2019年棚改政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式將取消

住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等六部委辦公廳聯(lián)合下發(fā)的建辦?！?018】55號(hào)文《關(guān)于申報(bào)2019年棚戶區(qū)改造計(jì)劃任務(wù)的通知》,，相信很多人都看到了。

1,、嚴(yán)格把好棚改范圍和標(biāo)準(zhǔn),。

2、對(duì)于新開(kāi)工棚改項(xiàng)目,，不得以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義實(shí)施建設(shè)工程或變相舉債,。

3、確需政府融資的,，應(yīng)當(dāng)依法通過(guò)發(fā)行地方政府債券方式融資,。

4、對(duì)于必要的棚改在建項(xiàng)目,，允許項(xiàng)目實(shí)施主體在不擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模和防范風(fēng)險(xiǎn)的前提下，與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商繼續(xù)融資,。

55號(hào)文是住建部,、發(fā)改委、財(cái)政部,、農(nóng)業(yè)部,、國(guó)資委,、林業(yè)局六個(gè)部委辦公廳（室）聯(lián)合下發(fā)的，通知各地2019年不再以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式申報(bào)棚改項(xiàng)目,。

我們知道,，2018年是棚戶區(qū)改造三年攻堅(jiān)期的開(kāi)局之年，所謂“新三年棚改計(jì)劃”,，即2018年-2020年將改造各類棚戶區(qū)1500萬(wàn)套,，其中2018年改造任務(wù)580萬(wàn)套，2019年,、2020年累計(jì)完成920萬(wàn)套,。根據(jù)住建部披露數(shù)據(jù)，截至2018年10月底,，全國(guó)棚改已開(kāi)工577萬(wàn)套,，占年度目標(biāo)任務(wù)的99%，完成投資15000多億元,；照此估算,，未來(lái)兩年年均棚戶區(qū)改造目標(biāo)數(shù)量有所下降，年均460萬(wàn)套,。

年均460萬(wàn)套,、兩年920萬(wàn)套不是個(gè)小數(shù)字，920萬(wàn)套大約需要總投資2.5萬(wàn)億,。

取消政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式后,，可能會(huì)出現(xiàn)兩個(gè)問(wèn)題：

1、取消政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式后,，棚改項(xiàng)目還有哪些方式籌集資金,？

2、如何界定在建項(xiàng)目（金融機(jī)構(gòu)是否可以為存量項(xiàng)目以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式提供貸款）,？

我們先看：

為何取消政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù),？

首先，棚改貸款期限與承接主體提供服務(wù)期限嚴(yán)重不匹配,。很多棚改項(xiàng)目,，政府償付期限長(zhǎng)達(dá)25年，遠(yuǎn)長(zhǎng)于提供服務(wù)（工程建設(shè)）期限（一般為3-5年,，不超過(guò)10年）,，類似于期限拉長(zhǎng)版的BT模式，是對(duì)政府支出責(zé)任的長(zhǎng)期固化,。參見(jiàn)我的《市長(zhǎng)：最重的任務(wù),，最大的棚改項(xiàng)目，請(qǐng)您交給我們！》

此外,，中央出臺(tái)隱性債務(wù)綱領(lǐng)性文件（中發(fā)27號(hào),、中辦發(fā)46號(hào)）提出地方政府在法定政府債務(wù)限額之外，直接或者承諾以財(cái)政資金償還以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù),，都屬于隱性債務(wù),。從這個(gè)意義上理解，政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)方式增加了地方政府隱性債務(wù),。

2017年財(cái)政部87號(hào)文《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》嚴(yán)禁購(gòu)買(mǎi)服務(wù)用于工程,，但在預(yù)算管理中有一句“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)期限應(yīng)嚴(yán)格限定在年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃期限內(nèi)。黨中央,、國(guó)務(wù)院統(tǒng)一部署的棚戶區(qū)改造,、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)事項(xiàng)，按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行”,。由此,，在其他濫用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的情況得到遏制之后，棚改成為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)融資的主要領(lǐng)域,。

2018年4月棚改專項(xiàng)債試點(diǎn)發(fā)行,，以“開(kāi)前門(mén)”的方式遏制棚改相關(guān)的隱性債務(wù)擴(kuò)張，但并未將棚改貸款一刀切,；6月財(cái)政部發(fā)布《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》意欲全面封堵棚改貸款,，以中期財(cái)政規(guī)劃為界，限定政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的期限不得超過(guò)三年,；7月國(guó)務(wù)院出臺(tái)27號(hào)文明確隱性債務(wù)概念,，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量；10月8日召開(kāi)的國(guó)常會(huì)針對(duì)棚改明確提出“嚴(yán)禁借棚改之名盲目舉債和其他違法違規(guī)行為”,，要求加大棚改專項(xiàng)債發(fā)行力度,。

直到建辦保【2018】55號(hào)文出臺(tái),，明確取消棚改政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式,。

可見(jiàn)，避免新增隱性債務(wù),，是取消棚改政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式的主要原因,。

未來(lái)棚改項(xiàng)目可能的融資渠道

1. 棚改專項(xiàng)債

目前預(yù)計(jì)2019年新增地方政府專項(xiàng)債將為2.2-2.4萬(wàn)億左右，以當(dāng)前存量專項(xiàng)債的發(fā)行結(jié)構(gòu)占比估算,，2019年棚改專項(xiàng)債將有0.7萬(wàn)億左右的額度,；棚改專項(xiàng)債不足的部分，將尋求其他融資渠道,。

從開(kāi)年的發(fā)債公告看,，棚改專項(xiàng)債占了很大一部分。

2. 融資平臺(tái)棚改債

2018年以來(lái),，城投債整體發(fā)行偏緊,，其中與棚改概念相關(guān)的城投棚改債發(fā)行規(guī)模較往年下滑。從目前來(lái)看,，若政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)取消,，單靠棚改專項(xiàng)債發(fā)行不足以支撐棚改項(xiàng)目的資金需求，融資平臺(tái)棚改債仍然是棚改項(xiàng)目融資渠道之一,。

城投能夠獲批發(fā)債,，理論上不屬于政府債務(wù)，故城投敘作的棚改項(xiàng)目,，其概念比住建部的棚改范圍大,，有的實(shí)際上是商業(yè)化的城市更新改造項(xiàng)目、城建項(xiàng)目,。這種項(xiàng)目的收入很大一部分仍是來(lái)源于土地增值,。故項(xiàng)目收入的合理構(gòu)建方式較為重要，否則,，仍會(huì)構(gòu)成政府的隱性債務(wù),。在土地市場(chǎng)不好的背景下，還會(huì)形成償債風(fēng)險(xiǎn),。

3. PPP模式

財(cái)政部公告的國(guó)家第三批,、第四批PPP示范項(xiàng)目中包括5個(gè)棚戶區(qū)改造PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目投資總額10.74億元,，具體如下表所示,。在取消了政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)后，合法合規(guī)的PPP模式將成為地方政府棚改項(xiàng)目的重要融資渠道,，有望得到進(jìn)一步發(fā)展,。

4. 政策性銀行貸款

2018年10月25日住建部座談會(huì)透露，政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)取消后仍將鼓勵(lì)國(guó)開(kāi)行,、農(nóng)發(fā)行對(duì)收益能平衡的棚改項(xiàng)目繼續(xù)貸款,，解決棚改項(xiàng)目融資難題。在國(guó)家支持棚改的政策需求下,，政策性銀行的棚改貸款仍將是棚改項(xiàng)目的重要融資途徑,。

5、財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金支持

對(duì)于屬于扶貧對(duì)象，確有必要進(jìn)行改造,，而自身收益不足的棚改項(xiàng)目,，可能會(huì)通過(guò)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度、給予專項(xiàng)補(bǔ)助等方式實(shí)施,。

6. 商業(yè)性項(xiàng)目將回歸商業(yè)屬性

55號(hào)文要求嚴(yán)禁將房地產(chǎn)開(kāi)發(fā),、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目打包納入棚改；嚴(yán)禁因道路拓展,、歷史街區(qū)保護(hù),、文物修繕等拆遷改造房屋的項(xiàng)目納入棚改。嚴(yán)禁將房齡不長(zhǎng),、結(jié)構(gòu)比較安全的居民樓納入棚改,。

在嚴(yán)格把好棚改范圍和標(biāo)準(zhǔn)，以及棚改債額度不足,、PPP模式流程較長(zhǎng)等背景下,，預(yù)計(jì)棚改項(xiàng)目將走向分化。部分現(xiàn)金流收益情況良好,，或者比較容易配置商業(yè)性房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)資源的項(xiàng)目,，將回歸商業(yè)屬性，以城市更新改造,、舊改的名義實(shí)施,。這種情況適合一二線城市，當(dāng)?shù)赝恋睾头康禺a(chǎn)市場(chǎng)情況較好,；或者項(xiàng)目地處中心城區(qū),，騰退土地價(jià)值比較高的項(xiàng)目。

此類項(xiàng)目將以商業(yè)銀行的項(xiàng)目貸款為籌資方式,。需要注意的是,，此類項(xiàng)目應(yīng)采取一定措施規(guī)避非土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)從事土儲(chǔ)業(yè)務(wù)以及商業(yè)銀行貸款投入土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的合規(guī)性問(wèn)題。

部分地區(qū)有本地的政策規(guī)范此類業(yè)務(wù),。如上海一直有自己的地方的舊改政策,，主要依靠商業(yè)銀行貸款融資。廣州也出臺(tái)了本地的城市更新改造辦法,，而深圳各區(qū)最近也修改了棚改實(shí)施辦法,，體現(xiàn)了新政策形勢(shì)下的棚改業(yè)務(wù)的走向。

我們需要了解,，銀行貸款不得進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng),，主要目的是防止杠桿資金推高地價(jià)，增加房地產(chǎn)市場(chǎng)的泡沫化,，尤其在取得土地,、競(jìng)拍地價(jià),、繳交土地出讓款行為中，銀行貸款的介入易造成地價(jià)爆炒,。而統(tǒng)一由政府按片區(qū)實(shí)施的土地平整和城市改造行為,，其土地和房屋征收有統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，一般不易造成市場(chǎng)炒作,。所以,，地方政府出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)范，有利于防范合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn),。

存量項(xiàng)目還能不能以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式融資？

其實(shí),，取消政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式后,，未來(lái)棚改采用什么方式融資，這還是一個(gè)比較清楚的問(wèn)題,。

當(dāng)前比較模糊的一點(diǎn)是,，55號(hào)文所說(shuō)的：對(duì)于必要的棚改在建項(xiàng)目，允許項(xiàng)目實(shí)施主體在不擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模和防范風(fēng)險(xiǎn)的前提下,，與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商繼續(xù)融資,。---也就是說(shuō)，可以繼續(xù)采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式融資,。

問(wèn)題是,，這個(gè)必要的棚改在建項(xiàng)目如何掌握？特別是在建項(xiàng)目如何掌握,？

由于政策的出發(fā)點(diǎn)是避免工程停工,，形成“半拉子”工程，所以,，可以從以下角度掌握：

1,、必須是列入2018年（含）以前年度的棚改計(jì)劃名單的項(xiàng)目；不能是列入2019年計(jì)劃的項(xiàng)目,；

2,、必須是已經(jīng)確定了采用政府購(gòu)買(mǎi)模式或已列入本級(jí)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄；

3,、已經(jīng)通過(guò)招投標(biāo)或其他公開(kāi)方式確定了項(xiàng)目的承接主體,；

4、政府購(gòu)買(mǎi)主體與項(xiàng)目承接主體已經(jīng)簽訂了政府購(gòu)買(mǎi)協(xié)議,；

5,、承接主體已經(jīng)拿到了項(xiàng)目施工許可證，并已正式開(kāi)工,；

6,、承接主體與金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)就棚改購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目簽訂了貸款合同,；

7、金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)發(fā)放了貸款,。

以上各條滿足越多越符合政策本意,，但不必完全符合，其中第1,、第2是基本條件,。

我們需要明白的是，取消棚改政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式的目的是避免政府隱性債務(wù),。為不影響實(shí)施進(jìn)度,，存量項(xiàng)目可繼續(xù)采用購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式融資，但繼續(xù)采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式所產(chǎn)生的融資,，仍有可能被認(rèn)定為政府隱性債務(wù),。

金融機(jī)構(gòu)在對(duì)存量項(xiàng)目繼續(xù)以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式貸款的時(shí)候，應(yīng)該明白這一點(diǎn),，并了解政府對(duì)隱性債務(wù)的處理態(tài)度,。一般來(lái)說(shuō)，應(yīng)以納入政府隱性債務(wù)但并不處理問(wèn)責(zé)較佳,。這種處理也比較符合實(shí)際情況,。