賣(mài)、專(zhuān)家評(píng)審,,或者委托有關(guān)行政機(jī)關(guān)調(diào)查取證的,,所需時(shí)間不計(jì)算在前兩款規(guī)定的期限內(nèi)。”三是移送刑事司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的案件,,刑事司法程序結(jié)束后需要再次啟動(dòng)行政履職程序的,,可以重新計(jì)算履職期限。 四,、判斷“不依法履行職責(zé)”應(yīng)選擇行為標(biāo)準(zhǔn)在行政公益訴訟實(shí)踐中,,行政機(jī)關(guān)明確表示拒絕履行或者完全不履行的情況很少,行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)不全面,、不充分,、不徹底的情形比較常見(jiàn),所以行政機(jī)關(guān)是否已經(jīng)充分履職往往成為庭審的爭(zhēng)議焦點(diǎn),。那么,,我們以何種標(biāo)準(zhǔn)判斷行政機(jī)關(guān)是否已經(jīng)全面充分履行法定職責(zé)?是行為標(biāo)準(zhǔn)還是結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)?這兩種標(biāo)準(zhǔn)是什么關(guān)系,?我們應(yīng)當(dāng)如何取舍,?背后的行政法理根據(jù)是什么? (一)行為標(biāo)準(zhǔn)與結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的遞進(jìn)與排斥關(guān)系 目前,,學(xué)界關(guān)于“不依法履行職責(zé)”的判斷,,在總結(jié)提煉司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上形成了行為標(biāo)準(zhǔn)與結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)兩類(lèi)。所謂行為標(biāo)準(zhǔn),,就是以行政機(jī)關(guān)是否全面充分履行法律規(guī)定的行政職責(zé)作為判斷是否構(gòu)成“不依法履行職責(zé)”的標(biāo)準(zhǔn),,要求法院只對(duì)行政機(jī)關(guān)的履職行為是否全面充分進(jìn)行審查,,不論相對(duì)人違法行為是否已經(jīng)停止或被糾正,、國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受侵害的狀態(tài)是否已經(jīng)完全消除。與此不同,,所謂結(jié)果標(biāo)準(zhǔn),,就是不僅僅看行政機(jī)關(guān)是否積極全面地履行了法定職責(zé),還要看相對(duì)人的違法行為是否已經(jīng)停止或被糾正,、國(guó)家利益或社會(huì)公共利益是否仍然處于受損害的狀態(tài),。檢驗(yàn)和區(qū)分行為標(biāo)準(zhǔn)與結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)試金石式的問(wèn)題是,當(dāng)行政機(jī)關(guān)已經(jīng)根據(jù)檢察建議依法全面履行了法定職責(zé),,但是國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受侵害的狀態(tài)仍然未完全消除,,是否構(gòu)成“不依法履行職責(zé)”?這個(gè)試金石式的問(wèn)題之所以真實(shí)存在,,主要是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)履行法定職責(zé)過(guò)程要受嚴(yán)格的法律程序控制,,生態(tài)環(huán)境和自然資源的修復(fù)改善也要受各種自然條件限制,行政機(jī)關(guān)的履職行為具有程序性和階段性,,從履職行為到國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受侵害狀態(tài)的完全消除可能有一個(gè)逐漸實(shí)現(xiàn)的過(guò)程,。 從行為標(biāo)準(zhǔn)與結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵看,這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)并非完全相互排斥,,而是一種層級(jí)遞進(jìn)關(guān)系,,即結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)是在行為標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上提出的更高標(biāo)準(zhǔn)。行政機(jī)關(guān)依法全面充分履行法定職責(zé)是基礎(chǔ)和前提,,國(guó)家利益或公共利益受侵害的狀態(tài)得以消除是目標(biāo)和后果,。在行為標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上還追求更高的結(jié)果標(biāo)準(zhǔn),就是秉持“不依法履行職責(zé)”判斷的結(jié)果標(biāo)準(zhǔn),。有學(xué)者認(rèn)為,,在實(shí)踐中,檢察機(jī)關(guān)對(duì)“不依法履行職責(zé)”的判斷往往兼采行為標(biāo)準(zhǔn)與結(jié)果標(biāo)準(zhǔn),。實(shí)際上,,這個(gè)兼采行為與結(jié)果的雙重標(biāo)準(zhǔn)就是結(jié)果標(biāo)準(zhǔn),因?yàn)榧兇獾慕Y(jié)果標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法獨(dú)立存在,,必須以行為標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)和前提,。當(dāng)行政機(jī)關(guān)沒(méi)有全面充分履行職責(zé)而導(dǎo)致國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受侵害的,,法院據(jù)此判定行政機(jī)關(guān)“不依法履行職責(zé)”的,屬于行為標(biāo)準(zhǔn),。所以,,盡管行為標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵是遞進(jìn)關(guān)系,但是在概念外延上,,兩者之間呈相互排斥關(guān)系,。 (二)判斷標(biāo)準(zhǔn)的爭(zhēng)議及其原因 關(guān)于“不依法履行職責(zé)”的判斷標(biāo)準(zhǔn),學(xué)界有明顯的分歧與爭(zhēng)議,。有學(xué)者認(rèn)為,,“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)并不契合環(huán)境公益訴訟制度設(shè)計(jì)的價(jià)值目標(biāo),從生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)的自然規(guī)則而言,,也對(duì)行政機(jī)關(guān)提出了過(guò)于嚴(yán)苛的要求,。因此,訴前程序中行政機(jī)關(guān)是否履行法定職責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)回歸行為標(biāo)準(zhǔn),。”與此相反的觀點(diǎn)認(rèn)為,,“判斷行政機(jī)關(guān)是否履行職責(zé),以及是否應(yīng)當(dāng)從訴前程序轉(zhuǎn)入到訴訟程序應(yīng)當(dāng)符合一個(gè)總體的標(biāo)準(zhǔn),,即行政機(jī)關(guān)未能通過(guò)其行政行為及時(shí)制止損害的發(fā)生,,國(guó)家和社會(huì)公共利益仍然處于受到侵害狀態(tài)或者處于受到侵害的潛在威脅狀態(tài)。”還有學(xué)者持一種模糊觀點(diǎn),,認(rèn)為采取行為標(biāo)準(zhǔn)還是結(jié)果標(biāo)準(zhǔn),,要根據(jù)案件的具體情況來(lái)具體分析。這種觀點(diǎn)既要看行政機(jī)關(guān)有沒(méi)有正在履職或正在糾正違法,,又要看行政機(jī)關(guān)有沒(méi)有使危害狀態(tài)得以制止,,有沒(méi)有消除危害結(jié)果。這種觀點(diǎn)的實(shí)質(zhì)還是堅(jiān)持結(jié)果標(biāo)準(zhǔn),,因?yàn)樗研姓C(jī)關(guān)的履職行為只是作為消除國(guó)家利益或社會(huì)公共利益之危害后果的前提與基礎(chǔ),。 在司法實(shí)踐中,至今沒(méi)有嚴(yán)格秉持“不依法履行職責(zé)”認(rèn)定之結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的典型案例,,至多存在一些從危害結(jié)果是否消除來(lái)倒推行政機(jī)關(guān)是否充分履行職責(zé)的案件,。有學(xué)者認(rèn)為,貴州省貞豐縣檢察院訴興仁縣環(huán)保局不作為案中,,環(huán)保局收到檢察建議之后,,對(duì)遠(yuǎn)程煤礦加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管并作出相關(guān)處罰,但是由于遠(yuǎn)程煤礦產(chǎn)生的大氣污染,、固廢污染,、水環(huán)境和土壤污染依然存在,貞豐縣檢察院提起行政公益訴訟,這是堅(jiān)持結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的典型案例,。然而普安縣人民法院在該案一審判決中認(rèn)為:“盡管環(huán)保局對(duì)遠(yuǎn)程煤礦的環(huán)境監(jiān)管做了大量工作,,也對(duì)遠(yuǎn)程煤礦作了相關(guān)的處罰。但其存在履職不及時(shí)和履職不適當(dāng),,比如只是責(zé)令遠(yuǎn)程煤礦改正環(huán)境違法行為,,沒(méi)有采取更為嚴(yán)厲的處罰措施,直到2015年4月28日接到黔西南州環(huán)境保護(hù)局信訪交辦通知書(shū)后,,才于2015年5月18日下達(dá)仁環(huán)停產(chǎn)字(2015)01號(hào)停產(chǎn)整治決定書(shū),。”可見(jiàn),法院在這個(gè)案件中遵循了行為標(biāo)準(zhǔn),,而非結(jié)果標(biāo)準(zhǔn),。 有學(xué)者把高檢院第32號(hào)指導(dǎo)案例作為判斷“不依法履行職責(zé)”之結(jié)(后)果標(biāo)準(zhǔn)的典型案例,實(shí)際上也是一種片面的誤讀,。這個(gè)指導(dǎo)性案例認(rèn)為:“檢察機(jī)關(guān)判斷行政機(jī)關(guān)是否盡到生態(tài)環(huán)境和資源監(jiān)管保護(hù)的法定職責(zé)時(shí),,行政相對(duì)人違法行為是否停止可以作為一個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)。”這個(gè)指導(dǎo)性案例,,似乎采取了結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)。但是,,該指導(dǎo)性案例緊接著的解釋是:“行政機(jī)關(guān)雖有執(zhí)法行為,,但沒(méi)有依照法定職責(zé)執(zhí)法到位,導(dǎo)致行政相對(duì)人的違法行為仍在繼續(xù),,造成生態(tài)環(huán)境和資源受到侵害的后果,,經(jīng)人民檢察院督促依法履職后,行政機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)仍然沒(méi)有依法履職到位的,,國(guó)家和社會(huì)公共利益仍處于被侵害狀態(tài),,人民檢察院可以將行政機(jī)關(guān)作為被告提起行政公益訴訟。”這是最典型的行為標(biāo)準(zhǔn),,而不是結(jié)果標(biāo)準(zhǔn),。在這個(gè)案件的訴訟過(guò)程中,當(dāng)錦屏縣政府組織相關(guān)部門(mén)關(guān)停鴻發(fā)石材公司等環(huán)境違法企業(yè)之后,,檢察院就撤回了“判令錦屏縣環(huán)保局履行行政監(jiān)督管理職責(zé)”的訴訟請(qǐng)求,。據(jù)此判斷,在這個(gè)案件中,,檢察機(jī)關(guān)和法院都堅(jiān)持了行為標(biāo)準(zhǔn)而非結(jié)果標(biāo)準(zhǔn),。高檢院第49號(hào)指導(dǎo)性案例,是“不依法履行職責(zé)”判斷之行為標(biāo)準(zhǔn)的又一個(gè)例證,。該指導(dǎo)性案例指出:“行政機(jī)關(guān)在履行環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職責(zé)時(shí),,雖有履職行為,但未依法全面運(yùn)用行政監(jiān)管手段制止違法行為,檢察機(jī)關(guān)經(jīng)訴前程序仍未實(shí)現(xiàn)督促行政機(jī)關(guān)依法全面履職目的的,,應(yīng)當(dāng)向人民法院提起行政公益訴訟,。”這個(gè)指導(dǎo)性案例要旨是判斷“不依法履行職責(zé)”之行為標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)確表達(dá)。 除這兩個(gè)指導(dǎo)性案例以外,,高檢院《行政公益訴訟辦案指南》明文規(guī)定:“對(duì)于一些特殊情形,,如恢復(fù)植被、修復(fù)土壤,、治理污染等,,行政機(jī)關(guān)主觀上有整改愿望,但是由于受季節(jié)氣候條件,、施工條件,、工期等客觀原因限制,行政機(jī)關(guān)無(wú)法在檢察建議回復(fù)期內(nèi)整改完畢的,,應(yīng)當(dāng)繼續(xù)跟進(jìn)調(diào)查……暫不提起行政公益訴訟,。”這個(gè)規(guī)定清晰闡述了“不依法履行職責(zé)”判斷的行為標(biāo)準(zhǔn)。所以,,關(guān)于“不依法履行職責(zé)”判斷標(biāo)準(zhǔn)的爭(zhēng)議,,主要是理論爭(zhēng)議,或者說(shuō)是對(duì)行為標(biāo)準(zhǔn)與結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的誤解誤讀而引發(fā)的爭(zhēng)議,,在公益訴訟實(shí)踐中,,司法機(jī)關(guān)并沒(méi)有嚴(yán)格堅(jiān)持結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)。 那么,,學(xué)界為何誤解誤讀“不依法履行職責(zé)”的行為標(biāo)準(zhǔn)與結(jié)果標(biāo)準(zhǔn),?可能有以下幾個(gè)方面的原因:一是由于對(duì)高檢院指導(dǎo)性案例、典型案件裁判文書(shū)的片面解讀,,得出司法實(shí)踐秉持嚴(yán)格結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)論,。這個(gè)原因前文已作詳細(xì)分析,在此不再累贅,。二是最高院和高檢院司法解釋和規(guī)范性文件的誤導(dǎo),,比如《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范》規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)雖已作出足以保護(hù)社會(huì)公共利益的行政行為,但社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài),,檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的,,應(yīng)予受理。”這一規(guī)定隱含或暗含了“不依法履行職”判斷的結(jié)果標(biāo)準(zhǔn),。三是社會(huì)公眾,、檢察機(jī)關(guān)以及人民法院對(duì)國(guó)家利益和公共利益保護(hù)的愿望極為迫切,對(duì)自然條件,、職權(quán)法定以及程序法定等因素對(duì)公共利益保護(hù)實(shí)現(xiàn)程度的影響缺乏清晰認(rèn)識(shí),。 (三)基于職權(quán)法定和自然條件限制的行為標(biāo)準(zhǔn)選擇 對(duì)高檢院指導(dǎo)性案例和許多典型案例的分析表明,,司法實(shí)踐對(duì)“不依法履行職責(zé)”的判斷已經(jīng)有了比較一致的答案,即堅(jiān)持行為標(biāo)準(zhǔn),。為何司法實(shí)踐選擇了行為標(biāo)準(zhǔn),,而不是堅(jiān)持結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)?這是因?yàn)?,職?quán)法定原則是現(xiàn)代行政法的一個(gè)基本原則,,它要求行政機(jī)關(guān)只能行使法律授予的職權(quán),只能采取法定的措施手段,,而且還必須按照法定的程序行使權(quán)力,。我們不能為了追求公共利益保護(hù)效果而要求行政機(jī)關(guān)違法行政。也就是說(shuō),,檢察機(jī)關(guān)通過(guò)行政公益訴訟督促行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé),,必須在行政法治框架內(nèi)進(jìn)行。另外,,由于自然條件限制,,從行政機(jī)關(guān)積極履行法定職責(zé)到徹底消除國(guó)家利益或者公共利益受侵害的狀態(tài),不可能一蹴而就,,需要有一個(gè)自然分解消化的實(shí)現(xiàn)過(guò)程,。在環(huán)境和自然資源保護(hù)領(lǐng)域的公益訴訟案件,公共利益保護(hù)效果受自然條件的限制最為明顯,。 由于上述兩個(gè)方面原因,,“不依法履行職責(zé)”的判斷應(yīng)當(dāng)選擇行為標(biāo)準(zhǔn)。這就要求檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中,,應(yīng)當(dāng)主要從行政機(jī)關(guān)的法定職權(quán)、法定措施手段,、法定條件,、法定程序等角度判斷行政機(jī)關(guān)“不依法履行職責(zé)”,不能在國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受侵害的狀態(tài)得以完全消除的結(jié)果追求中迷失方向,。在高檢院第49號(hào)指導(dǎo)案例的庭審舉證,、質(zhì)證階段,“圍繞鳳翔分局是否依法全面履行法定職責(zé),,出庭檢察人員出示了鳳翔分局行政職責(zé)范圍的依據(jù),,2015年1月1日至2016年5月8日長(zhǎng)青能化顆粒物排放數(shù)據(jù)等證據(jù)。證明截至提起訴訟前,,長(zhǎng)青能化濕電除塵系統(tǒng)沒(méi)有竣工驗(yàn)收并且顆粒物依然超標(biāo)排放,,持續(xù)給周?chē)髿猸h(huán)境造成污染問(wèn)題沒(méi)有徹底解決。”這些證據(jù),,只能證明違反排放污染的危害結(jié)果仍未消除,,不能證明鳳翔分局不依法履行職責(zé),。在這個(gè)案件中,如果出庭檢察人員圍繞《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《行政處罰法》《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》以及《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)規(guī)定的環(huán)保局的行政職權(quán),、行政措施手段及其適用的合法性等問(wèn)題展開(kāi),,“不依法履行職責(zé)”的認(rèn)定結(jié)論就更具說(shuō)服力。 結(jié)語(yǔ)“不依法履行職責(zé)”的認(rèn)定,,既要遵循行政訴訟法制度與理論,,不能混淆檢察行政公益訴訟監(jiān)督和行政非訴執(zhí)行的檢察監(jiān)督,又要特別注意行政公益訴訟案件的特殊性及其對(duì)履職期限的影響,,不能無(wú)視行政機(jī)關(guān)依職權(quán)履職與依相對(duì)人申請(qǐng)履職的重大區(qū)別,,還要尊重法治原則對(duì)行政機(jī)關(guān)履職行為的限制與約束,不能因追求國(guó)家利益和社會(huì)公共利益保護(hù)而違法行政,。在現(xiàn)行法律體系內(nèi),,依據(jù)行政法治原則和行政訴訟原理,充分尊重和考量行政機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)的真實(shí)世界,,從而科學(xué)合理認(rèn)定“不依法履行職責(zé)”,,是本文寫(xiě)作的初衷和目標(biāo)。 |
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