中華人民共和國最高人民檢察院

03-21 00:00

行政公益訴訟的創(chuàng)設，是依法保護國家利益和社會公共利益,，促進依法行政,，實現雙贏多贏共贏的有力抓手。實踐中,，訴前程序已成為檢察機關辦理行政公益訴訟的常態(tài)化機制,，從作用、效果發(fā)揮角度來看,，可以從四方面進一步優(yōu)化行政公益訴訟訴前程序,。

設置合理的訴前程序履職“可變期間”，規(guī)定彈性條款范圍,，引入訴訟時效中止制度,。起初《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第40條規(guī)定行政公益訴訟訴前程序行政機關履職期限為1個月，試點之后,，在《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中,，其第21條將行政機關訴前履行職責的期限延長為2個月。由此可見試點期間1個月的履職期限難以為行政機關督促整改提供充足的時效,。但是在實踐中,，囿于行政公益訴訟涉及人數的群體性，案件類型的復雜性及恢復周期的長期性,，在有的案件中,，行政機關在2個月的期限內完成督促整改依然存在一定的難度。例如：在林木被砍伐之后,，種植不僅需要一定的時間,，而且取決于氣候、季節(jié)等條件,；城市垃圾經過數年堆積成山,，未采取法定處理措施，在2個月的整改期限內處理到位有時就存在困難。筆者認為,，可以在現行規(guī)定的2個月基礎之上設置一定的彈性條框,，允許對于整改難度較大的案件，由行政機關提出申請,，檢察機關審核同意后延期2個月,；情況特殊的，經再次申請可以延期1個月,。但是申請延期以2次為限,。行政訴訟法上的訴訟時效中止，是指由于存在使訴訟時效停止進行的法定事由,，待事由消失后繼續(xù)計算訴訟時效的制度,。行政機關通過2次延期依然無法在法定期限內督促相關機關整改完畢的，在整改期限屆滿的最后半個月內,，因存在不可抗力或者其他特殊情況耽誤法定期限的,，可以向檢察機關申請中止訴訟時效，是否同意由檢察機關審核之后根據實際情況決定,。

確立以“行為導向”與“結果導向”相結合的雙重履職標準判斷體系,。實踐中，檢察機關對于行政機關是否依法履職大多采取以結果為導向的判斷標準,，行政機關已經依法采取了督促整改措施,，但由于客觀原因導致其不能在法定期限內整改完畢的，如果單純采取結果為導向的判斷標準,，與公益訴訟的設立初衷與價值理念稍有不符,。對于大氣污染、水污染,、土壤污染等情形，由于對生態(tài)破壞嚴重,，恢復周期長,，所以只要行政機關已經阻止污染物繼續(xù)排放，并制定了后續(xù)恢復生態(tài)環(huán)境的計劃,，雖然在法定期限內未能整改完畢,，但應當認定為其已積極履職。只是在后續(xù)的整改過程中,，檢察機關要繼續(xù)跟進,、監(jiān)督。水土流失,、土地荒漠化,、土地鹽堿化、生物多樣性減少等,，由于此類行為對生態(tài)造成的破壞其恢復周期需要數十年,，所以很難在短期內由行政機關督促整改完畢,。如果行政機關在2個月的期限內對損害主體進行了處罰，且采取了替代性恢復措施,，就應當認定為行政機關已經積極履職,。在發(fā)出檢察建議之后，是否提起行政公益訴訟,，應當采取雙重審查標準：其一為行政機關是否采取了積極措施督促相關單位整改,；其二為相關單位是否整改完畢，使受損的國家利益或者社會公共利益得以恢復,。

明確同一案由涉及不同行政機關并案處理的行政公益訴訟訴前程序處理模式,。在公益訴訟工作開展初期，鑒于制度方面的不盡完善等原因,，有的檢察機關對于同一案件多個行政機關都有管理職權的事項,，有時會采取分立多個案件的做法。但是隨著公益訴訟的縱深發(fā)展,，相關機制的逐步完善,，這種做法顯然不適應司法改革的目標要求。譬如一個案件涉及三個行政機關的職責權限,，如果將其分立為三個案件,，無形中會造成司法資源的浪費，倘使訴前沒有整改到位,，進入訴訟階段,，檢察機關是按照三起案件向法院提起訴訟還是將其列為共同被告？如果分為不同案件起訴,，根據行政訴訟法相關規(guī)定,，人民法院必然會并案處理，將其作為共同被告,。訴前檢察建議階段多案與訴訟階段的并案如何處理,，需要在程序及實體合法前提下進行理性探討。

重構“分階段”式的調查取證模式,。關于檢察公益訴訟能否采取強制性的調查核實措施,，歷來備受關注。根據2019年2月26日公布實施的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第14條規(guī)定,，檢察官進行調查核實時,，不得采取限制人身自由和查封、扣押,、凍結財產等強制性措施,。訴前程序具有協商與協作的雙重意蘊，通過司法權與行政權的有效契合，使得國家利益或者公共利益受損的局面得到修復,。倘使行政機關在收到檢察建議之后的2個月內仍然不積極作為,，就不得不借助于審判權，提起行政公益訴訟,。由于檢察建議具有非強制性的特點,，出于多種原因考慮檢察機關在調查取證時不得采取強制性措施，但是一旦案件進入訴訟程序,，證據方面的要求會更加嚴格,，此時如果調查取證權還偏向于“柔性”協作機制，有損司法的嚴肅性,。所以筆者認為,，鑒于訴前程序和訴訟程序的雙階段性，有必要重構“分階段”式的調查取證模式,，使得“柔性”手段與“剛性”措施完美契合,。在訴前檢察建議階段，檢察機關不得采取強制性的調查取證措施,；2個月的整改期限屆滿后,，如果依然不積極履職，就可以采取查封,、扣押,、凍結等強制性措施，但是無論上述哪個階段,，都不能采取限制人身自由的強制性措施,。

（作者為蘭州鐵路運輸檢察院檢察長，蘭州鐵路運輸檢察院檢察官助理）