上訴人 (原審原告)：董永華等108戶居民,。

      被上訴人 (原審被告)：重慶市人民政府。

      一審法院經(jīng)審理查明：董永華等108戶被拆遷戶,，因墊江縣桂溪鎮(zhèn)北苑小區(qū)舊城改造,，于1998年得知墊江縣人民政府頒發(fā)給縣有關部門的墊府發(fā)【1998]】2號《關于認真做好北苑小區(qū)舊城改造房屋拆遷補償安置工作的通知》，認為該通知對北苑小區(qū)范圍內的被拆遷人具有強制力,，對原告的權利,、義務產生了實際影響。期間不斷地向墊江縣人民政府申請復議,，要求撤銷該文件,。2000年7月7 日，墊江縣人民政府發(fā)出《行政復議告知書》,，告知董永華等人應當自接到告知書之日起向重慶市人民政府申請復議,。2000年7月22 日，原告向重慶市人民政府提起復議申請,，重慶市人民政府于2000年8月7 日作出渝府復裁 【2000】15號不予受理裁定,。

      重慶市高級人民法院經(jīng)審理認為，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱行政訴訟法》)第二十五條第二款,、最高人民法院《關于執(zhí)行 (中華人民共和國行政訴訟法)若千問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)第二十二條以及 《中華人民共和國行政復議法》(以下簡稱 《行政復議法》) 第十九條的有關規(guī)定,，在下列三種情況下，人民法院可以復議機關為被告,，對其行政復議行為進行合法性審查：（1） 復議機關改變原具體行政行為而作出復議決定,，公民、法人或其他組織對該復議決定不服的,；（2）復議機關受理復議申請后,，在法定復議期限內不作出復議決定，公民,、法人或其他組織對復議機關的不作為不服的,；（3）法律、法規(guī)規(guī)定復議前置,，行政復議機關不予受理或者受理后超過行政復議期限不作答復的,。縱觀本案,，對于原告的復議申請,，被告既然不予受理，就談不上復議決定是否改變具體行政行為,，也談不上在法定期限內不作出復議決定的不作為,，本案原告申請復議，并非提起行政訴訟的前提條件,。在非復議前置前提下,，當事人對復議機關不予受理裁定不服而起訴,，要求人民法院立案受理，缺乏法律依據(jù),。故原告要求人民法院判決撤銷被告不予受理其復議申請的裁定依據(jù)不足,。根據(jù) 《解釋》第四十四條第一款第 (一)項之規(guī)定，裁定如下：駁回原告起訴,。案件受理費100元,，其他訴訟費100元，由原告負擔,。

      董永華等人不服一審裁定,，向最高人民法院提起上訴稱：根據(jù) 《行政復議法》第十九條、三十條以及 《解釋》第一條,、第十二條的規(guī)定,，被上訴人所作的渝府復裁【2000】15 號行政裁決是可訴的行政行為，上訴人向原審人民法院提起訴訟,，符合法律規(guī)定,，所列被告是正確的。被上訴人所作的渝府復裁【2000】15 號行政復議裁定書,，對上訴人的權利和義務產生了實際影響,，屬于可訴的具體行政行為。重慶市人民政府辯稱,，根據(jù)《行政復議法》第十九條規(guī)定的精神,，上訴人對重慶市人民政府提請審查的行政行為非復議前置，重慶市人民政府做出不予受理復議申請的決定,，上訴人不能將此決定作為被訴對象,。

      重慶市高級人民法院重審后,，作出一審判決。判決認為,，墊江縣人民政府發(fā)布的《關于認真做好北苑小區(qū)舊城改造房屋拆遷補償安置工作的通知》,，是以文件的形式下發(fā)到桂溪鎮(zhèn)人民政府、縣府各部門,、縣屬各企事業(yè)單位,，并抄送到縣委相關部門，末發(fā)小區(qū)內的被拆遷單位和被拆遷戶。但實際上,，有關部門已將文件內容通過各種形式告知了北苑小區(qū)的拆遷戶,。從針對的對象看，盡管范圍限于北苑小區(qū),，但并沒有特指小區(qū)內的某個被拆遷單位或被拆遷戶，而是泛指位于小區(qū)內的全部被拆遷單位和被拆遷戶,；從效力上是否可反復適用看,，盡管該文件因北苑小區(qū)的拆遷而產生，也將因北苑小區(qū)拆遷結束而終止其效力,，但在拆遷期間,，對小區(qū)內的不同單位和個人均可反復適用;從效力的時間性看，該文件并不是對已存在的事實給予的法律評價,，只對被拆遷人將來的行為有拘束力,，而不對被拆遷人過去的行為有拘束力。從內容上看,，雖然對限期搬遷,、補償標準、獎懲手段等作了規(guī)定,，但從庭審調查看,，該文件并不具有強制力，并非所有的拆遷人與被拆遷人都遵守了該文件的規(guī)定,，而采取了另外的方式完成拆遷,。最重要的，從能否進入執(zhí)行程序看,，依據(jù)該文件不能直接進入執(zhí)行程序,。作為強制執(zhí)行的依據(jù)，只能是行政機關針對具體的人和事所作的具有個別性質的行政裁決或決定,，而不能是一種對象不明的原則規(guī)定的規(guī)范性文件,。綜上所述，墊江縣人民政府所作的墊府發(fā)(1998)2號文,，具備了抽象行政行為的所有特點,。被告重慶市人民政府以原告所申請事項屬于抽象行政行為為由裁定不予受理正確。但在適用法律時,，只適用了《行政復議法》第九條,、第十七條規(guī)定，沒有適用《行政復議法》第六條即行政復議的受案范圍,，屬于引用法律不全,，但該瑕疵不影響其定性。根據(jù)《行政訴訟法》第五十四條第(一)項之規(guī)定，判決如下:維持重慶市人民政府渝府復裁【2000】15號不予受理行政復議裁定;案件受理費200元,，其他訴訟費900元,，計1100元，由原告負擔,。

      董永華等人不服,，提出上訴稱，墊江縣人民政府所作的墊府發(fā)(1998)2號文所針對的對象是北苑小區(qū)的全部被拆遷單位和被拆遷戶,，人數(shù)是確定的,。該文件只適用于北苑小區(qū)內確定的被拆遷單位和被拆遷戶，其效力不及于其他對象,，不能反復適用,。根據(jù)該文件的規(guī)定，未在拆遷期限內完成拆遷的,，將被依法強制拆遷,，因此該文可以直接進人強制程序。綜上,，墊江縣人民政府墊府發(fā)(1998)2號文是享有國家行政權的行政機關以自己的名義作出的,，對相對人的權利義務產生了實際影響，屬于可訴的具體行政行為,。因此,，一審判決維持重慶市人民政府不予受理上訴人復議申請的裁定是錯誤的。

      墊江縣人民政府答辯稱,，第一,，墊府發(fā)(I998)2號通知所指向的對象是不特定的。該通知所針對的對象是"凡納入北苑小區(qū)舊城改造范圍內需要拆除的各類房屋及附屬物和電力線,、通訊線,、廣播線、電視閉路線,、自來水管,、天然氣管(簡稱'四線兩管')"。其所針對的對象,，既有該舊城改造范圍內需拆除的各類房屋,，也有上述"四線兩管"，還包括各類違法建筑物,。該通知不僅僅針對董永華或某一個被拆遷人,。第二，墊府發(fā)(1998)2號通知可反復適用,。該通知既涉及被拆除房屋的拆遷,、安置補償，也涉及小區(qū)房屋建設、買賣,、稅收優(yōu)惠,、"農轉非"等等事項。只要小區(qū)范圍內的拆遷,、安置補償,、房屋建設、買賣,、"農轉非"指標的安排等等事項沒有結束,，該通知將在北苑小區(qū)范圍內反復適用。第三,，墊府發(fā)【1998】2號通知不能直接進入執(zhí)行程序。根據(jù)1999年《重慶市城市房屋拆遷管理條例》第十六條的規(guī)定,，若拆遷人與被拆遷人就拆遷安置補償問題不能達成協(xié)議的,，必須先經(jīng)行政裁決程序，才能尋求司法救濟,。第四,，墊府發(fā)【1998】2號通知的外部表現(xiàn)形式和具體內容也符合抽象行政行為的特征。

      最高人民法院經(jīng)審理認為,，墊江縣政府作出的墊府發(fā)【1998】2號通知中有關拆遷補償安置的標準,、辦法以及未按通知執(zhí)行的法律后果等內容涉及到當事人權利義務，上述內容針對的對象是特定的,，即北苑小區(qū)的全部被拆遷單位和被拆遷戶,。上述內容的效力只適用于北苑小區(qū)舊城改造范圍的被拆遷單位和被拆遷戶，其效力不及于其他對象,，不能反復適用,，一旦北苑小區(qū)的拆遷工作完成，該通知即失去其效力,。該通知第二條第(一)款規(guī)定,，對個別超過拆遷公告規(guī)定的拆遷期限，并經(jīng)拆遷動員單位督促后,，仍拒不拆,、搬的，在給予一定經(jīng)濟懲罰的基礎上,，依法實施強制拆除,。該規(guī)定不僅為相對人設定了義務，而且規(guī)定一旦相對人未履行義務,，將直接承擔被強制拆除的法律后果,。綜上，墊江縣政府墊府【1998】2號《關于認真做好北苑小區(qū)舊城改造房屋拆遷補償安置工作的通知》中含有具體行政行為的內容，根據(jù) 《行政復議法》第二條,、第六條的規(guī)定,，屬于申請復議的范圍。重慶市人民政府認為該通知屬于抽象行政行為,、不屬行政復議的范圍的理由不能成立,，其作出的渝府復裁【2000】15號行政復議裁定書主要證據(jù)不足，適用法律錯誤,，應予撤銷,。 重慶市高級人民法院（2001）行重字第8 號行政判決維持重慶市人民政府的渝府復裁 【2000】15 號行政復議裁定，屬于認定事實不清,，適用法律錯誤,。上訴人的上訴理由成立，應予支持,。本院根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第 (二)項,、第六十一條第 (三)項的規(guī)定，判決：撤銷重慶市高級人民法院(2001)行重字第8號行政判決,；撤銷重慶市人民政府渝府復裁【2000】15 號行政復議裁定;由重慶市人民政府重新作出具體行政行為,。

      二、如何區(qū)分具體行政行為和抽象行政行為

      根據(jù)《解釋》第三條規(guī)定,，"具有普遍約束力的決定,、命令"，是指行政機關針對不特定對象發(fā)布的能反復適用的行政規(guī)范性文件,。根據(jù)該條的解釋,，判斷一個行政行為是具體行政行為還是抽象行政行為主要從以下幾個方面來把握，即:針對的"對象是否特定,、能否反復適用,、能否直接進入執(zhí)行程序。本案中,，墊江縣人民政府作出的墊府發(fā)(1998)2號通知有關拆遷安置工作的組織管理,、拆遷補償安置工作領導小組人員的確定等內容不屬于可訴的行政行為;但該通知中有關拆遷補償安置的標準辦法、未按通知執(zhí)行的法律后果等具有涉及相對人權利義務的內容則屬于可訴的具體行政行為,。理由如下:

      1,、通知中的上述內容針對的對象是特定的。對象是否特定,，不在于它所針對人數(shù)的多少,，而在于對象的確定與不確定,。抽象行政行為的對象是不確定的，無法統(tǒng)計,。具體行政行為的對象是確定的,，盡管有時涉及到的人很多，但是確定的,、可以統(tǒng)計的,。本案中，墊府發(fā)(I998)2號通知所涉及的對象是特定的,，即北苑小區(qū)的全部被拆遷單位和被拆遷戶,，人數(shù)是確定的。不能因為行政行為沒有列舉相對人的名單而否認其對象的特定性,。

      2,、該通知不能反復適用。具體行政行為原則上只對特定的對象適用,，其效力不及于其他對象;抽象行政行為則可以反復適用,。這種反復適用應當理解為對事件或事項的反復適用，而不是對人的反復適用,。該通知只適用于北苑小區(qū)內確定的被拆遷單位和被拆遷戶,，其效力不及于其他對象，不能反復適用,，一旦北苑小區(qū)的拆遷工作完成,，該通知即失去其效力。

      3,、能否直接進入執(zhí)行程序,。具體行政行為具有直接的執(zhí)行力；而抽象行政行為不能作為直接的執(zhí)行根據(jù),，必須有一個具體行政行為作為中介,，才能進入執(zhí)行程序。該通知第二條第 (一)項規(guī)定,，對個別超過拆遷公告規(guī)定的拆遷期限,，并經(jīng)拆遷動員單位督促后，仍拒不拆,、搬的,，在給予一定經(jīng)濟懲罰的基礎上，依法實施強制拆除,。該條規(guī)定不僅為相對人設定了義務,，而且規(guī)定一旦相對人未履行義務，就要強制執(zhí)行,，無需行政機關再作出一個具體行政行為后,，才能強制執(zhí)行,。

      綜上，墊江縣人民政府墊府發(fā) (1998)2號 《關于認真做好北苑小區(qū)舊城改造房屋拆遷補償安置工作的通知》中含有具體行政行為的內容,，根據(jù)《行政復議法》第二條,、第六條的規(guī)定，屬于可以申請復議的范圍,。重慶市人民政府認為該通知屬于抽象行政行為,、不屬行政復議的范圍的理由不能成立，其作出的渝府復裁【2000】15號不予受理復議申請通知書主要證據(jù)不足,，適用法律錯誤,，應予撤銷。一審判決維持重慶市人民政府復議裁定,，屬于認定事實不清,，適用法律錯誤。故最高人民法院二審判決：撤銷重慶市高級人民法院（2001）行重字第8號行政判決;撤銷重慶市人民政府渝府復裁【2000】15號行政復議裁定;由重慶市人民政府重新作出具體行政行為,。（撰稿人：馬永欣）