作者：張薇

《監(jiān)察法》頒布以來,，對其正當(dāng)性,、合理性、可操作性,，學(xué)界存在眾多的質(zhì)疑，其中留置制度作為一項(xiàng)新興制度引發(fā)了學(xué)界的諸多討論,，主要集中在留置措施的權(quán)力來源,、權(quán)力屬性、權(quán)力規(guī)范化運(yùn)行以及留置對象的權(quán)利保障幾個方面,。

但對留置對象的范圍這一概念很少有學(xué)者涉及,，對留置對象和監(jiān)察對象的關(guān)系理解不甚清晰，造成很多人誤認(rèn)為監(jiān)察對象就是“行使公權(quán)力的人員”,，而對留置對象的理解根據(jù)第二十二條規(guī)定包括“可能有其他妨礙調(diào)查行為的”,，以及對涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員，被稱為留置擴(kuò)大化的“口袋”條款,。

對監(jiān)察對象范圍的判斷主流觀點(diǎn)有：? 判斷一個人是不是監(jiān)察對象,，關(guān)鍵是看他是不是行使公權(quán)力，要堅持動態(tài)識別的原則,，從“人”和“事”兩個標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合起來看,。1

? 對監(jiān)察對象的范圍可以從靜態(tài)和動態(tài)兩個維度準(zhǔn)確把握。靜態(tài)維度,，即是否具有公職人員身份以“身份標(biāo)準(zhǔn)”作為劃分監(jiān)察對象范圍的依據(jù),。動態(tài)維度，是指在確定監(jiān)察對象時的動態(tài)依據(jù),，即是否行使公權(quán)力,、履行公務(wù)。2

而對監(jiān)察對象與留置對象的范圍有人認(rèn)為：

監(jiān)察對象與留置對象的范圍可以交叉重合,，但并非是相互對應(yīng)和包容關(guān)系,，所以，“涉案人員”即便不屬于監(jiān)察對象,，但符合留置條件也可依法適用留置措施,。

實(shí)踐中，只要是屬于監(jiān)委的案件管轄范圍，且符合留置的相關(guān)法定條件,，監(jiān)委就可以對留置對象適用留置措施,，至于留置對象是否為監(jiān)察對象，對適用留置措施并無影響,。3

這種死扣條文的理解不能說錯,，但說不出為什么，無法讓人信服,。

“留置”是一種立法進(jìn)步,，但“留置”實(shí)是剝奪人身自由的一種強(qiáng)制措施，一般應(yīng)當(dāng)慎用,。留置措施作為監(jiān)察調(diào)查手段中最嚴(yán)厲的一種,，與監(jiān)察對象區(qū)別定義，范圍交叉重合,，不禁讓人們對其合理性有所懷疑,。

監(jiān)察對象的范圍從靜態(tài)和動態(tài)兩個維度去把握還算合理，但留置對象涵蓋“有礙調(diào)查”的規(guī)定沒有依據(jù),。

“有礙調(diào)查”是一種極模糊的概念,，到底什么情況屬于“有礙調(diào)查”，沒有一個可供掌握的標(biāo)準(zhǔn),，因?yàn)闆]有可供掌握的標(biāo)準(zhǔn),，所以可能會變成想留置，會導(dǎo)致留置的擴(kuò)大化,。

而“對涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員,，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以依照前款規(guī)定采取留置措施”這項(xiàng)規(guī)定，對為什么不行使公權(quán)力,、不具有公職人員身份的“涉案人員”也需要被采取監(jiān)察措施,，也未給予法理上的解釋。

留置一詞作為一個法律概念,，有公法及私法上的區(qū)別,。私法上最近的規(guī)定是《物權(quán)法》中的留置權(quán)，是指對于已由債權(quán)人合法占有的債務(wù)人的動產(chǎn),，債權(quán)人享有占有和優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利,。公法上的規(guī)定包括《人民警察法》以及《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》中的規(guī)定，是一種長時間的盤問,、訊問手段,。而《監(jiān)察法》意義上的留置，拓展了留置一詞的公法意蘊(yùn),。

我們先來看看留置權(quán)的權(quán)力屬性,。我國實(shí)行的是“議行合一”的政權(quán)結(jié)構(gòu)形式,，與西方以“三權(quán)分立理論”構(gòu)建的體制不同。分析留置權(quán)的權(quán)力屬性,，應(yīng)當(dāng)跳出“三權(quán)分立理論”的思維定式,，以本國的國情為基礎(chǔ),，基于本土化的實(shí)踐和規(guī)范對其進(jìn)行剖析,。

《監(jiān)察法》頒布后，我國的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式由“一府一委兩院”改為“一府兩委兩院”,，將行使監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察委員會與政府,、軍委、法院和檢察院同列為第二級權(quán)力結(jié)構(gòu),。我國的監(jiān)察權(quán)已經(jīng)從政府的行政權(quán)中完全剝離出來,，成為了與行政權(quán)、司法權(quán)并列的二級權(quán)力,。

從宏觀系屬上來考察,，留置權(quán)屬于監(jiān)察權(quán)的“子權(quán)力”，是新權(quán)力系屬的重要內(nèi)容,，不隸屬于司法權(quán)和行政權(quán),。從微觀層面上來看，留置權(quán)與警察的盤問留置,、刑事訴訟中的拘留以及逮捕措施也具有本質(zhì)上的不同,。監(jiān)察留置是“雙規(guī)”的法治化措施，內(nèi)生于監(jiān)察委的監(jiān)察權(quán),，是一項(xiàng)“憲法權(quán)力”,。4

對《監(jiān)察法》第二十二條規(guī)定的四類人員加“涉案人員”采取留置措施，目的是為了對違法犯罪事實(shí)進(jìn)行進(jìn)一步的調(diào)查,。

而哪些屬于監(jiān)委管轄的違法犯罪事實(shí)呢,？這涉及到監(jiān)委的案件的管轄范圍。

《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定（試行）》中規(guī)定了國家監(jiān)委管轄８８個罪名,，主要由單獨(dú)管轄的四大類和部分管轄的兩大類組成,。

其中貪污賄賂、濫用職權(quán),、玩忽職守,、徇私舞弊四類５５個罪名的犯罪案件由國家監(jiān)委單獨(dú)管轄；而公職人員在行使公權(quán)力過程中發(fā)生的重大責(zé)任事故和其他犯罪案件共計３０個罪名,。

國家監(jiān)委按照主體是公職人員,、客觀方面是行使公權(quán)力過程中這兩個必備要件進(jìn)行專門管轄，同時公職人員涉嫌貪污賄賂犯罪案件中的非國家工作人員受賄罪,；對非國家工作人員行賄罪,、對外國公職人員、國際公共組織官員行賄罪也是由國家監(jiān)委專門管轄，這類似于原來的鐵路,、海事和軍事等與專業(yè)部門有聯(lián)系的犯罪案件,。

可以看出，監(jiān)委的專門管轄是按人（公職人員）和事（行使公權(quán)力過程中）進(jìn)行管轄,。

管轄范圍包括《監(jiān)察法》第二十二條中規(guī)定的對涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員,。這些“涉案人員”雖然不屬于《監(jiān)察法》第十五條所規(guī)定的監(jiān)察對象范圍，但其行為侵犯了監(jiān)察法所保護(hù)的公權(quán)力的行使,，所以可以由監(jiān)委立案,、監(jiān)委調(diào)查，調(diào)查手段當(dāng)然包括留置措施在內(nèi),。

所以筆者認(rèn)為,，對于留置對象的把握，應(yīng)該結(jié)合其屬性,、監(jiān)察管轄范圍來動態(tài)的把握,。用“行為說”可能更為準(zhǔn)確。只要其行為侵犯了監(jiān)察法所保護(hù)的公權(quán)力的行使,，即使不是靜態(tài)的監(jiān)察對象,，但因其行為的違法性，可以動態(tài)地成為監(jiān)察對象,，從而適用留置措施,。

從這個角度上來說，其實(shí)留置對象與監(jiān)察對象并無矛盾,，恰恰相反,，都是為了保護(hù)公權(quán)力的行使。

對監(jiān)察對象的范圍把握,，主要是從日常的公權(quán)力的行使過程中,，靜態(tài)監(jiān)督，監(jiān)督公權(quán)力的行使人員有無違法違紀(jì)事實(shí),；而對留置對象的范圍把握,，主要是從私權(quán)侵犯公權(quán)的過程中，動態(tài)監(jiān)督,，監(jiān)督公民的行為是否侵犯了監(jiān)察法所保護(hù)的公權(quán)力的行使,。一個防御為主，一個進(jìn)攻為主,。

因此,，筆者認(rèn)為，監(jiān)察對象可以適用“對象說”,，留置對象可以適用“行為說”來把握,。

法律的適用需要法律解釋,，在司法過程中，法官擔(dān)任了這個角色,，《監(jiān)察法》作為一個新興法律,，需要未來的監(jiān)察官去承擔(dān)解釋的義務(wù)。而剛頒布的《監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》只作為一項(xiàng)監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的保密文件而不對外公開,，不應(yīng)是法治社會的進(jìn)步標(biāo)志,。

1石艷紅：《“全覆蓋”不是“啥都管”》，載《中國紀(jì)檢監(jiān)察》2018年第14期,。

2參見姚文勝：《準(zhǔn)確把握監(jiān)察對象的兩個維度》,，載《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》2008年8月1日第8版。

3朱金剛：《正確理解監(jiān)察對象與留置對象的關(guān)系》,，載《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》2018年9月26日第8版。

4參見秦前紅,、程關(guān)松：《論憲法權(quán)力》,，載《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報》，2003年第3期,，第35-42頁,。