以下內容摘自浙江省高級人民法院（2015）浙行終字第116號《行政判決書》：

一審,、二審人民法院均認定：原告系臨海市廢紙回收造紙企業(yè)，該企業(yè)經(jīng)環(huán)評批復產(chǎn)量為0.2萬噸/年,，驗收產(chǎn)量為1萬噸/年,。2013年6月28日，臨海市人民政府辦公室發(fā)布了臨政辦發(fā)[2013]89號《關于印發(fā)<臨海市印染造紙制革化工等行業(yè)整治提升方案>的通知》,，其中附件2臨海市造紙行業(yè)整治提升方案明確：2012年底前完成全市造紙企業(yè)基本情況排查,，按照“關停淘汰一批、整合入園一批,、規(guī)范提升一批”的原則,，對所有造紙行業(yè)進行梳理，明確淘汰關閉,、搬遷入園,、整治提升等整治要求，基本淘汰不符合國家產(chǎn)業(yè)政策和節(jié)能減排要求的落后產(chǎn)品,。對2013年9月底前,，列入淘汰關停范圍的企業(yè)、生產(chǎn)線全部淘汰關停到位,，對其他所有不符合整治標準的企業(yè),、生產(chǎn)線全面實施限期整改。對年產(chǎn)規(guī)模3萬噸及以下的廢紙造紙企業(yè)進行重組，允許重組企業(yè)通過市場化手段配置資源,。根據(jù)臨海市實際情況,，對年產(chǎn)規(guī)模3萬噸及以下的廢紙造紙企業(yè)重組后保留3家，搬遷進入工業(yè)功能區(qū)塊,，原廠址停止生產(chǎn),。2013年9月16日，臨海市人民政府辦公室下發(fā)臨政辦發(fā)[2013]100號《關于臨海市造紙行業(yè)整治提升工作的補充意見》,，明確廢紙造紙企業(yè)以市場化手段對產(chǎn)能進行整合重組,，重組后允許保留3家廢紙造紙企業(yè)，每家企業(yè)年產(chǎn)能應不低于3萬噸,。重組對象為產(chǎn)能3萬噸及以下的廢紙造紙企業(yè),。重組資格為年產(chǎn)能在1萬噸及以上，經(jīng)國土資源和建設規(guī)劃部門認定,，現(xiàn)廠址符合土地利用規(guī)劃和建設規(guī)劃要求,，符合環(huán)保部門重組產(chǎn)能審批要求。重組期限為2013年9月底前完成廢紙造紙企業(yè)的整合重組,，取得重組資格的企業(yè)應在規(guī)定期限內完成整治提升并通過驗收,，未取得重組資格的企業(yè)在2013年9月底關停。廢紙造紙重組企業(yè)在造紙工業(yè)區(qū)塊具備集聚條件時,，應搬遷進入造紙工業(yè)功能區(qū)塊,。2013年9月，臺州市環(huán)境科學設計研究院受原告等企業(yè)委托,，承擔企業(yè)環(huán)?，F(xiàn)場調查工作，并出具臨海市造紙行業(yè)整合重組環(huán)?，F(xiàn)場調查報告及其修正稿,。經(jīng)對原告的現(xiàn)有企業(yè)與相關政策相比，認為：原告企業(yè)驗收產(chǎn)能不符合相關政策,；由于自有產(chǎn)權土地（2畝）僅能滿足生產(chǎn)車間要求,，倉庫等輔助設施須租用村集體土地，企業(yè)應獲得當?shù)卮寮w及國土,、規(guī)劃部門同意調整相關土地利用性質,，否則不符合相關規(guī)劃。2013年9月17日,，整治辦給各相關企業(yè)下發(fā)臨海市廢紙造紙企業(yè)產(chǎn)能交易招標通知書,，擬在2013年9月23日下午舉行產(chǎn)能招標競價會，擬對年產(chǎn)能3萬噸及以下的廢紙造紙企業(yè)通過產(chǎn)能交易進行重組,，重組后每家企業(yè)年產(chǎn)能均達到3.1萬噸,，對于參加競購產(chǎn)能的企業(yè)按每萬噸產(chǎn)能保證金100萬元的產(chǎn)能交易保證金打入指定銀行帳戶,。2013年9月18日，原告向臨海市環(huán)境保護局交納產(chǎn)能購買保證金210萬元,。爾后,，整治辦取消招投標競價會。2013年9月29日,，整治辦給原告下發(fā)臨環(huán)整辦[2013]15號《關于要求臨海市東亞紙業(yè)有限公司限期停產(chǎn)的通知》稱：根據(jù)省,、臺州市關于造紙行業(yè)整治提升政策精神和《臨海市印染造紙制革化工等行業(yè)整治提升方案》（臨政辦發(fā)[2013]89號）要求，你公司屬于落后產(chǎn)能淘汰對象,，請你公司在2013年9月30日規(guī)定期限內停止造紙生產(chǎn)活動。如你公司逾期繼續(xù)從事造紙生產(chǎn)活動,，我辦將根據(jù)《臨海市印染造紙制革化工等行業(yè)整治提升方案》和相關法律法規(guī)規(guī)定,，通知相關部門依法采取停止供電供水措施。

一審人民法院認為,，根據(jù)《最高人民法院關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第二十條第一款規(guī)定,，行政機關組建并賦予行政管理職能但不具有獨立承擔法律責任能力的機構，以自己的名義作出具體行政行為,，當事人不服提起訴訟的,，應當以組建該機構的行政機關為被告。本案中,，整治辦系臨海市人民政府設立,，不具有獨立的法人資格，原告不服整治辦作出的《通知》,，其將臨海市人民政府作為被告起訴得當,。被訴《通知》責令原告在2013年9月30日規(guī)定期限內停止造紙生產(chǎn)活動，具有懲罰性質,，屬于行政處罰,，被告認為屬于行政命令的答辯理由不成立。根據(jù)《環(huán)境行政處罰辦法》第十四條的規(guī)定,，縣級以上環(huán)境保護主管部門是環(huán)境行政處罰的主體,。因此，本案中的整治辦作出被訴《通知》系超越職權,。被訴《通知》依據(jù)省,、臺州市關于造紙行業(yè)整治提升政策精神和《臨海市印染造紙制革化工等行業(yè)整治提升方案》的要求，未援引相關的法律法規(guī)依據(jù),，系適用法律法規(guī)錯誤,。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第四十一條的規(guī)定，行政機關在作出行政處罰決定前,，應當履行立案,、調查,、取證、事先告知等法定程序,，但被告提供的證據(jù)并不能證明其已履行處罰的法定程序,，其程序違法。綜上所述,，整治辦作出的被訴《通知》系超越職權,、適用法律法規(guī)錯誤、程序違法,原告起訴主張撤銷被訴《通知》的訴訟請求成立,，予以支持,。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項第2、3,、4目的規(guī)定,，判決撤銷被告臨海市人民政府設立的臨海市環(huán)境污染整治工作領導小組辦公室于2013年9月29日作出的臨環(huán)整辦[2013]15號《關于要求臨海市東亞紙業(yè)有限公司限期停產(chǎn)的通知》。

二審人民法院認為,，本案系因被上訴人臨海市東亞紙業(yè)有限公司不服上訴人臨海市人民政府設立的臨海市環(huán)境污染整治工作領導小組辦公室所作《關于要求臨海市東亞紙業(yè)有限公司限期停產(chǎn)的通知》提起的訴訟,。在該被訴通知中，臨海市環(huán)境污染整治工作領導小組辦公室責令被上訴人于2013年9月30日前停止造紙生產(chǎn)活動,，否則將根據(jù)《臨海市印染造紙制革化工等行業(yè)整治提升方案》和相關法律法規(guī)規(guī)定通知相關部門依法采取停止供電供水措施,。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第八條規(guī)定，“責令停產(chǎn)停業(yè)”屬于行政處罰種類之一,；環(huán)境保護部《環(huán)境行政處罰辦法》第十條亦將“責令停產(chǎn),、停業(yè)、關閉”確定為行政處罰的種類,，故涉案通知責令上訴人限期停止生產(chǎn)活動,，屬于行政處罰性質。1989年《中華人民共和國環(huán)境保護法》第三十九條規(guī)定,，對經(jīng)限期治理逾期未完成治理任務的企業(yè)事業(yè)單位,，除依照國家規(guī)定加收超標準排污費外，可以根據(jù)所造成的危害后果處以罰款,，或者責令停業(yè),、關閉。前款規(guī)定的罰款由環(huán)境保護行政主管部門決定,。責令停業(yè),、關閉，由作出限期治理決定的人民政府決定,；責令中央直接管轄的企業(yè)事業(yè)單位停業(yè),、關閉，須報國務院批準,。環(huán)境保護部《環(huán)境行政處罰辦法》第十六條第二款規(guī)定,，涉嫌違法依法應當由人民政府實施責令停產(chǎn)整頓,、責令停業(yè)、關閉的案件,，環(huán)境保護主管部門應當立案調查,，并提出處理建議報本級人民政府。故臨海市環(huán)境污染整治工作領導小組辦公室以自己名義作出被訴責令停產(chǎn)通知缺乏職權依據(jù),。在對被上訴人作出責令停產(chǎn)通知行政處罰決定之前,，未依照《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定履行相關程序，屬違反法定程序,。被訴通知僅籠統(tǒng)地依據(jù)浙江省,、臺州市關于造紙行業(yè)整治提升政策精神和臨海市人民政府臨政辦發(fā)[2013]89號通知要求，未引用具體法律規(guī)定,，屬適用法律錯誤,。故原審判決撤銷被訴通知，認定事實清楚,，適用法律正確,，審判程序合法,，依法應予維持,。上訴人提出的上訴理由均缺乏事實和法律依據(jù)，本院不予采信,。上訴人臨海市人民政府在原審時僅委托律師出庭應訴,，二審時其負責人以及相應工作人員亦未能依照《中華人民共和國行政訴訟法》第三條第三款的規(guī)定出庭應訴，本院依法予以指正,。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第（一）項之規(guī)定,，判決如下：駁回上訴，維持原判,。

[案例評析]

本案中,，臨海市人民政府設立的臨海市環(huán)境污染整治工作領導小組辦公室不具有獨立的法人資格，本身不具有環(huán)境行政執(zhí)法主體資格,。整治辦于2013年9月29日作出的臨環(huán)整辦[2013]15號《關于要求臨海市東亞紙業(yè)有限公司限期停產(chǎn)的通知》僅依據(jù)省,、臺州市關于造紙行業(yè)整治提升政策精神和《臨海市印染造紙制革化工等行業(yè)整治提升方案》的要求，未援引相關的法律法規(guī)依據(jù),，系適用法律法規(guī)錯誤,。臨海市環(huán)境污染整治工作領導小組辦公室以自己名義作出被訴責令停產(chǎn)通知缺乏職權依據(jù)。而具有獨立環(huán)境行政執(zhí)法后果的行政機關是組成該臨時組織的臨海市人民政府,。

四川通報4起工程建設領域環(huán)境污染責任追究典型案例

3.達州市城區(qū)建筑施工揚塵污染問題,。2017年5月至2018年5月，達州市揚塵治理指揮部辦公室在處理金南大橋項目等54件城區(qū)建筑施工揚塵污染問題時,，沒有依法對相關建設單位作出行政處罰,，致使部分建筑工地環(huán)境管理缺失,，造成環(huán)境污染。2018年10月,，達州市城市管理行政執(zhí)法局黨組成員,、機關黨委書記兼達州市揚塵治理指揮部辦公室主任向前受到書面誡勉；2019年1月,，達州市揚塵治理指揮部辦公室副主任王和勇受到政務警告處分,。

（四川省紀委監(jiān)委）