《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資〔2014〕2724號)明確提出，政府和社會資本合作(PPP)模式是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力,、提高供給效率,，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù),、股權(quán)合作等方式,，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關(guān)系,，強調(diào)特許經(jīng)營是落實PPP模式的具體方式,。

　　明確特許經(jīng)營在我國PPP中的應(yīng)有地位，正確對待特許經(jīng)營與PPP模式之間的關(guān)系,，是推動特許經(jīng)營立法,、完善PPP制度設(shè)計、促進我國PPP模式健康發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié),，應(yīng)引起高度關(guān)注,。

　　在基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)和公共服務(wù)等領(lǐng)域推廣運用PPP模式,，首先要關(guān)注的是如何對具體的PPP實施模式進行選擇,。一般認為，PPP主要包括兩種基本類型,，一是特許經(jīng)營,，屬于盈利性項目，通過使用者付費來回收項目的投資建設(shè)及運營成本,，基本類型是BOT項目;二是PFI項目,，無法向使用者收取費用，通過政府出資購買服務(wù)來回收項目成本,。

　　上述兩種模式的共同特征都是強調(diào)要由社會資本承擔項目的投資建設(shè)融資責任,，其區(qū)別主要在于項目建成后所提供的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)由誰買單。對于使用者付費類PPP模式,，能夠明確界定項目產(chǎn)品和服務(wù)的受益對象,，能夠構(gòu)建成熟的收費模式，通過向使用者收取費用來回收項目投資建設(shè)及運營的成本支出,。

　　這類項目主要采用特許經(jīng)營的協(xié)議框架結(jié)構(gòu)，具體主要采用BOT及其各類衍生的實施方式,，具體包括BOT,、BOO、BOOT,、BFO等,。這些特許經(jīng)營具體方式之間的主要區(qū)別，是在項目實施各個環(huán)節(jié)的具體活動中，哪些活動應(yīng)由社會資本來承擔,。在具體操作上,，并沒有一個普遍接受的特許經(jīng)營通用模式。應(yīng)根據(jù)當?shù)氐氖袌霏h(huán)境,、政府和社會資本各自的優(yōu)勢,、當?shù)厥袌鰷嗜霔l件等因素進行綜合評價和選擇。

　　對于以BOT為代表的使用者付費類PPP模式,，亦即特許經(jīng)營類PPP模式,，在實際操作中要根據(jù)項目具體情況設(shè)計特許經(jīng)營方案：

　　(1)具有自然壟斷性的項目，如果完全可以通過向使用者收費來回收成本,，關(guān)鍵是要明確價格形成機制,。

　　(2)通過使用者收費不能保證財務(wù)可持續(xù)性的項目，需要政府財政補貼,，對于通過使用者付費和財政部門進行可行性缺口補貼才能實現(xiàn)財務(wù)平衡的項目,，應(yīng)進行財政承受能力論證。

　　(3)對于財務(wù)風險影響因素較多的項目,，如高速公路特許經(jīng)營項目,，政府可以選擇在低收益期給予相應(yīng)補貼，達到一定程度后不再補貼,。對于高收益的特許經(jīng)營項目,，還應(yīng)對其收益進行管控，避免出現(xiàn)超額利潤,。

　　在西方市場經(jīng)濟成熟國家，尤其是西方高福利的市場經(jīng)濟國家,，一般不將使用者付費作為回收基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)建設(shè)項目投資回報的主要方式,。比如，西方國家的高速公路大多數(shù)不收過路費,。同時,，西方發(fā)達國家適于收費的基礎(chǔ)設(shè)施項目已經(jīng)建設(shè)完畢，或者已經(jīng)渡過了收費期,。因此,，西方國家以使用者付費為特征的特許經(jīng)營類PPP項目的比例相對較低，絕大多數(shù)項目都是政府付費類PPP項目,，體現(xiàn)為高福利的各類社會服務(wù)項目,。

　　因此，在西方國家的習(xí)慣中,，他們所談?wù)摰腜PP項目,，往往專指政府付費類PPP項目,，即英國的PFI項目，因此經(jīng)?？梢钥吹街T如PPP項目就是政府付費類PPP項目,，PPP項目本質(zhì)上就是政府采購項目等類似說法，或者將政府付費類PFI項目稱為“純PPP項目”,，將PPP項目約定俗成為政府采購類PPP項目,。這與我國的情況明顯不同，不能盲目照搬,。

　　我國基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域所推動的PPP項目,，主要采取特許經(jīng)營方式進行投資建設(shè)，部分項目也會采用產(chǎn)權(quán)合作和政府購買服務(wù)等形式進行運作,，但目前不屬于主流模式,。國家發(fā)改委等6部委聯(lián)合發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(國家發(fā)改委2015年第25號令)，就是強調(diào)要在基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域以特許經(jīng)營方式推進PPP模式落地,。

　　如果特許經(jīng)營項目本身能夠構(gòu)建一個商業(yè)盈利模式,，通過項目本身的收入或必要的財政補貼能夠回收其投資建設(shè)和運營成本，則應(yīng)明確必須采用特許經(jīng)營的PPP模式進行投資建設(shè),，而不應(yīng)采用政府采購服務(wù)類PPP模式,。

　　我國應(yīng)通過在基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)領(lǐng)域推進市場化深化改革，理順公共產(chǎn)品及公共服務(wù)價格形成機制,，為開展特許經(jīng)營創(chuàng)造必要的市場環(huán)境及經(jīng)濟條件;同時,，發(fā)展改革部門應(yīng)發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，建立與各行業(yè)部門共同推進的特許經(jīng)營類PPP項目發(fā)起及協(xié)調(diào)運作機制,。

　　特許經(jīng)營屬于PPP理念的一種實現(xiàn)形式,，這在國際上已經(jīng)形成共識。PPP強調(diào)的是合作主體雙方建立平等伙伴關(guān)系,，因此特許經(jīng)營的協(xié)議雙方之間所建立的理所當然屬于平等合作伙伴關(guān)系,。

　　PPP英文單詞本意講的是公共部門和私人部門之間的合作，但中文所表述的是政府和社會資本合作,。這里所言的政府,，屬于公共部門，但公共部門不一定就一定是政府,，還應(yīng)包括各類公營機構(gòu),。對于特許經(jīng)營而言，實際上存在著兩種類型的特許經(jīng)營協(xié)議,。

　　對于行政機構(gòu)(Government)和公營機構(gòu)(Public Sector)之間的特許經(jīng)營協(xié)議,，應(yīng)該屬于行政協(xié)議，受到行政法的約束,，由行政部門授權(quán)公營機構(gòu)獲得對特定公共服務(wù)的特許經(jīng)營權(quán)，公營機構(gòu)不以商業(yè)性盈利為目的，以追求公共利益,、降低運營成本,、提高公共服務(wù)質(zhì)量為目的。這種行政授權(quán)經(jīng)營也應(yīng)納入特許經(jīng)營的范疇,，并成為我國公共服務(wù)領(lǐng)域特許經(jīng)營的主要形式,，以發(fā)揮各地方政府所屬平臺公司、事業(yè)單位,、地方企業(yè)的公共服務(wù)功能,。這種特許經(jīng)營不屬于PPP范疇。

　　對于公營機構(gòu)(Public Sector)經(jīng)政府部門授權(quán),，與私人部門(社會資本)之間簽署的基于PPP理念的特許經(jīng)營協(xié)議,，即通常所指特許經(jīng)營類PPP項目協(xié)議，則屬于民事協(xié)議的范疇,，強調(diào)的是平等民事主體之間的合同關(guān)系,，但受到政府對公共部門行政授權(quán)的制約，因此區(qū)別于一般的商業(yè)合同,。

　　我國PPP項目的特許經(jīng)營協(xié)議,，基本都是經(jīng)政府授權(quán)的公營機構(gòu)(PPP項目實施機構(gòu))與社會資本之間簽署的協(xié)議，因此應(yīng)屬于平等民事主體之間的協(xié)議,，但不屬于一般性商業(yè)協(xié)議,。如果認為特許經(jīng)營協(xié)議不屬于平等協(xié)議，則政府采購服務(wù)的協(xié)議由于是政府和公共服務(wù)提供商之間簽署的協(xié)議,，也不屬于平等協(xié)議范疇,。

　　因特許經(jīng)營活動而形成的PPP合同關(guān)系，包括以下情形：

　　(1)特許經(jīng)營屬于PPP的具體實現(xiàn)形式之一,。如果PPP合同構(gòu)成了政府或其授權(quán)機構(gòu)將公共服務(wù)的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移給社會資本,，則同時構(gòu)成特許經(jīng)營。

　　(2)對于不具有商業(yè)經(jīng)營屬性的公共服務(wù),，即無法向使用者收費,，則認為無法設(shè)定為特許經(jīng)營，但可由政府部門向公營機構(gòu)(也可以是社會資本)進行行政授權(quán),，通過行政合同規(guī)范相關(guān)運營行為,。在立法設(shè)計中，也可將此種情形設(shè)定為行政類特許經(jīng)營,。

　　(3)PPP強調(diào)政府和社會資本之間建立平等合作伙伴關(guān)系,，但PPP框架下的特許經(jīng)營協(xié)議不同于一般的商業(yè)性協(xié)議，應(yīng)遵循公共事務(wù)管理要求,，符合相關(guān)行政法律法規(guī)規(guī)定,，在政府部門行政授權(quán)的基礎(chǔ)上建立政府和社會資本之間利益共享,、風險共擔的長期合作伙伴機制，并通過特許經(jīng)營協(xié)議(合同)的形式明確各方權(quán)利義務(wù)關(guān)系,。

　　我國目前關(guān)于PPP立法的呼聲較高,。鑒于特許經(jīng)營類PPP在我國推廣應(yīng)用PPP模式中占有特殊重要地位，當前積極推動的應(yīng)該是特許經(jīng)營立法,，而不是PPP立法,。中華人民共和國特許經(jīng)營法應(yīng)著力規(guī)范以下內(nèi)容：

　　(1)特許經(jīng)營的法律地位，適用項目范圍;

　　(2)特許經(jīng)營主體(SPV)的確定;

　　(3)特許經(jīng)營的具體方式,、收入來源,、風險承擔主體;

　　(4)特許經(jīng)營協(xié)議的法律屬性、訂立,、履行,、變更、終止,、爭議解決及法律責任等約定;

　　(5)公共利益的維護,，政府財政補貼的規(guī)范管理等。

　　實施方案應(yīng)明確如下事項：

　　(1)項目概況及實施機構(gòu),，應(yīng)闡述項目的基本情況,，實施機構(gòu)的職能范圍、業(yè)務(wù)定位,、內(nèi)部組織機構(gòu)或股東構(gòu)成等,，當?shù)卣畬嵤C構(gòu)的授權(quán)情況;

　　(2)特許經(jīng)營主體應(yīng)具備的條件及選擇方式;

　　(3)項目結(jié)構(gòu)設(shè)計和運作流程;

　　(4)項目投資建設(shè)范圍和內(nèi)容、投資估算和資金籌措方案,、產(chǎn)品(或服務(wù))價格和收入測算,、投資回報分析;

　　(5)特許經(jīng)營協(xié)議框架，包括協(xié)議各方主要權(quán)利義務(wù),、合同變更和補償機制,、履約擔保事項、風險分擔機制,、違約責任和爭議解決;

　　(6)政府承諾和保障;

　　(7)特許經(jīng)營期滿后資產(chǎn)處置方式,，包括項目移交事項、資產(chǎn)處置方式等;

　　(8)其他事項,，包括對績效評價,、保密和信息披露及各方認為應(yīng)進行明確的各類事項。