PPP模式作為新型社會(huì)治理模式和創(chuàng)新的公共服務(wù)供給機(jī)制,，在轉(zhuǎn)變政府職能,、提高公共產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量、防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等方面取得了顯著效果,。但在項(xiàng)目實(shí)施過程中,，隨著國家有關(guān)PPP規(guī)范嚴(yán)管的政策不斷出臺，隨著項(xiàng)目所處市場融資環(huán)境的改變,，再加上部分社會(huì)資本方不切實(shí)際的“跑馬圈地”造成自身履約能力嚴(yán)重下降,，一些項(xiàng)目出現(xiàn)融資不足或不能融資的情況，直接導(dǎo)致項(xiàng)目合作失敗,，更是PPP項(xiàng)目合作提前終止中的重要因素,。

近期，筆者接到多個(gè)有關(guān)PPP項(xiàng)目提前終止有關(guān)問題的咨詢,，也正在處理兩起項(xiàng)目合同終止談判的事宜,。在此過程中深感項(xiàng)目的提前終止不是簡單地將正在履行的合同劃上一個(gè)句號，它涉及政府的回購,，社會(huì)資本的退出、退出后的補(bǔ)償,，原項(xiàng)目性質(zhì)的變化和推進(jìn)（政府與社會(huì)資本合作的項(xiàng)目又變成了政府項(xiàng)目,，下一步又如何用合法的模式去實(shí)施和推進(jìn)）等眾多問題。同時(shí)，PPP項(xiàng)目合同的提前終止有不同的終止原因,、不同的終止階段,，所涉及的問題和利益較為復(fù)雜，原PPP項(xiàng)目合同條款中對于提前終止的原因,、補(bǔ)償方式,、支付期限等雖然做出了相應(yīng)的約定，但相對過于簡單和格式化,，且一旦發(fā)生提前終止的情形時(shí),，僅靠PPP合同約定的條款和補(bǔ)償計(jì)算公式是不能有效解決和順利終止項(xiàng)目及項(xiàng)目合同的。這也是實(shí)務(wù)中困擾項(xiàng)目合同各方的難題和癥結(jié)所在,。

下面筆者就圍繞項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）違約導(dǎo)致PPP項(xiàng)目合同提前終止的有關(guān)問題,，談?wù)凱PP項(xiàng)目合同在項(xiàng)目建設(shè)階段提前終止時(shí)應(yīng)注意的有關(guān)問題。

一,、PPP項(xiàng)目合同提前終止的“內(nèi)涵”

“提前終止”是PPP項(xiàng)目合同中的核心條款,，指的是在PPP項(xiàng)目的全生命周期內(nèi)，由于某些事由導(dǎo)致PPP項(xiàng)目合同的提前解除,。提前終止的條款在財(cái)政部及發(fā)改委的PPP合同指南中都作為示范條款,。從兩部委的合同指南來看，提前終止條款一般由提前終止（解除）合同的事由以及終止（解除）后的財(cái)務(wù)安排兩大部分所構(gòu)成,。

由于 PPP 項(xiàng)目涉及公共產(chǎn)品或服務(wù)供給關(guān)系社會(huì)公共利益,，因此 PPP 項(xiàng)目合同中，政府方應(yīng)當(dāng)享有在特定情形下（例如,，PPP 項(xiàng)目所提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)已經(jīng)不合適或者不再需要,，或者會(huì)影響公共安全和公共利益）單方面決定終止項(xiàng)目的權(quán)利。但在 PPP 項(xiàng)目實(shí)踐中,，政府方的此項(xiàng)權(quán)利應(yīng)當(dāng)予以明確限定,，以免被政府方濫用，同時(shí),，政府方在選擇終止時(shí)需要給予項(xiàng)目公司足額補(bǔ)償,。

二、PPP項(xiàng)目合同提前終止的事由

對可能觸發(fā)PPP合同提前終止的事件,，財(cái)金（2014）156號規(guī)定了四種常規(guī)提前終止事由：

（一）政府方違約——發(fā)生政府方違約,，政府方在一定期限內(nèi)未能補(bǔ)救的，項(xiàng)目公司可根據(jù)合同約定主張終止PPP項(xiàng)目合同,。

（二）項(xiàng)目公司違約——發(fā)生項(xiàng)目公司違約,，項(xiàng)目公司和融資方或融資方指定的第三方均未能在規(guī)定的期限內(nèi)對該違約進(jìn)行補(bǔ)救的，政府方可根據(jù)合同約定主張終止PPP項(xiàng)目合同,。

（三）政府方選擇終止——政府方在項(xiàng)目期限內(nèi)任意時(shí)間可主張終止PPP項(xiàng)目合同,。

（四）發(fā)生不可抗力——發(fā)生不可抗力持續(xù)或累計(jì)達(dá)到一定期限,，任何一方可主張終止PPP項(xiàng)目合同。

三,、提前終止后的補(bǔ)償機(jī)制

（一）補(bǔ)償原則

財(cái)金（2014）156號文對于PPP項(xiàng)目合同提前終止規(guī)定了回購和回購補(bǔ)償處理機(jī)制,。一般情況下，PPP項(xiàng)目合同中不約定政府方的回購義務(wù),，只有在項(xiàng)目公司違約導(dǎo)致項(xiàng)目終止的情形下,，政府才不負(fù)有回購義務(wù)而享有回購選擇權(quán)，但對于涉及公共安全和公眾利益,、需要保障持續(xù)供給的PPP項(xiàng)目,，政府方會(huì)在PPP項(xiàng)目合同中約定項(xiàng)目公司違約導(dǎo)致項(xiàng)目終止時(shí)，政府仍對PPP項(xiàng)目進(jìn)行回購,。對于回購補(bǔ)償,，雙方應(yīng)在PPP項(xiàng)目合同中對回購補(bǔ)償?shù)脑瓌t、補(bǔ)償范圍,、補(bǔ)償計(jì)算方法等作出約定,。

一般的補(bǔ)償原則是確保項(xiàng)目公司不會(huì)因項(xiàng)目提前終止而受損或獲得額外利益，即項(xiàng)目公司獲得的補(bǔ)償?shù)扔诩僭O(shè)該P(yáng)PP項(xiàng)目按原計(jì)劃繼續(xù)實(shí)施情形下,，項(xiàng)目公司能夠獲得的經(jīng)濟(jì)利益,。但不能將政府的補(bǔ)償義務(wù)與違約責(zé)任相混淆，補(bǔ)償是政府向項(xiàng)目公司支付的已投資與獲得收益之間的差值,，而違約責(zé)任是因項(xiàng)目公司違約給項(xiàng)目造成的損失而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任,，所以即使因項(xiàng)目公司違約而導(dǎo)致的提前終止，政府仍應(yīng)對項(xiàng)目公司進(jìn)行補(bǔ)償,，只是補(bǔ)償額度會(huì)根據(jù)項(xiàng)目公司所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任而有所不同,。

（二）項(xiàng)目公司違約下的補(bǔ)償計(jì)算方法：

實(shí)踐中，對于因項(xiàng)目公司違約事件導(dǎo)致的項(xiàng)目合同終止,，如果政府有義務(wù)回購或者選擇進(jìn)行回購時(shí),，政府需要就回購提供相應(yīng)補(bǔ)償。常見的回購補(bǔ)償計(jì)算方法包括：

（1）市場價(jià)值方法,，即按照項(xiàng)目終止時(shí)合同的市場價(jià)值 （即再進(jìn)行項(xiàng)目采購的市場價(jià)值）計(jì)算補(bǔ)償金額,。

（2）賬面價(jià)值方法，即按照項(xiàng)目資產(chǎn)的賬面價(jià)值計(jì)算補(bǔ)償金額,。

在具體項(xiàng)目中適用哪一種計(jì)算方法,，需要進(jìn)行專項(xiàng)評估，但一般的原則是,，盡可能避免政府不當(dāng)?shù)美⑶夷軌蛭谫Y方的項(xiàng)目融資,。此外，根據(jù)上述計(jì)算方法計(jì)算出的補(bǔ)償金額,，通常還要扣減政府因該終止而產(chǎn)生的相關(guān)費(fèi)用和損失,。

四,、項(xiàng)目公司違約導(dǎo)致PPP合同提前終止的實(shí)務(wù)問題

實(shí)務(wù)中因政府方違約導(dǎo)致PPP合同終止的情形尚屬少數(shù),，多數(shù)是因項(xiàng)目公司違約所引發(fā)的,，尤其在目前的金融環(huán)境下，社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司因種種原因資金出現(xiàn)嚴(yán)重問題,，導(dǎo)致出資或融資的不足或不能,。而融資是PPP項(xiàng)目實(shí)施的核心，項(xiàng)目不能融資或融資不足,，則PPP合同目的不能實(shí)現(xiàn),，也意味著PPP合同履行將舉步維艱，雙方只能終止PPP項(xiàng)目合同,。

根據(jù)財(cái)政部《PPP合同指南》,、《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（發(fā)改令〔2015〕25號）等規(guī)定，因項(xiàng)目公司重大違約政府有權(quán)提前終止PPP項(xiàng)目合同,。在實(shí)踐中因項(xiàng)目公司重大或根本違約導(dǎo)致合同的提前終止主要有：社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司未按照《PPP項(xiàng)目合同》的約定及時(shí)出資或融資的,；社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司作出的聲明、保證,、承諾等與投標(biāo)階段的出現(xiàn)嚴(yán)重不屬實(shí),、不能正確履行；未經(jīng)政府同意擅自轉(zhuǎn)讓,、抵押,、出租特許經(jīng)營權(quán)或股權(quán)的；未經(jīng)政府同意擅自處分與項(xiàng)目有關(guān)的資產(chǎn)的等,。

當(dāng)以上情形發(fā)生時(shí),，政府方有權(quán)根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況提出提前終止合同，對此,，筆者建議在處理PPP項(xiàng)目合同提前終止的實(shí)務(wù)中,，有以下問題需要特別注意：

（一）關(guān)于政府方提出提前終止應(yīng)履行的決策程序

實(shí)務(wù)中，提出PPP項(xiàng)目合同提前終止時(shí),，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)內(nèi)部是否應(yīng)履行相應(yīng)的審批程序,？主要看PPP項(xiàng)目的實(shí)施或終止是否屬于應(yīng)由各級政府常務(wù)會(huì)議決定的重大事項(xiàng)，要結(jié)合各地政府制定的政府工作規(guī)則去看,。如項(xiàng)目的終止屬于應(yīng)由政府常務(wù)會(huì)議決定的重大事項(xiàng),，則，建議按照以下程序處理：由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)收形成書面的項(xiàng)目提前終止報(bào)告,，提請縣（區(qū)）政府決策,；縣（區(qū)）政府召開政府常務(wù)會(huì)議，對于實(shí)施機(jī)構(gòu)提出的提前終止申請進(jìn)行審議后作出同意提前終止PPP項(xiàng)目的決議,，提請同級人大常委會(huì)審議,；同級人大常委會(huì)審議就政府提請決策的事項(xiàng),，作出同意提前終止PPP項(xiàng)目的決議。

（二）關(guān)于PPP合同提前終止應(yīng)適用的法律

提前終止應(yīng)符合《合同法》相關(guān)規(guī)定或PPP項(xiàng)目合同的約定,。 PPP項(xiàng)目的 建設(shè)期政府方提前終止PPP項(xiàng)目合作的理由,，必須符合雙方在PPP項(xiàng)目合同中約定的關(guān)于違約或終止的條件，或?qū)儆凇逗贤ā返?4條規(guī)定的可以行使法定解除權(quán)的情形,，第91條對于合同權(quán)利義務(wù)的終止規(guī)定的七種情形,。否則，其通知解除或終止的行為不發(fā)生項(xiàng)目終止或合同解除的法律效力,。

（三）提出提前終止時(shí)是否要履行合同終止或解除的催告及通知義務(wù)

按照《合同法》的規(guī)定以及《PPP項(xiàng)目合同》的約定,，當(dāng)一方產(chǎn)生嚴(yán)重違約行為時(shí)，另一方應(yīng)向違約方發(fā)出催告履行的通知,，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)違約方仍未解除自己的違約行為,，守約方才可根據(jù)有關(guān)規(guī)定與其解除合同。一般應(yīng)當(dāng)先向社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司發(fā)出《終止PPP項(xiàng)目合同通知書》,，給予項(xiàng)目相對方一定的合理準(zhǔn)備期間,。《終止通知書》到達(dá)社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司時(shí),，《PPP項(xiàng)目合同》或承繼協(xié)議即為解除或終止,。

（四）關(guān)于提前終止通知發(fā)出后的實(shí)施流程

1、成立清算工作小組

在提前終止通知發(fā)出之后,，政府方和社會(huì)資本方（項(xiàng)目公司）應(yīng)各自組成清算工作組,，確定清算工作組的工作職責(zé)、人員分工及工作計(jì)劃及工作時(shí)間安排等,。

2,、準(zhǔn)備提前終止方案

雙方共同協(xié)商制定項(xiàng)目提前終止處理方案，以指導(dǎo)整個(gè)項(xiàng)目清算工作的進(jìn)行,。處理方案應(yīng)主要包含有如下內(nèi)容：已完成工程量的計(jì)算,、提前終止補(bǔ)償款的確定、結(jié)算方式,、支付時(shí)間,，已完成的工程及合同等的移交等內(nèi)容。

3,、開展提前終止談判

雙方清算工作組就提前終止方案中的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行正式談判,，在確定最終談判結(jié)果后，制作談判備忘錄并達(dá)成提前終止協(xié)議,，協(xié)議明確提前終止的合意,、提前終止補(bǔ)償款及支付時(shí)間等問題。在此階段需要強(qiáng)調(diào)和說明的是：必須分清責(zé)任,，明確導(dǎo)致提前終止的責(zé)任承擔(dān)主體,這是整個(gè)提前終止工作開展的關(guān)鍵,。

PPP項(xiàng)目的提前終止有政府方嚴(yán)重違約事件,、項(xiàng)目公司/中標(biāo)社會(huì)資本方嚴(yán)重違約事件、不可抗力導(dǎo)致項(xiàng)目提前終止等,，實(shí)務(wù)中有的政府或社會(huì)資本方希望淡化責(zé)任的劃分,，友好協(xié)商解決合同終止的問題。但基于PPP事政府的項(xiàng)目,，又有其投資額大,、專業(yè)性強(qiáng)等因素,，必然是未來審計(jì)督察的重點(diǎn)領(lǐng)域,。如不明確提前終止的原因和責(zé)任，可能會(huì)導(dǎo)致有的政府官員就會(huì)被追責(zé)問責(zé),。為此建議,，要處理好提前終止的相關(guān)問題和工作，首先就必須分清責(zé)任并確認(rèn)導(dǎo)致提前終止的責(zé)任承擔(dān)主體,。

4,、項(xiàng)目公司清算

雙方根據(jù)提前終止協(xié)議履行各自義務(wù)，按照《公司法》和公司章程規(guī)定對項(xiàng)目公司進(jìn)行清算,，項(xiàng)目公司股東清算解散的方式實(shí)現(xiàn)退出,。

（五）關(guān)于PPP項(xiàng)目合同中約定的“提前終止日”

提前終止日只意味著雙方都無需繼續(xù)履行合同，但并不意味著合同終止前已經(jīng)履行的義務(wù)就此結(jié)束,，雙方還需對自己已履行的合同負(fù)責(zé),，如項(xiàng)目公司需對已完成的工程質(zhì)量負(fù)責(zé)等。同時(shí),，對于合同中約定的合同終止時(shí)爭議的解決程序,、適用法律等條款對雙方仍然具有法律約束力。

（六）關(guān)于PPP項(xiàng)目合同體系下其他合同的解除與終止,。

PPP項(xiàng)目合同解除和終止引發(fā)的直接后果是相關(guān)的建筑工程施工合同,、擔(dān)保合同、分監(jiān)理合同,、設(shè)計(jì)合同,、采購合同、融資合同,、房屋租賃合同等均隨之解除,，系列相關(guān)合同因PPP項(xiàng)目合同終止而終止。在此過程中需要注意的問題是,，因項(xiàng)目公司或施工單位承擔(dān)了與第三方合同違約損失,，該損失是否列為提前終止補(bǔ)償款范圍內(nèi)計(jì)算？應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分引發(fā)提前終止的原因和責(zé)任主體,。

（七）提前終止對項(xiàng)目公司違約處罰不足以彌補(bǔ)政府方的實(shí)際損失問題

提前終止補(bǔ)償是政府方提前收回項(xiàng)目對項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方的投入進(jìn)行的補(bǔ)償,，PPP項(xiàng)目合同中一般會(huì)約定,，提前終止補(bǔ)償款的計(jì)算方式。但絕大多數(shù)的計(jì)算公式是不區(qū)分項(xiàng)目的具體情況而簡單籠統(tǒng)甚至千篇一律的涉及,。舉例：項(xiàng)目公司違約事件導(dǎo)致的提前終止,，政府給予的補(bǔ)償計(jì)算公式一般是：項(xiàng)目公司實(shí)際已投入的項(xiàng)目總投資（以經(jīng)政府方和項(xiàng)目公司認(rèn)可的第三方審計(jì)單位審計(jì)的金額為準(zhǔn)）減去合同約定的違約金或保證金等。但實(shí)務(wù)中,，往往有的合同沒有約定違約金或違約金無法量化,，更多的情況是違約金無法彌補(bǔ)給政府方造成的實(shí)際損失或直接損失。此時(shí),，如只按照約定的公式給予項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方補(bǔ)償,，對政府方來說顯然是不利和不公平的。如：某港口建設(shè)PPP項(xiàng)目,，社會(huì)資本方在2016年中標(biāo)后開始建設(shè),，但一直拖延工期，其中主要是項(xiàng)目公司的融資能力不足,，還有一個(gè)重要的原因是環(huán)保和材料價(jià)格漲價(jià),，導(dǎo)致其無法繼續(xù)施工，最后社會(huì)資本方致函政府方要求退出項(xiàng)目公司,。此種情況下,，政府如選擇重新招標(biāo)，顯然直接經(jīng)濟(jì)損失是巨大的,，而合中同約定的總投資20%的違約金根本無法彌補(bǔ),。如果再套用PPP合同里的補(bǔ)償計(jì)算公式，對政府方來講顯然有失合同的公平性,。

隨著PPP項(xiàng)目高質(zhì)量發(fā)展的要求以及融資環(huán)境的日趨緊縮,，部分前期工作不夠規(guī)范，融資能力不足的項(xiàng)目,，會(huì)逐步走向“提前終止”的不歸路,。在此過程中也希望政府及社會(huì)資本各方能嚴(yán)格遵守合同約定，認(rèn)真面對項(xiàng)目實(shí)際,，規(guī)范提前終止的的手續(xù)及程序,，給“即將終止”的項(xiàng)目也畫上一個(gè)圓滿的句號。在此尤其需要提醒注意的是：PPP項(xiàng)目及項(xiàng)目合同提前終止后選擇任何一種融資建設(shè)的方式,，都要主意其合規(guī)合法性的前提,。尤其是國務(wù)院712號、713號文的即將實(shí)施,，重視項(xiàng)目的科學(xué)論證,、決策及依法規(guī)范實(shí)施，謹(jǐn)防引發(fā)防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是每個(gè)項(xiàng)目的決策者和實(shí)施者都應(yīng)高度重視的重點(diǎn)和關(guān)鍵,。

朱靜：江蘇義行律師事務(wù)所主任,，財(cái)政部PPP專家?guī)旆蓪＜摇⒔K省財(cái)政廳PPP專家,、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政信研究院PPP智庫專家,、PPP名人堂法律專家、徐州市財(cái)政局PPP專家,、安徽亳州市財(cái)政局PPP專家,，江蘇省律師PPP培訓(xùn)師，多家上市公司獨(dú)立董事,。著有專著《政府（實(shí)施機(jī)構(gòu)）PPP項(xiàng)目實(shí)務(wù)操作指南》,。