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作者：師安寧,，北京大成律師事務(wù)所高級(jí)合伙人,、法學(xué)博士，最高人民法院《人民法院報(bào)》特約法治評(píng)論員,，中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)民事專(zhuān)業(yè)委員會(huì)委員,，自然資源部《中國(guó)不動(dòng)產(chǎn)》專(zhuān)家委員會(huì)委員 來(lái)源：自然資源部《中國(guó)不動(dòng)產(chǎn)》雜志 國(guó)土資源部門(mén)根據(jù)其所主管的內(nèi)容必然要作出相應(yīng)的行政行為，且其行政行為的合法性問(wèn)題在引發(fā)行政爭(zhēng)議后,，不僅要受到本級(jí)人民政府和上級(jí)國(guó)土資源部門(mén)行政復(fù)議權(quán)的監(jiān)督,，更要受到人民法院司法權(quán)的嚴(yán)格審查。 近期,，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于適用＜中華人民共和國(guó)行政訴訟法＞的解釋》,，自２０１８年２月８日起施行。該《解釋》對(duì)相關(guān)不可訴行政行為作了明確的“類(lèi)型化”式的列舉性規(guī)定,。 筆者認(rèn)為,，結(jié)合國(guó)土資源管理制度、行政復(fù)議制度和行政訴訟法及其司法解釋?zhuān)瑢?duì)相關(guān)國(guó)土資源行政行為的可訴性及非訴性問(wèn)題進(jìn)行深度研究,，必將有利于提升國(guó)土資源管理中的法治化建設(shè)成效,。 一、國(guó)土資源行政行為的可訴性范疇 根據(jù)最高人民法院２００４年１月１４日發(fā)布的法發(fā)［２００４］２號(hào)文《關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》規(guī)定,，在行政行為發(fā)生爭(zhēng)議并涉訴時(shí),，可納入對(duì)應(yīng)“案由”調(diào)整的行政爭(zhēng)議即屬人民法院主管的范疇。而且,，對(duì)“案由”進(jìn)行正確界別有利于在司法審理中準(zhǔn)確認(rèn)定行政爭(zhēng)議法律關(guān)系的性質(zhì),，有利于正確適用法律。 國(guó)土資源管理行政爭(zhēng)議根據(jù)案由構(gòu)成要素可以分為作為類(lèi)案件,、不作為類(lèi)案件,、行政賠償類(lèi)案件及其他國(guó)土資源管理行政案件等四大類(lèi)。 第一,、“作為類(lèi)”案件案由的構(gòu)成要素和確定方法 確定作為類(lèi)案件案由的基本方法是劃分案件的類(lèi)別,，以行政管理范圍為“類(lèi)”，以具體行政行為種類(lèi)為“別”進(jìn)行構(gòu)造,。案由的結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備上述“類(lèi)”與“別”兩個(gè)要素,。 一是國(guó)土資源行政管理的“類(lèi)”包括：土地行政管理、林業(yè)行政管理,、草原行政管理,、地質(zhì)礦產(chǎn)行政管理,、能源行政管理,、不動(dòng)產(chǎn)登記行政管理,、海域行政管理及其他自然資源行政管理。同時(shí),，根據(jù)中央編辦有關(guān)文件規(guī)定,，自２０１４年３月１日起，經(jīng)過(guò)５年的過(guò)渡期后,，原農(nóng)業(yè)行政管理中的農(nóng)村土地不動(dòng)產(chǎn)登記主管權(quán)將移交國(guó)土資源主管部門(mén),。 二是國(guó)土資源管理的“別”，即具體的行政行為類(lèi)型包括：國(guó)土資源行政處罰行為,、行政強(qiáng)制行為,、行政裁決行為、行政確認(rèn)行為,、行政登記行為,、行政許可行為、行政批準(zhǔn)（備案）行為,、行政復(fù)議行為,、行政撤銷(xiāo)行為、行政合同行為,、行政補(bǔ)償行為,、行政執(zhí)行行為、行政給付行為,、行政征用與征收行為,、行政劃拔行為、行政允諾行為,、行政監(jiān)督行為及其他行政行為等,。 綜合上述兩個(gè)要素，作為類(lèi)案件案由的結(jié)構(gòu)由“管理范圍＋具體行政行為”種類(lèi)構(gòu)成,。 第二,、國(guó)土資源“不作為”類(lèi)案件案由的構(gòu)成要素和確定方法 根據(jù)最高法院的規(guī)定，不作為類(lèi)案件的案由,，原則上仍適用上述作為類(lèi)案件的兩種構(gòu)成要素的結(jié)構(gòu),，但又要體現(xiàn)此類(lèi)案件的特色。 其案由的基本確定方法是：以“訴”字開(kāi)頭,，作為此類(lèi)案件案由的第一個(gè)構(gòu)成要素,；以行政主體的類(lèi)別作為第二個(gè)構(gòu)成要素；以不履行特定行政職責(zé)或義務(wù)作為第三個(gè)構(gòu)成要素,。諸如,，“訴（不動(dòng)產(chǎn)登記管理機(jī)關(guān)）不履行登記法定職責(zé)案”等即是,。 第三、國(guó)土資源行政賠償類(lèi)案件案由的構(gòu)成要素和確定方法 一般而言,，國(guó)土資源行政賠償類(lèi)案件分為兩種情況,。一是在國(guó)土資源行政糾紛案件中一并提起行政賠償之訴，另一種是單獨(dú)提起行政賠償之訴,。對(duì)于一并提起的行政賠償案件,，在被訴具體行政行為案件之案由后加“及行政賠償”一語(yǔ)即可；對(duì)于單獨(dú)提起行政賠償案之案由的確定方法為：行政管理范圍＋行政賠償,。如“林業(yè)行政賠償糾紛”,，或“地礦管理行政賠償糾紛”等。 第四,、對(duì)難以確定具體行政管理行為類(lèi)型的案由處理 在最高法院明確列舉性規(guī)定的國(guó)土資源行政管理范圍和具體行政行為種類(lèi)之外,，如存有難以界定行政爭(zhēng)議法律關(guān)系性質(zhì)及案由時(shí)，人民法院可以作為例外情況酌情確定案由,?？蓞⒄詹蛔鳛轭?lèi)案由的確定方法，以“訴”字開(kāi)頭,，加國(guó)土資源管理主體為基本結(jié)構(gòu)來(lái)確定,，如“訴國(guó)土資源（某類(lèi)）行政糾紛案”。 二,、國(guó)土資源行政爭(zhēng)議的不可訴性范疇 根據(jù)最高法院新《解釋》的規(guī)定,，涉及下列國(guó)土資源管理行政行為不具有可訴性。如果被人民法院受理的,，國(guó)土資源部門(mén)在應(yīng)訴答辯時(shí)可以依法行使抗辯權(quán),，請(qǐng)求人民法院裁定駁回原告的起訴。 第一,、國(guó)土資源不可訴行政行為的基本范疇,。包括：一是調(diào)解行為以及法律規(guī)定的仲裁行為；二是行政指導(dǎo)行為,；三是駁回當(dāng)事人對(duì)行政行為提起申訴的重復(fù)處理行為,；四是行政機(jī)關(guān)作出的不產(chǎn)生外部法律效力的行為；五是行政機(jī)關(guān)為作出行政行為而實(shí)施的準(zhǔn)備,、論證,、研究、層報(bào),、咨詢(xún)等過(guò)程性行為,；六是行政機(jī)關(guān)根據(jù)人民法院的生效裁判、協(xié)助執(zhí)行通知書(shū)作出的執(zhí)行行為,，但行政機(jī)關(guān)擴(kuò)大執(zhí)行范圍或者采取違法方式實(shí)施的除外,；七是上級(jí)行政機(jī)關(guān)基于內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督關(guān)系對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)作出的聽(tīng)取報(bào)告,、執(zhí)法檢查、督促履責(zé)等行為,；八是行政機(jī)關(guān)針對(duì)信訪(fǎng)事項(xiàng)作出的登記,、受理、交辦,、轉(zhuǎn)送,、復(fù)查,、復(fù)核意見(jiàn)等行為,；九是對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為,。 第二,、國(guó)土資源部門(mén)司法協(xié)助行為的不可訴性。在國(guó)土資源體系中,，最常見(jiàn)的不可訴行政行為是不動(dòng)產(chǎn)登記部門(mén)對(duì)人民法院責(zé)成其履行的司法協(xié)助行為享有不受當(dāng)事人“提告”的權(quán)利,。但是，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)必須正確認(rèn)知司法協(xié)助登記的價(jià)值,。 最高人民法院,、國(guó)土資源部、建設(shè)部曾以法發(fā)［２００４］５號(hào)文發(fā)布《關(guān)于依法規(guī)范人民法院執(zhí)行和國(guó)土資源房地產(chǎn)管理部門(mén)協(xié)助執(zhí)行若干問(wèn)題的通知》作出規(guī)定,，國(guó)土資源部門(mén)在配合人民法院辦理不動(dòng)產(chǎn)協(xié)助執(zhí)行登記時(shí),，不得對(duì)生效法律文書(shū)和協(xié)助執(zhí)行通知書(shū)進(jìn)行實(shí)體審查。即國(guó)土資源部門(mén)如認(rèn)為法院關(guān)于物權(quán)權(quán)屬登記,、變更登記,、轉(zhuǎn)移登記或注銷(xiāo)登記等裁判結(jié)論或理由錯(cuò)誤的，其僅可向人民 法院提出審查建議,，但不得以此為由而拒絕協(xié)助登記,。 登記部門(mén)往往對(duì)司法協(xié)助執(zhí)行工作存在一定的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，即其誤將司法協(xié)助執(zhí)行等同于“依申請(qǐng)”的登記事項(xiàng),，并以此要求執(zhí)行申請(qǐng)人或人民法院完成其指定的工作文件或工作程序后才予以辦理協(xié)助登記,。但事實(shí)上，司法裁判法律文書(shū)具有物權(quán)法第二十八條授權(quán)的確權(quán)功能,，有關(guān)物權(quán)效力自該確權(quán)法律文書(shū)生效之日起而非在國(guó)土資源部門(mén)登記之日起才產(chǎn)生,。也即，在辦理司法協(xié)助執(zhí)行登記時(shí),，國(guó)土資源部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照法院生效法律文書(shū)所確認(rèn)的權(quán)利主體直接給予辦理相關(guān)權(quán)屬登記或變更,、轉(zhuǎn)移登記手續(xù)。顯然,，執(zhí)行協(xié)助登記是不動(dòng)產(chǎn)登記程序中極為特殊的情形,，登記部門(mén)不得以適用登記通用程序規(guī)范為由而對(duì)抗法院的執(zhí)行裁定,。 應(yīng)當(dāng)明確的是，對(duì)于登記部門(mén)的協(xié)助登記行為,，有關(guān)當(dāng)事人或利害關(guān)系人應(yīng)當(dāng)通過(guò)執(zhí)行異議或執(zhí)行異議之訴尋求救濟(jì),。登記部門(mén)本身不承擔(dān)協(xié)助登記所產(chǎn)生的任何法律責(zé)任。但是,，如果登記部門(mén)超出人民法院協(xié)助執(zhí)行通知書(shū)或有關(guān)裁判載明的權(quán)利范疇而作出超范圍登記行為的,，則此時(shí)該登記行為具有獨(dú)立的行政行為特質(zhì)，如果當(dāng)事人或利害關(guān)系人涉訴的,，則對(duì)該超越司法協(xié)助范疇的行政行為具有可訴性,。 |
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