【裁判要旨】

1.復(fù)議機(jī)關(guān)對明顯不符合受理?xiàng)l件的復(fù)議申請告知不受理行為的可訴性

對于行政復(fù)議申請存在申請人明顯不具備主體資格、申請復(fù)議事項(xiàng)明顯不屬于受理范圍,、復(fù)議被申請機(jī)關(guān)明顯不具備被申請人資格等情形的,，復(fù)議機(jī)關(guān)可以書面告知申請人其復(fù)議申請不成立，并無需作出不予受理復(fù)議申請決定,，且無需交待訴權(quán),。復(fù)議機(jī)關(guān)有關(guān)復(fù)議申請“明顯”不成立的告知行為，一般不具有可訴性,；除非復(fù)議機(jī)關(guān)對復(fù)議申請不成立的認(rèn)定錯誤,。同時(shí)，復(fù)議機(jī)關(guān)此類不予受理復(fù)議申請決定書,、告知書錯誤交待訴權(quán)的,，人民法院亦不受其約束。既不能認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的所有行為均系行政行為,，也不能認(rèn)為所有行政行為均屬行政訴訟受案范圍,，更不能認(rèn)為人民法院對所有可訴行政行為的起訴均須立案受理。

2.關(guān)于履行職責(zé)之訴成立的判斷標(biāo)準(zhǔn)

一般而言,，履行法定職責(zé)（包括給付）之訴成立的前提條件之一,，在于被申請履職的行政機(jī)關(guān)具有相應(yīng)的職責(zé)。即被申請履職的行政機(jī)關(guān)對履職申請具有相應(yīng)的事務(wù),、地域和層級管轄職權(quán),。如果行政機(jī)關(guān)明顯不具有相應(yīng)的事務(wù)、地域或者層級管轄職權(quán),，則行政相對人的履職申請明顯不成立,，相應(yīng)履行法定職責(zé)之訴亦不能成立，也更談不上是否應(yīng)當(dāng)履職,、是否已經(jīng)依法履職等實(shí)體法問題,。此情況下,，無論行政機(jī)關(guān)對申請人履職申請不予答復(fù)或者答復(fù)不予處理或者答復(fù)無法讓申請人滿意,，依法均不屬于行政復(fù)議受理和行政訴訟受案范圍。

人民法院在立案登記審查時(shí),，如果被訴行政機(jī)關(guān)因事務(wù),、層級、地域原因明顯不具有起訴人訴請履行的職責(zé),，明顯不具有訴請實(shí)施的職權(quán)權(quán)限,，根本不可能履行訴請的職責(zé)或者給付義務(wù)的，則履行法定職責(zé)之訴也即不能成立,，人民法院可以逕行裁定駁回起訴甚至不予登記立案。

3.關(guān)于濫用訴訟權(quán)利的規(guī)制

保障公民、法人和其他組織依法行使訴訟權(quán)利,，是人民法院的職責(zé)和義務(wù)。行政訴訟立案登記制最大限度地保障了公民,、法人和其他組織的訴權(quán),，并盡可能多地將矛盾和糾紛引入法治化解決渠道,。但是，立案登記制并不意味著僅向人民法院提交訴狀即能夠產(chǎn)生訴訟系屬,，也不意味著此即必然對人民法院形成約束，將被告強(qiáng)制卷入訴訟,，并形成訴訟法律關(guān)系。

立案登記制亦非取消立案條件審查,，而是從依法保障人民法院行使職權(quán)和依法保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)的角度，要求人民法院在立案時(shí)就要針對法定起訴條件等事項(xiàng),，進(jìn)行更加精細(xì),、準(zhǔn)確、妥當(dāng)?shù)膶彶?，并防止不必要和過度審查,。因此，在堅(jiān)持立案登記制的同時(shí),，人民法院仍應(yīng)依據(jù)《行政訴訟法》第六章起訴和受理的整體規(guī)定，全面把握行政訴訟的立案條件,，對立案條件的審查,，原則上應(yīng)在立案環(huán)節(jié)解決，而盡可能減少在審理環(huán)節(jié)裁定駁回起訴,。只有經(jīng)依法審查符合登記立案條件,，人民法院正式立案并通知對方當(dāng)事人后，才宣告訴訟成立,，人民法院才可以對“訴的合法性”以及“訴是否有理由”依次審理,。申言之，公民,、法人或者其他組織提起行政訴訟,，必須符合《行政訴訟法》所規(guī)定的條件；公民、法人或者其他組織提起的訴訟明顯不成立或者濫用起訴權(quán)利的,，人民法院有權(quán)不予登記立案,。參照《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)和規(guī)范當(dāng)事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見》第十五、十七條,、《最高人民法院關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》（法發(fā)〔2015〕6號）,、《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)案件繁簡分流優(yōu)化司法資源配置的若干意見》（法發(fā)〔2016〕21號）第二十二條規(guī)定精神，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第五十五條之規(guī)定,，人民法院對已經(jīng)認(rèn)定為濫用訴權(quán)的起訴,，可以退回訴狀并記錄在冊。堅(jiān)持起訴造成訴訟對方或第三人直接損失的,，人民法院可以根據(jù)具體情況對無過錯方依法提出的賠償合理的律師費(fèi)用等正當(dāng)要求予以支持,。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2018）最高法行申6453號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）:陳則東,，男,。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）:浙江省人民政府,。住所地：浙江省杭州市省府路,。

法定代表人：袁家軍，省長,。

再審申請人陳則東訴被申請人浙江省人民政府（以下簡稱浙江省政府）不履行行政復(fù)議法定職責(zé)一案,，浙江省杭州市中級人民法院（以下簡稱杭州中院）作出（2015）浙杭行初字第288號行政判決，駁回陳則東的訴訟請求,。陳則東不服提出上訴后,，浙江省高級人民法院（以下簡稱浙江高院）作出（2016）浙行終193號行政判決，駁回上訴,，維持一審判決,。陳則東仍不服，在法定期限內(nèi)向本院申請?jiān)賹?。本院依法組成由審判員耿寶建擔(dān)任審判長并主審,、審判員王曉濱、白雅麗參加的合議庭,，對本案進(jìn)行了審查,，現(xiàn)已審查終結(jié)。

陳則東向本院申請?jiān)賹?，請?/span>：1.撤銷一,、二審法院判決；2.撤銷浙江省政府作出的浙政復(fù)〔2013〕40號行政復(fù)議申請不予受理決定,；3.判決責(zé)令浙江省政府依法重新作出行政復(fù)議決定,。其申請?jiān)賹彽闹饕聦?shí)與理由為：浙政復(fù)〔2013〕40號行政復(fù)議申請不予受理決定認(rèn)定事實(shí)不清,，主要證據(jù)不足，嚴(yán)重違反法定程序,，影響案件公正處理,；一,、二審法院判決認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)不足,，適用法律、法規(guī)確有錯誤,。

本院經(jīng)審理查明：陳則東曾與瑞安市塘下鎮(zhèn)人民政府（以下簡稱塘下鎮(zhèn)政府）簽訂聘用合同,，塘下鎮(zhèn)政府聘用其為塘下鎮(zhèn)聯(lián)合執(zhí)法指揮中心臨時(shí)工作人員，聘用期2004年12月至2005年12月,。合同到期后,，雙方未辦理續(xù)聘或解聘手續(xù)。陳則東仍繼續(xù)在塘下鎮(zhèn)聯(lián)合執(zhí)法指揮中心工作,。2012年3月6日,，塘下鎮(zhèn)政府作出《辭退通知書》，認(rèn)為陳則東長期曠工和遲到,，嚴(yán)重違反塘下鎮(zhèn)聯(lián)合執(zhí)法中心考勤制度,，根據(jù)勞動法規(guī)和相關(guān)規(guī)章制度，對其作出辭退處理,，雙方終止勞動關(guān)系,，工資和保險(xiǎn)計(jì)算至2012年3月31日。后雙方曾就勞動合同關(guān)系問題提起過相應(yīng)訴訟,。

同時(shí),，陳則東對塘下鎮(zhèn)政府作出的《辭退通知書》不服，依據(jù)《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》）向塘下鎮(zhèn)政府提出復(fù)核申請,。2012年4月9日,，塘下鎮(zhèn)政府作出《回函》，認(rèn)定陳則東不是公務(wù)員,，無權(quán)依據(jù)《公務(wù)員法》第九十條規(guī)定提出復(fù)核申請,，故對其申請不予答復(fù)。陳則東不服上述《回函》,，先后向瑞安市人力資源和社會保障局（以下簡稱瑞安市人社局）,、瑞安市人民政府（以下簡稱瑞安市政府）提出申訴。瑞安市政府于2012年9月19日作出《不予受理通知書》,，告知陳則東：“你提交的針對瑞安市人社局瑞人社法〔2012〕1號復(fù)核申請不予受理決定的《申訴狀》及所附材料已經(jīng)收悉,。經(jīng)審查核實(shí)，沒有發(fā)現(xiàn)關(guān)于你已被錄用為公務(wù)員或事業(yè)編制工作人員的信息,。據(jù)此,，你不具備依據(jù)《公務(wù)員法》第九十條規(guī)定提出人事處理申訴申請的主體資格,。為此，特通知你,，對你提出的申訴申請,，不予受理?！?/span>

陳則東不服瑞安市政府及瑞安市人社局上述處理,，以瑞安市政府為被申訴人、以瑞安市人社局為第三人,，向溫州市人民政府（以下簡稱溫州市政府）提出再申訴狀,，請求撤銷瑞安市政府作出的《不予受理通知書》，責(zé)令其依法重新作出申訴處理決定并撤銷瑞安市人社局復(fù)核申請不予受理決定,。2013年3月22日,，溫州市政府作出溫政人申〔2013〕1號《不受理再申訴通知書》，告知陳則東其并無通過公開考試被錄用為公務(wù)員的記錄,，不符合《公務(wù)員申訴規(guī)定（試行）》第十九條的規(guī)定,，決定不予受理其再申訴申請。

陳則東不服上述《不受理再申訴通知書》,，向浙江省政府申請行政復(fù)議,，請求撤銷該通知書，并責(zé)令溫州市政府履行再申訴處理職責(zé),。浙江省政府于2013年2月4日作出浙政復(fù)〔2013〕40號《行政復(fù)議告知書》,，告知陳則東其復(fù)議申請不屬于行政復(fù)議受理范圍，不符合行政復(fù)議條件,，對該申請不予受理,。陳則東不服，以浙江省政府為被告提起本案行政訴訟,。

另查明：陳則東不服塘下鎮(zhèn)政府前述《回函》,，除申訴以外，還曾向瑞安市政府提出過行政復(fù)議申請,。2012年5月4日,，瑞安市政府認(rèn)為其申請事項(xiàng)不屬于行政復(fù)議范圍，作出瑞政復(fù)決字〔2012〕15號《行政復(fù)議申請不予受理通知書》,。陳則東不服,，訴至浙江省溫州市中級人民法院（以下簡稱溫州中院）。同年11月21日,，溫州中院判決維持該《行政復(fù)議申請不予受理通知書》,。陳則東不服，上訴至浙江高院,。2013年2月19日,，浙江高院判決駁回上訴,，維持一審判決。

2013年10月23日,，陳則東向瑞安市監(jiān)察局郵寄檢舉控告信,，請求確認(rèn)塘下鎮(zhèn)政府對其提交的復(fù)核申請不作出復(fù)核決定違法，并責(zé)令作出復(fù)核決定,。因瑞安市監(jiān)察局未作書面回復(fù),，陳則東于同年12月20日向溫州市監(jiān)察局提出行政復(fù)議申請，請求確認(rèn)瑞安市監(jiān)察局在法定期限內(nèi)不履行法定職責(zé)違法并責(zé)令限期履行,。2013年3月6日,，溫州市監(jiān)察局作出溫監(jiān)復(fù)決〔2014〕1號行政復(fù)議決定,。陳則東不服該行政復(fù)議決定,，訴至浙江省溫州市鹿城區(qū)人民法院（以下簡稱鹿城區(qū)法院）。鹿城區(qū)法院作出（2014）溫鹿行初字第35號行政裁定,，駁回陳則東的起訴,。陳則東不服，上訴至溫州中院,。2014年7月24日,，溫州中院作出（2014）浙溫行終字第200號行政裁定，駁回上訴,，維持一審裁定,。其裁定理由載明：陳則東認(rèn)為塘下鎮(zhèn)政府對其作出的辭退處理系國家機(jī)關(guān)對公務(wù)員的人事處理決定，依據(jù)上述規(guī)定進(jìn)行救濟(jì)而產(chǎn)生的爭議,，均不屬于行政復(fù)議受案范圍,，也不屬于行政訴訟受案范圍；即便陳則東以舉報(bào)人身份通過檢舉國家機(jī)關(guān)及其工作人員違反行政紀(jì)律行為要求監(jiān)察機(jī)關(guān)作出相應(yīng)查處,，瑞安市監(jiān)察局對其舉報(bào)事項(xiàng)的處理屬于履行政紀(jì)監(jiān)督職責(zé)行為,，根據(jù)《中華人民共和國行政監(jiān)察法》第四十條的規(guī)定，亦不屬于行政復(fù)議受理和行政訴訟受案范圍,。

陳則東因同一糾紛,，還先后提起下列行政訴訟案件：

1.陳則東訴浙江省監(jiān)察廳不履行行政監(jiān)察法定職責(zé)一案，浙江省杭州市西湖區(qū)人民法院（以下簡稱西湖區(qū)法院）作出（2015）杭西行受初字第10號行政裁定,，對陳則東的起訴不予立案,；陳則東不服，上訴至杭州中院,，杭州中院作出（2015）浙杭行受終字第26號行政裁定,，駁回上訴，維持一審裁定,。

2.陳則東訴浙江省監(jiān)察廳監(jiān)察行政復(fù)議一案,，西湖區(qū)法院作出（2015）杭西行初字第110號行政判決,，駁回陳則東的訴訟請求；陳則東不服,，上訴至杭州中院,，杭州中院作出（2015）浙杭行終字第450號行政裁定，撤銷一審判決,，駁回陳則東的起訴,。

3.陳則東訴浙江省監(jiān)察廳監(jiān)察行政復(fù)議一案，西湖區(qū)法院作出（2015）杭西行初字第111號行政裁定,，駁回陳則東的起訴,；陳則東不服，上訴至杭州中院,，杭州中院作出（2015）浙杭行終字第451號行政裁定,，駁回上訴，維持一審裁定,。

4.陳則東訴浙江省監(jiān)察廳監(jiān)察行政復(fù)議一案,，西湖區(qū)法院作出（2015）杭西行初字第112號行政裁定，駁回陳則東的起訴,；陳則東不服,，上訴至杭州中院，杭州中院作出（2015）浙杭行終字第452號行政裁定,，駁回上訴,，維持一審裁定。

案件2—4系陳則東分別向浙江省監(jiān)察廳提出三次同樣的行政復(fù)議申請,，浙江省監(jiān)察廳分別三次作出告知而引發(fā),。

5.陳則東訴浙江省監(jiān)察廳監(jiān)察行政復(fù)議一案，西湖區(qū)法院作出（2015）杭西行初字第234號行政裁定,，駁回陳則東的起訴,；陳則東不服，上訴至杭州中院,，杭州中院作出（2016）浙01行終167號行政裁定,，駁回上訴，維持一審裁定,。

案件1—5系陳則東不服監(jiān)察機(jī)關(guān)履行政紀(jì)監(jiān)督職責(zé)的行為或履行信訪職責(zé)的行為提起行政訴訟,，因均不屬于人民法院行政訴訟受案范圍，人民法院裁定不予立案或者駁回起訴,。

6.陳則東因與塘下鎮(zhèn)政府存有糾紛,，還曾直接向瑞安市政府遞交“復(fù)核按規(guī)定確定工資、福利,、保險(xiǎn)待遇”的《復(fù)核申請書》,。2012年8月20日,，瑞安市政府認(rèn)為陳則東不具備《公務(wù)員法》規(guī)定提出人事處理復(fù)核申請的主體資格，決定不予受理,。陳則東不服該不予受理決定,，向溫州市政府申訴。陳則東認(rèn)為溫州市政府未作答復(fù),，向浙江省政府提出行政復(fù)議申請,，請求責(zé)令溫州市政府履行申訴處理職責(zé)。浙江省政府認(rèn)為陳則東的申請不屬于行政復(fù)議范圍,，作出浙政復(fù)〔2013〕6號《行政復(fù)議告知書》,，告知其不予受理。陳則東不服,，訴至杭州中院,，杭州中院作出（2015）浙杭行初字第287號行政判決，駁回陳則東的訴訟請求,；陳則東不服,，上訴至浙江高院，浙江高院作出（2016）浙行終192號行政判決,，駁回上訴，維持一審判決,。

7.陳則東收到前述浙政復(fù)〔2013〕6號《行政復(fù)議告知書》后,，另又向浙江省政府遞交再申訴狀，再申訴請求與復(fù)議請求相同,。浙江省政府對陳則東作出浙府法信函〔2013〕6號告知,，告知其就相同事項(xiàng)提出的同樣請求，不再重復(fù)處理,。陳則東不服向浙江省政府申請行政復(fù)議,，浙江省政府未作答復(fù)。陳則東訴至杭州中院,，杭州中院作出（2015）浙杭行受初字第68號行政裁定,，對陳則東的起訴不予立案；陳則東不服,，上訴至浙江高院,，浙江高院作出（2015）浙行受終字第176號行政裁定，駁回上訴,，維持一審裁定,。

案件6、7系陳則東就同一事由重疊提出行政復(fù)議申請和再申訴,。

8.陳則東因與塘下鎮(zhèn)政府存有糾紛,，向溫州市人力資源和社會保障局（以下簡稱溫州市人社局）遞交“復(fù)核按規(guī)定確定工資,、福利、保險(xiǎn)待遇”的《復(fù)核申請書》,。溫州市人社局認(rèn)為陳則東并無通過國家公務(wù)員考試被錄用的記錄,，其申請不符合規(guī)定，決定不予受理,。陳則東不服該不予受理決定,，向浙江省人力資源和社會保障廳（以下簡稱浙江省人社廳）申訴。2012年10月29日,，浙江省人社廳對陳則東作出答復(fù),，認(rèn)為其申訴不在公務(wù)員申訴范圍之內(nèi)。陳則東不服該答復(fù),，向浙江省政府提出行政復(fù)議申請,。浙江省政府認(rèn)為陳則東的申請不屬于行政復(fù)議范圍，作出浙政復(fù)〔2013〕47號《行政復(fù)議告知書》,，告知其不予受理,。陳則東不服，訴至杭州中院,。杭州中院作出（2015）浙杭行初字第289號行政判決,，駁回陳則東的訴訟請求；陳則東不服,，上訴至浙江高院,，浙江高院作出（2016）浙行終194號行政判決，駁回上訴,，維持一審判決,。

9.陳則東收到浙政復(fù)〔2013〕47號《行政復(fù)議告知書》后，另又向浙江省政府遞交再申訴狀,，再申訴請求與復(fù)議請求相同,。浙江省政府對陳則東作出浙府法信函〔2013〕5號告知，告知其就相同事項(xiàng)提出的同樣請求,，不再重復(fù)處理,。陳則東不服，訴至杭州中院,，杭州中院作出（2015）浙杭行受初字第67號行政裁定,，對陳則東的起訴不予立案；陳則東不服,，上訴至浙江高院,，浙江高院作出（2015）浙行受終字第175號行政裁定，駁回上訴，維持一審裁定,。

案件8,、9系陳則東就同一事由重疊提出行政復(fù)議申請和再申訴。

案件6—9系陳則東向瑞安市政府,、溫州市人社局分別提出同一訴求之后衍生案件,。

10.陳則東取得浙江大學(xué)成人教育本科學(xué)歷后，要求瑞安市人社局為其核準(zhǔn)編制登記并簽發(fā)報(bào)到證,。因陳則東未被錄用為公務(wù)員或事業(yè)單位工作人員,，瑞安市人社局拒絕辦理，于2011年3月15日對陳則東作出《回函》,。陳則東不服該《回函》向瑞安市政府申請行政復(fù)議,，瑞安市政府作出瑞政復(fù)決字〔2011〕19號行政復(fù)議決定，維持《回函》,。陳則東不服,，向溫州中院提起行政訴訟，溫州中院作出（2011）浙溫行初字第32號行政裁定,，駁回陳則東的起訴,；陳則東不服，上訴至浙江高院,，浙江高院作出（2011）浙行終字第196號行政裁定,，駁回上訴，維持一審裁定,。

陳則東不服瑞安市政府作出的瑞政復(fù)決字〔2011〕19號行政復(fù)議決定,，另又向溫州市政府申請復(fù)議監(jiān)督。2012年9月24日,，溫州市政府向陳則東作出《告知書》，載明其因不服復(fù)議所涉事項(xiàng)已向人民法院起訴,，人民法院已經(jīng)作出裁判,，其申請復(fù)議監(jiān)督的事項(xiàng)沒有法律依據(jù)。陳則東不服,，于2012年11月向浙江省政府提出行政復(fù)議申請,。浙江省政府認(rèn)為陳則東的申請不屬于行政復(fù)議范圍，作出浙政復(fù)〔2012〕338號《行政復(fù)議告知書》,，告知其不予受理,。陳則東不服，訴至杭州中院,，杭州中院作出（2015）浙杭行初字第286號行政判決,，駁回陳則東的訴訟請求；陳則東不服，上訴至浙江高院,，浙江高院作出（2016）浙行終191號行政判決,，駁回上訴，維持一審判決,。

11.陳則東不服溫州市政府于2012年9月24日作出的前述《告知書》,，另又于2012年12月向浙江省政府申請行政復(fù)議。浙江省政府認(rèn)為陳則東的申請不屬于行政復(fù)議范圍,，且系重復(fù)申請,，作出浙政復(fù)〔2012〕365號《行政復(fù)議告知書》，告知其不予受理,。陳則東不服,，訴至杭州中院，杭州中院作出（2015）浙杭行初字第225號行政判決,，駁回陳則東的訴訟請求,；陳則東不服，上訴至浙江高院,，浙江高院作出（2016）浙行終字第64號行政判決,，駁回上訴，維持一審判決,。

12.陳則東不服溫州市政府于2012年9月24日作出的前述《告知書》,，另又于2012年12月向浙江省政府提出《信訪事項(xiàng)復(fù)查申請書》。浙江省政府于2013年1月轉(zhuǎn)至浙江省信訪局處理,。陳則東認(rèn)為浙江省信訪局未在法定期限內(nèi)履行信訪處理職責(zé),，向浙江省政府申請行政復(fù)議。浙江省政府認(rèn)為陳則東的申請不屬于行政復(fù)議范圍,，作出浙政復(fù)〔2013〕112號《行政復(fù)議告知書》,，告知其不予受理。陳則東不服,，訴至杭州中院,，杭州中院作出（2015）浙杭行初字第290號行政判決，駁回陳則東的訴訟請求,；陳則東不服,，上訴至浙江高院，浙江高院作出（2016）浙行終字第195號行政判決,，駁回上訴,，維持一審判決。

案件10—12系陳則東不服溫州市政府于2012年9月24日作出的行政復(fù)議監(jiān)督告知,，重疊提起行政復(fù)議申請,、信訪及對信訪行為的行政復(fù)議申請,。

13.陳則東向杭州中院遞交訴狀，訴稱其因溫州市政府未對其2012年10月5日提交的第三人為塘下鎮(zhèn)政府的再申訴材料履行再申訴處理職責(zé),，于2013年1月29日向浙江省政府提出行政復(fù)議申請,，但浙江省政府未作出行政復(fù)議決定，故提起訴訟,，請求判決浙江省政府限期作出行政復(fù)議決定,。杭州中院作出（2016）浙01行初8號行政裁定，對陳則東的起訴不予立案,；陳則東不服,，上訴至浙江高院。浙江高院作出（2016）浙行終185號行政裁定,，駁回上訴,，維持一審裁定。一,、二審法院均認(rèn)為陳則東訴求的事項(xiàng)不屬于行政復(fù)議受理及行政訴訟受案范圍,，浙江省政府未對行政復(fù)議申請作出答復(fù)，對陳則東的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響,。

14.2014年2月23日,，陳則東向浙江省政府郵寄行政復(fù)議申請書，請求撤銷溫州市政府作出的溫政人申〔2013〕1號《不受理再申訴通知書》,，浙江省政府于2014年2月28日向陳則東作出浙府法信函〔2014〕20號函,，告知其“你已就該人事處理事項(xiàng)多次申請行政復(fù)議、行政訴訟,。請服從生效的行政復(fù)議決定和行政判決,，依法行使你的救濟(jì)權(quán)利?！标悇t東不服該函告,，向浙江省政府提出行政復(fù)議申請。因浙江省政府未作回復(fù),，陳則東訴至杭州中院,。杭州中院作出（2015）浙杭行受初字第69號行政裁定，對陳則東的起訴不予立案,；陳則東不服，上訴至浙江高院,，浙江高院作出（2015）浙行受終字第177號行政裁定,，駁回上訴，維持一審裁定,。一,、二審法院均認(rèn)為，浙府法信函〔2014〕20號函告內(nèi)容對陳則東的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響。

本院認(rèn)為,，保障公民,、法人和其他組織依法行使訴訟權(quán)利，是人民法院的職責(zé)和義務(wù),。立案登記制最大限度地保障了公民,、法人和其他組織的訴權(quán)，并盡可能多地將矛盾和糾紛引入法治化解決渠道,。但是,，立案登記制并不意味著僅向人民法院提交訴狀即能夠產(chǎn)生訴訟系屬，也不意味著此即必然對人民法院形成約束,，將被告強(qiáng)制卷入訴訟,，并形成訴訟法律關(guān)系。因?yàn)?，只有?jīng)依法審查符合登記立案條件,，人民法院正式立案并通知對方當(dāng)事人后，才宣告訴訟成立,，人民法院才可以對“訴的合法性”以及“訴是否有理由”依次審理,。申言之，公民,、法人或者其他組織提起行政訴訟,，必須符合《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）所規(guī)定的條件；公民,、法人或者其他組織提起的訴訟明顯不成立或者濫用起訴權(quán)利的,，人民法院有權(quán)不予登記立案；濫用或者惡意行使訴訟權(quán)利造成對方當(dāng)事人經(jīng)濟(jì)損失的,，還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任,。

本案塘下鎮(zhèn)政府以陳則東長期曠工和遲到嚴(yán)重違反塘下鎮(zhèn)聯(lián)合執(zhí)法中心考勤制度等為由，于2012年3月6日對陳則東作出辭退處理,。陳則東對此不服,，有權(quán)依法維護(hù)自身權(quán)益，并依法定糾紛解決渠道維權(quán),。但其先后選擇的行政復(fù)議與行政訴訟方式是否恰當(dāng),，則應(yīng)結(jié)合所涉爭議具體性質(zhì)，請求權(quán)基礎(chǔ),，申請行政復(fù)議與提起行政訴訟時(shí)機(jī),，所提出的具體復(fù)議請求與訴訟請求內(nèi)容，行政復(fù)議與行政訴訟救濟(jì)的必要性與實(shí)效性等因素,，綜合加以判定,。

一,、復(fù)議機(jī)關(guān)對明顯不符合受理?xiàng)l件的復(fù)議申請告知不受理行為的可訴性問題

《中華人民共和國行政復(fù)議法》（以下簡稱《行政復(fù)議法》）第八條第一款規(guī)定，不服行政機(jī)關(guān)作出的行政處分或者其他人事處理決定的,，依照有關(guān)法律,、行政法規(guī)的規(guī)定提出申訴?！缎姓V訟法》第十三條第三項(xiàng)規(guī)定,，人民法院不受理公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)工作人員的獎懲,、任免等決定提起的訴訟,。可見,，即使陳則東有關(guān)其是公務(wù)員的主張成立,，其與塘下鎮(zhèn)政府之間的辭退糾紛，亦不應(yīng)當(dāng)通過行政復(fù)議或者行政訴訟方式解決,，而應(yīng)通過法律,、行政法規(guī)規(guī)定的其他專門的救濟(jì)渠道解決。誠然,，公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為,，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利,；有關(guān)國家機(jī)關(guān)依法應(yīng)當(dāng)查清事實(shí),，負(fù)責(zé)處理。但是,，不論申訴,、控告或者檢舉人對有關(guān)國家機(jī)關(guān)的調(diào)查處理是否滿意，其并不必然因?yàn)樯暝V,、控告或者檢舉行為本身而取得行政復(fù)議申請人或者行政訴訟原告資格,。行政復(fù)議的申請人資格與行政訴訟的原告資格，仍應(yīng)遵循保護(hù)規(guī)范理論,；申訴,、控告或者檢舉人向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議與向人民法院提起行政訴訟，仍應(yīng)符合《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》規(guī)定的條件,。然而,，浙江省相關(guān)復(fù)議機(jī)關(guān)以及人民法院，明知陳則東與塘下鎮(zhèn)政府之間的辭退糾紛無法通過行政復(fù)議和行政訴訟渠道解決，仍然許可并放任該爭議經(jīng)歷為數(shù)眾多的行政復(fù)議與行政訴訟，造成有限行政與司法資源的浪費(fèi),；此既與陳則東濫用行政復(fù)議申請權(quán)和行政訴訟起訴權(quán)有關(guān)，也與相關(guān)復(fù)議機(jī)關(guān),、人民法院對法律規(guī)定的行政復(fù)議受理?xiàng)l件和行政訴訟登記立案條件認(rèn)識模糊有關(guān)；更表明相關(guān)復(fù)議機(jī)關(guān),、人民法院,，對履行法定職責(zé)救濟(jì)問題認(rèn)識不清晰，對履行法定職責(zé)之訴的起訴條件審查不準(zhǔn)確,，對濫用復(fù)議申請權(quán)和訴權(quán)的規(guī)制不力,。

根據(jù)《行政復(fù)議法》第十七條第一款規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)收到行政復(fù)議申請后,，應(yīng)當(dāng)在五日內(nèi)進(jìn)行審查,，對不符合本法規(guī)定的行政復(fù)議申請，決定不予受理,，并書面告知申請人,。通常，針對上述情形,，行政復(fù)議機(jī)關(guān)以《行政復(fù)議申請不予受理決定書》形式作出處理,，并交待訴權(quán)與起訴期限。但是,，對于行政復(fù)議申請存在申請人明顯不具備主體資格,、申請復(fù)議事項(xiàng)明顯不屬于受理范圍、復(fù)議被申請機(jī)關(guān)明顯不具備被申請人資格等情形的,，復(fù)議機(jī)關(guān)可以書面告知申請人其復(fù)議申請不成立,，并無需作出不予受理復(fù)議申請決定，且無需交待訴權(quán),。復(fù)議機(jī)關(guān)有關(guān)復(fù)議申請“明顯”不成立的告知行為,，一般不具有可訴性；除非復(fù)議機(jī)關(guān)對復(fù)議申請不成立的認(rèn)定錯誤,。同時(shí),，復(fù)議機(jī)關(guān)此類不予受理復(fù)議申請決定書、告知書錯誤交待訴權(quán)的,，人民法院亦不受其約束,。因?yàn)椋嗣穹ㄔ盒姓V訟的受案范圍由《行政訴訟法》等法律規(guī)定,；且與刑事,、民事訴訟不同，行政訴訟由于涉及相對人,、行政主體與司法機(jī)關(guān)三者的權(quán)力（利）配置的平衡,，關(guān)系保護(hù)權(quán)利、監(jiān)督行政和解決爭議三重功能定位,，以及權(quán)利的高效保護(hù),、行政效率的有效支持和行政糾紛實(shí)質(zhì)化解三重目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),，因而人民法院是否受理案件，除取決于是否屬于可訴行政行為,，還必須考慮行政行為是否成熟,、起訴時(shí)機(jī)是否過早或過晚、起訴是否具有必要性和實(shí)效性,、是否更適宜通過其他途徑解決,、是否有更便捷高效的訴可以代替、訴請保護(hù)的利益是否符合保護(hù)規(guī)范原理,、起訴是否有違禁止反言規(guī)則,、是否曾明確拋棄過訴權(quán)等因素。因而,，既不能認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的所有行為均系行政行為,，也不能認(rèn)為所有行政行為均屬行政訴訟受案范圍，更不能認(rèn)為人民法院對所有可訴行政行為的起訴均須立案受理,。

二,、關(guān)于履行職責(zé)之訴成立的判斷標(biāo)準(zhǔn)問題

一般而言，履行法定職責(zé)（包括給付）之訴成立的前提條件之一,，在于被申請履職的行政機(jī)關(guān)具有相應(yīng)的職責(zé),。即被申請履職的行政機(jī)關(guān)對履職申請具有相應(yīng)的事務(wù)、地域和層級管轄職權(quán),。如果行政機(jī)關(guān)明顯不具有相應(yīng)的事務(wù),、地域或者層級管轄職權(quán)，則行政相對人的履職申請明顯不成立,，相應(yīng)履行法定職責(zé)之訴亦不能成立,，也更談不上是否應(yīng)當(dāng)履職、是否已經(jīng)依法履職等實(shí)體法問題,。此情況下,，無論行政機(jī)關(guān)對申請人履職申請不予答復(fù)或者答復(fù)不予處理或者答復(fù)無法讓申請人滿意，依法均不屬于行政復(fù)議受理和行政訴訟受案范圍,。

同時(shí),，即使上級行政機(jī)關(guān)基于組織法上的監(jiān)督權(quán)能，具有相應(yīng)對下監(jiān)督,、查處,、督促職責(zé)，也有權(quán)以自己名義啟動相應(yīng)的調(diào)查并履行相應(yīng)的職能,；但是相較于申請人直接向依法具有事務(wù),、地域、層級管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)尋求直接、便捷,、有效的救濟(jì)而言,，即申請人本來可以通過其他更為簡捷、完整,、迅速或者便宜等更符合事實(shí)需要的途徑,，達(dá)到請求保護(hù)目的的，其舍近求遠(yuǎn)而針對上級行政機(jī)關(guān)提起的履行職責(zé)之訴,，屬于無效率的權(quán)利保護(hù)，因而一般也不應(yīng)許可,。也即對于以上級行政機(jī)關(guān)為被告而提起的實(shí)質(zhì)為要求履行對下監(jiān)督查處職責(zé)的履職之訴,，一般不具有通過行政訴訟予以救濟(jì)的必要性和實(shí)際效果，原則上人民法院可以逕行裁定駁回起訴,，而無需進(jìn)入實(shí)體審理,。

《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《解釋》）第九十三條第二款即進(jìn)一步作出明確規(guī)定，人民法院經(jīng)審理認(rèn)為原告所請求履行的職責(zé)或者給付義務(wù)明顯不屬于行政機(jī)關(guān)權(quán)限范圍的,，可以裁定駁回起訴,。進(jìn)而言之，人民法院在立案登記審查時(shí),，如果被訴行政機(jī)關(guān)因事務(wù),、層級、地域原因明顯不具有起訴人訴請履行的職責(zé),，明顯不具有訴請實(shí)施的職權(quán)權(quán)限,，根本不可能履行訴請的職責(zé)或者給付義務(wù)的，則履行法定職責(zé)之訴也即不能成立,，人民法院可以逕行裁定駁回起訴甚至不予登記立案,。當(dāng)然，為防止將訴權(quán)與勝訴權(quán)相混同,，避免動輒不經(jīng)實(shí)體審理即駁回履行法定職責(zé)之訴,，否定履行法定職責(zé)之訴成立的前提條件，必須嚴(yán)格加以限制：即行政機(jī)關(guān)不具有相應(yīng)職權(quán)權(quán)限的事實(shí)是如此之“明顯”,，以至于不可能再提出其他任何合理懷疑,，任何具有法律知識或者雖無法律知識但一經(jīng)釋明即應(yīng)知曉該行政機(jī)關(guān)“明顯”不具有相應(yīng)的職責(zé)。在此前提條件下,，人民法院方可逕行裁定不予立案或者駁回起訴,，或者依據(jù)《解釋》第五十五條第二款規(guī)定，退回訴狀并記錄在冊,，以避免形成纏訟,，浪費(fèi)行政與司法資源。

三,、關(guān)于濫用訴訟權(quán)利的規(guī)制問題

誠然,，現(xiàn)行法律制度對引導(dǎo),、規(guī)制濫用訴訟權(quán)利的法律供給仍顯不足，但是能動地回應(yīng)審判實(shí)踐,，通過判例填補(bǔ)現(xiàn)有法條規(guī)定的缺漏,，解決成文法不可避免的滯后與僵化，以實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義,，是人民法院和法官的責(zé)任與義務(wù),。濫用訴權(quán)、惡意訴訟消耗行政資源,，擠占司法資源,，影響公民、法人和其他組織訴權(quán)的正常行使,，損害司法權(quán)威,，阻礙法治進(jìn)步。如果將任何起訴不加區(qū)別地一律登記立案,，全部進(jìn)入審理程序甚至實(shí)體裁判程序,，“案多人少”的法院可能無法提供高效率和高水平的司法，導(dǎo)致真正需要保護(hù)的公民在權(quán)利受損時(shí)卻得不到及時(shí)的救濟(jì),，并影響經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,。因此，行政訴訟在堅(jiān)決執(zhí)行立案登記制的同時(shí),，對存在的各類濫用訴訟權(quán)利行為,，也必須實(shí)施必要的規(guī)制，以保障有限的司法資源能為正常行使訴訟權(quán)利的當(dāng)事人提供必要且充裕的司法救濟(jì),。因?yàn)樵谒痉ㄙY源供給不足的情況下,，有效的司法資源只能優(yōu)先保護(hù)值得保護(hù)的公眾，救濟(jì)需要救濟(jì)的權(quán)利,，解決能夠解決的糾紛,。

權(quán)利之明顯濫用，不受法律保護(hù),。《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)和規(guī)范當(dāng)事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見》（法發(fā)〔2017〕25號,，以下簡稱《意見》）明確要求，正確引導(dǎo)當(dāng)事人依法行使訴權(quán),，嚴(yán)格規(guī)制惡意訴訟和無理纏訴等濫訴行為,。同時(shí)，根據(jù)《意見》第十五條規(guī)定,，對于極個別當(dāng)事人不以保護(hù)合法權(quán)益為目的,，長期、反復(fù)提起大量訴訟，滋擾行政機(jī)關(guān),，擾亂訴訟秩序的,，人民法院依法不予立案。第十七條規(guī)定,，要從當(dāng)事人提起訴訟的數(shù)量,、周期、目的以及是否具有正當(dāng)利益等角度,，審查其是否具有濫用訴權(quán),、惡意訴訟的主觀故意。對于屬于濫用訴權(quán),、惡意訴訟的當(dāng)事人,，要探索建立有效機(jī)制，依法及時(shí)有效制止,。

考察本案相關(guān)聯(lián)的一系列行政復(fù)議、行政訴訟案件,，可知陳則東的實(shí)質(zhì)訴求是要求相關(guān)行政機(jī)關(guān)按照《公務(wù)員法》的規(guī)定,，處理其在塘下鎮(zhèn)聯(lián)合執(zhí)法指揮中心工作期間的矛盾糾紛，其一再選擇不同的事由,，提出復(fù)核,、申訴、再申訴,、控告檢舉,、信訪、監(jiān)督等申請,，其中明顯包含重復(fù)申請,、循環(huán)申請和重疊申請，繼而就有關(guān)人民政府和其他行政機(jī)關(guān)對這些申請的答復(fù)或不予答復(fù)行為,，提出行政復(fù)議申請并提起行政訴訟,。上述一系列訴求明顯不屬于行政復(fù)議受理范圍，也不屬于行政訴訟受案范圍,。對此,，復(fù)議機(jī)關(guān)法律文書、人民法院生效裁判均多次,、反復(fù)釋明,，而陳則東在完全知曉的情況下，仍然反復(fù),、大量申請行政復(fù)議并提起行政訴訟,，屬于典型的濫用訴權(quán)。

《最高人民法院關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》（法發(fā)〔2015〕6號）規(guī)定，要加強(qiáng)訴訟誠信建設(shè),，規(guī)范行使訴權(quán)行為,，對虛假訴訟、惡意訴訟,、無理纏訴等濫用訴權(quán)行為,，要依法加大懲治力度?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)案件繁簡分流優(yōu)化司法資源配置的若干意見》（法發(fā)〔2016〕21號）第二十二條規(guī)定,，加大對虛假訴訟、惡意訴訟等非誠信訴訟行為的打擊力度,，充分發(fā)揮訴訟費(fèi)用,、律師費(fèi)用調(diào)節(jié)當(dāng)事人訴訟行為的杠桿作用，促使當(dāng)事人選擇適當(dāng)方式解決糾紛,。當(dāng)事人存在濫用訴訟權(quán)利,、拖延承擔(dān)訴訟義務(wù)等明顯不當(dāng)行為，造成訴訟對方或第三人直接損失的,，人民法院可以根據(jù)具體情況對無過錯方依法提出的賠償合理的律師費(fèi)用等正當(dāng)要求予以支持,。由此可見，立案登記制并不是取消立案條件審查,，而是從依法保障人民法院行使職權(quán)和依法保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)的角度,，要求人民法院在立案時(shí)就要針對法定起訴條件等事項(xiàng)，進(jìn)行更加精細(xì),、準(zhǔn)確,、妥當(dāng)?shù)膶彶椋⒎乐共槐匾瓦^度審查,。因此,，在堅(jiān)持立案登記制的同時(shí)，人民法院仍應(yīng)依據(jù)《行政訴訟法》第六章起訴和受理的整體規(guī)定,，全面把握行政訴訟的立案條件,，對立案條件的審查，原則上應(yīng)在立案環(huán)節(jié)解決,，而盡可能減少在審理環(huán)節(jié)裁定駁回起訴,。參照上述一系列規(guī)定精神，根據(jù)《解釋》第五十五條規(guī)定,，人民法院對已經(jīng)認(rèn)定為濫用訴權(quán)的起訴,，可以退回訴狀并記錄在冊。堅(jiān)持起訴造成訴訟對方或第三人直接損失的,，人民法院可以根據(jù)具體情況對無過錯方依法提出的賠償合理的律師費(fèi)用等正當(dāng)要求予以支持,。

訴最終能否獲得審理判決取決于訴的內(nèi)容,，即當(dāng)事人的請求是否足以具有利用國家審判制度加以解決的實(shí)際價(jià)值或者必要性。陳則東對其與塘下鎮(zhèn)政府的案涉爭議,，有權(quán)向溫州市,、浙江省人力資源和社會保障行政主管部門申訴反映并請求調(diào)查處理，也可依法向瑞安市政府,、溫州市政府以至浙江省政府申訴反映情況,。但是，陳則東對上述行政機(jī)關(guān)的答復(fù),、告知以及案涉其他形式的作為,、不作為等，即便通過行政復(fù)議和行政訴訟介入,，也不能獲得更有實(shí)際效果的救濟(jì),，故依法仍不能申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。人民法院對以明顯不具有相應(yīng)職責(zé)和權(quán)限的行政機(jī)關(guān)為被告提起的行政訴訟,，可以逕行裁定駁回起訴,。一審法院在查清本案明顯不屬于行政復(fù)議管轄范圍后，應(yīng)當(dāng)退回訴狀并記錄在冊,，或者逕行裁定不予登記立案或駁回起訴,，而不應(yīng)以判決方式駁回陳則東的訴訟請求。鑒于本案已進(jìn)入申請?jiān)賹弻彶槌绦?，為避免進(jìn)一步浪費(fèi)行政與司法資源，本院對原審錯誤選擇裁判方式問題不予提審后再行裁定駁回起訴,，但對原審存在的上述適用法律錯誤問題,，仍予明確指正。今后,，對于陳則東另行提起的涉及本案相關(guān)爭議的行政訴訟,，人民法院在登記立案前應(yīng)當(dāng)依法嚴(yán)格審查；對明顯濫用訴權(quán)的,，退回訴狀并記錄在冊,；無理纏訟，造成訴訟對方或第三人直接損失的,，可以根據(jù)具體情況對無過錯方依法提出的賠償合理的律師費(fèi)用等正當(dāng)要求予以支持,。

綜上，陳則東的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形,。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規(guī)定,，裁定如下：

駁回再審申請人陳則東的再審申請。

審 判 長　耿寶建

審 判 員　王曉濱

審 判 員　白雅麗

二〇一八年十月十八日

法官助理　孫輝妮

書 記 員　于　露