近期，因PPP推行乏力,，所謂的“F+EPC”模式（Finance+ “Engineering, Procurement, Construction”, 融資+“設(shè)計(jì),，采購(gòu)，施工”）受到控債和發(fā)展雙重壓力之下的地方政府的高度青睞,，與該模式相關(guān)的合規(guī)性分析和路徑選擇也成為業(yè)內(nèi)的熱點(diǎn)話題,。本文擬從項(xiàng)目實(shí)操角度出發(fā)，提煉出“F+EPC”模式的若干核心問(wèn)題,，并對(duì)其予以簡(jiǎn)要分析,。

目前業(yè)內(nèi)討論的“F+EPC”模式主要適用于通常應(yīng)由政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，本文的討論也在此范圍內(nèi)展開(kāi),。

為此,，首先需要明確采用“F+EPC”模式的項(xiàng)目的“項(xiàng)目單位“[1]如何確定,？而要回答這個(gè)問(wèn)題，又需要厘清特定項(xiàng)目的性質(zhì)到底屬于政府投資項(xiàng)目,，還是企業(yè)投資項(xiàng)目,？這兩個(gè)問(wèn)題的答案，與本文后續(xù)討論密切相關(guān),。

政府投資項(xiàng)目,，是指政府使用各類政府投資資金，包括預(yù)算內(nèi)投資,、各類專項(xiàng)建設(shè)基金,、統(tǒng)借國(guó)外貸款等進(jìn)行全部或部分投資的項(xiàng)目。政府投資的方式分為直接投資,、資本金注入,、投資補(bǔ)助、基金注資,、擔(dān)保補(bǔ)貼,、轉(zhuǎn)貸和貸款貼息等。如果政府通過(guò)財(cái)政直接投資或資本金的方式投資項(xiàng)目,，則項(xiàng)目為政府直接投資項(xiàng)目,，項(xiàng)目單位一般為政府有關(guān)部門、事業(yè)單位或?qū)ｉT設(shè)立的臨時(shí)指揮部等等,。按照政府投資項(xiàng)目的相關(guān)管理規(guī)定,，上述項(xiàng)目單位可依法委托代建單位對(duì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行管理,。在此情況下,，地方國(guó)企（含平臺(tái)公司）可以成為代建單位，并在實(shí)際上履行建設(shè)單位的職能,。

需要注意的是,，代建制在實(shí)操層面的推廣和應(yīng)用并未達(dá)到主管部門的預(yù)期，地方政府直接指定或委托地方國(guó)企（含平臺(tái)公司）實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)的情況屢見(jiàn)不鮮,。

對(duì)于政府投資項(xiàng)目之外的其他項(xiàng)目,，即應(yīng)屬于企業(yè)投資項(xiàng)目。即便投資人是項(xiàng)目所在地的國(guó)企（含平臺(tái)公司）,，項(xiàng)目性質(zhì)也是企業(yè)投資,，地方國(guó)企（含平臺(tái)公司）為項(xiàng)目單位（同時(shí)也可以是項(xiàng)目業(yè)主和建設(shè)單位）。另一方面,，特許經(jīng)營(yíng)或PPP項(xiàng)目的出現(xiàn)使得上述分類及項(xiàng)目單位的界定方式更趨復(fù)雜,，具體可以參閱筆者舊文——《PPP項(xiàng)目性質(zhì)及審批制度簡(jiǎn)析》。

由上可知,，無(wú)論特定項(xiàng)目的性質(zhì)如何,，地方國(guó)企（含平臺(tái)公司）成為建設(shè)單位的路徑應(yīng)該是通暢的,。但對(duì)于政府投資項(xiàng)目而言，地方國(guó)企（含平臺(tái)公司）能否以政府指定或授權(quán)的方式成為項(xiàng)目單位（或項(xiàng)目業(yè)主,、項(xiàng)目法人）,，在合規(guī)層面仍然存疑，此處暫且存而不論,。

接下來(lái)需要關(guān)注的兩個(gè)重要環(huán)節(jié),，分別是政府對(duì)項(xiàng)目建設(shè)單位的付費(fèi)安排（如有），以及項(xiàng)目建設(shè)單位對(duì)外EPC發(fā)包的環(huán)節(jié),。

政府對(duì)項(xiàng)目建設(shè)單位的付費(fèi)安排與項(xiàng)目性質(zhì)有關(guān),。如果是政府投資項(xiàng)目，前提是政府有這筆資金并依法納入預(yù)算,。如果是企業(yè)投資項(xiàng)目,，則涉及特許經(jīng)營(yíng)、PPP或ABO（授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式）等模式的適用,。視項(xiàng)目具體情況,，也可與項(xiàng)目后期商業(yè)化運(yùn)營(yíng)（含相關(guān)商業(yè)資源捆綁）綜合考量，而不完全依賴于政府的單方面付費(fèi),。在無(wú)法或難以適用PPP模式的情況下,，特許經(jīng)營(yíng)和ABO兩個(gè)模式的選擇，主要取決于地方政府內(nèi)部的協(xié)調(diào)結(jié)果,，以及項(xiàng)目各方（政府,、投資人和金融機(jī)構(gòu)）對(duì)此等模式可行性、合規(guī)性及潛在風(fēng)險(xiǎn)的判斷,。

至于項(xiàng)目建設(shè)單位選擇EPC承包商,，如涉及“F+EPC”模式的適用，則有兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題不容回避,。其一是EPC發(fā)包主體（即項(xiàng)目建設(shè)單位）的變更,，其二是融資渠道的確定，本文第三部分將就此展開(kāi)討論,。

在“F+EPC”模式下,，除政府方外,，一般涉及三大主體：地方國(guó)企、EPC承包商和合資公司,。地方國(guó)企即前文所述項(xiàng)目建設(shè)單位,，EPC承包商則是通過(guò)招標(biāo)程序取得特定項(xiàng)目承包權(quán)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。至于合資公司,，通常由地方國(guó)企與EPC承包商（或其關(guān)聯(lián)單位）合資設(shè)立,，其功能在于打通特定融資渠道,，并賦予EPC承包商相應(yīng)的工程款結(jié)算保障。

融資渠道因融資主體而異,。對(duì)于“F+EPC”模式而言,，政府方和地方國(guó)企通常需要借重EPC承包商的資金實(shí)力及融資能力，同時(shí)不能違反建筑法對(duì)于EPC合同的工程款結(jié)算要求,。為此,，EPC承包商（或其關(guān)聯(lián)單位）需要通過(guò)與地方國(guó)企共同設(shè)立合資公司，以雙方共同注入資本金的方式部分解決特定項(xiàng)目的EPC合同工程款支付難題及EPC承包商的合理關(guān)切,。至于項(xiàng)目的其他資金需求,，則需要通過(guò)其他融資渠道加以解決。為此,，EPC承包商（或其關(guān)聯(lián)單位）和地方國(guó)企必定需要提供不同程度的增信支持,。倘若項(xiàng)目本身?yè)碛姓顿M(fèi)來(lái)源（基于前文所述的特許經(jīng)營(yíng)或ABO），當(dāng)然也可以用于項(xiàng)目融資之目的,。

為實(shí)現(xiàn)上述融資安排,，地方國(guó)企和合資公司之間存在一個(gè)身份轉(zhuǎn)換的問(wèn)題。即合資公司需要成為項(xiàng)目建設(shè)單位,，從地方國(guó)企承繼其與EPC承包商之間的EPC合同,。這里可能涉及到的相關(guān)合規(guī)問(wèn)題及解決方案，需要具體問(wèn)題具體分析,，此處不贅,。

如前文所述，“F+ECP”模式主要適用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,。因此,，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投融資的基本邏輯對(duì)該模式無(wú)疑也是適用的（舊文參閱：基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式新探之一：邏輯與出路），該模式同樣需要回答以下四個(gè)問(wèn)題：

綜上所述,，“F+EPC”模式的初衷在于在PPP這扇“前門”推開(kāi)不易而后門已封的情況下,，為地方基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的啟動(dòng)找到出路。但在實(shí)操層面,，與此有關(guān)的安排常常過(guò)于簡(jiǎn)單粗放,，使得該模式怎么看怎么像一扇“偏門”或旁門左道，主體不合規(guī),、變相BT,、違規(guī)舉債的疑云重重，地方政府,、投資人和融資機(jī)構(gòu)在具體應(yīng)用過(guò)程中均應(yīng)保持足夠謹(jǐn)慎,。當(dāng)然，倘若我們能因地因時(shí)因項(xiàng)目制宜,，針對(duì)這 個(gè)問(wèn)題制定合理可行的解決方案,，并且游離于紅線之外，“F+EPC”或其它一些與之類似的權(quán)宜之計(jì),，也不一定就是洪水猛獸,，避之唯恐不及。工具本無(wú)對(duì)錯(cuò),，善用者勝,。

[1]根據(jù)政府投資項(xiàng)目管理的相關(guān)規(guī)定，項(xiàng)目單位指的是項(xiàng)目建議書(shū),、可行性研究報(bào)告,、初步設(shè)計(jì)、項(xiàng)目總概算或者資金申請(qǐng)報(bào)告的組織編制和申報(bào)單位,。囿于篇幅,，關(guān)于項(xiàng)目單位、項(xiàng)目法人,、項(xiàng)目業(yè)主,、建設(shè)單位、代建單位,、使用單位等一系列與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目立項(xiàng),、建設(shè)和使用相關(guān)的術(shù)語(yǔ)來(lái)源及其確切含義,，本文不做進(jìn)一步展開(kāi)。