落實(shí)新發(fā)展理念,，分類分級(jí)引導(dǎo)空間開發(fā)

“四級(jí)”,，是指在對(duì)應(yīng)國家、都道府縣,、市町村三級(jí)行政體系的基礎(chǔ)上,，增加了涵蓋兩個(gè)及以上行政管轄單元的區(qū)域協(xié)調(diào)層級(jí)；

“三類”是指國土綜合開發(fā)計(jì)劃,、國土利用計(jì)劃,、土地利用基本計(jì)劃（含下屬的專項(xiàng)規(guī)劃），但三類規(guī)劃和四個(gè)層級(jí)并不是一一對(duì)應(yīng)關(guān)系：

國土綜合開發(fā)計(jì)劃確立了全國,、大經(jīng)濟(jì)區(qū),、都道府縣及特定區(qū)域四個(gè)層級(jí)，特定區(qū)域是內(nèi)閣總理大臣指定的（如能登半島,、南九州）,，具體由當(dāng)?shù)氐亩几h政府負(fù)責(zé)編制；

國土利用計(jì)劃和日本三級(jí)行政體系相對(duì)應(yīng),，按全國,、都道府縣、市町村三級(jí)編制,；

土地利用基本計(jì)劃包括全域和某一類地區(qū)兩種,，全域?qū)用嬉话阍诙几h層面編制，具體的某一類地區(qū)（如城市地域）的專項(xiàng)規(guī)劃,，都府縣,、市町村均可編制。

“三類規(guī)劃”的基本內(nèi)涵

1 國土綜合開發(fā)計(jì)劃重在“定戰(zhàn)略與方向”

其作為日本最高層級(jí)的國土空間配置規(guī)劃,，包含了全面協(xié)調(diào),、綜合利用、開發(fā)和保護(hù)國土空間資源等編制內(nèi)容,，對(duì)于指導(dǎo)全國的國土開發(fā),、經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義，突出國土開發(fā)的宏觀指導(dǎo)價(jià)值,。

自1962年發(fā)布第一次全國綜合開發(fā)計(jì)劃（“一全綜”）以來,，全國共編制了七次，每次的編制目標(biāo)都非常明確：

一全綜：“促進(jìn)地區(qū)間均衡發(fā)展”

二全綜：“創(chuàng)造豐富多樣的環(huán)境”

三全綜：“改善人類居住綜合環(huán)境”

四全綜：“構(gòu)建多極分散型國土”

五全綜：“形成多軸型國土格局的基礎(chǔ)建設(shè)”

六全綜：“構(gòu)建自立的廣域都市圈”

七全綜：“形成對(duì)流促進(jìn)型國土”,。

從歷版的目標(biāo)和文本可以看出,，“全綜”重在促進(jìn)地區(qū)平衡發(fā)展，明確國土空間發(fā)展思路,，文本甚至沒有定量的規(guī)劃目標(biāo)要求,。

2 國土利用計(jì)劃重在“定規(guī)模與指標(biāo)”

在落實(shí)“全綜”戰(zhàn)略要求的基礎(chǔ)上，制定全國或本地區(qū)的國土利用基本設(shè)想,，地域分區(qū)和用地類型兩個(gè)方面的規(guī)劃指標(biāo),，以及為實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)所采取的必要措施,，可見國土利用計(jì)劃的指標(biāo)約束性進(jìn)一步增強(qiáng)。

3 土地利用基本計(jì)劃重在“定功能與坐標(biāo)”

對(duì)于全域而言,，是以國土利用規(guī)劃為依據(jù),，明確城市地域、農(nóng)業(yè)地域,、森林地域,、自然公園地域、自然保護(hù)地域等五類地區(qū),，并提出不同地區(qū)各自的發(fā)展目標(biāo),、空間布局和相應(yīng)的土地管制要求；對(duì)于某一地區(qū)而言,，依據(jù)《都市計(jì)劃法》等專項(xiàng)法律,，開展專項(xiàng)類的空間規(guī)劃編制。

城市規(guī)劃是在落實(shí)國土利用計(jì)劃和五類政策地域的前提下,，編制的其中一類專項(xiàng)規(guī)劃

根據(jù)1968年頒布的《都市計(jì)劃法》,，城市規(guī)劃行使的職權(quán)在城市規(guī)劃區(qū)（也稱都市計(jì)劃區(qū)）內(nèi)，和我國城市規(guī)劃中的規(guī)劃區(qū)不同的是,，日本的規(guī)劃區(qū)基本上等同于國土利用計(jì)劃,、土地利用基本計(jì)劃中的城市地域，也就不存在城市規(guī)劃和土地利用計(jì)劃空間“打架”問題,。由此可見,，日本的城市規(guī)劃是建立在完善的國土空間規(guī)劃體系之上的，是土地利用計(jì)劃的專項(xiàng)細(xì)化與具體落實(shí),。

完善的法律法規(guī)體系成為國土空間規(guī)劃體系的重要保障

縱觀來看,，日本形成了《土地基本法》、《國土綜合開發(fā)法》,、《國土利用計(jì)劃法》為三大主干法,，其他法律為配套支撐的國土空間規(guī)劃法律法規(guī)體系。

《土地基本法》（1988年頒布）主要規(guī)定了土地使用的基本原則,、政府責(zé)任與義務(wù),、土地實(shí)施政策及審議等內(nèi)容，共計(jì)20條,，是國土空間開發(fā)的最基本內(nèi)容,。

《國土綜合開發(fā)法》（1950年頒布，2005年修訂為《國土形成計(jì)劃法》）,、《國土利用計(jì)劃法》（1974年頒布）是編制國土綜合開發(fā)計(jì)劃,、國土利用計(jì)劃與土地利用基本計(jì)劃的法理基礎(chǔ)，重點(diǎn)明確了編制層級(jí),、主體,、程序與流程以及主要內(nèi)容等,。

對(duì)于其他法律而言，主要包括三類：

一是以首都圈整治法,、北海道開發(fā)促進(jìn)法為代表的區(qū)域開發(fā)與振興類法律，采集出臺(tái)于為促進(jìn)地區(qū)均衡化發(fā)展的“一全綜”至“三全綜”時(shí)期,；

二是為實(shí)施專項(xiàng)政策為目的的國土開發(fā)法律,，以《新產(chǎn)業(yè)城市建設(shè)促進(jìn)法》為例，則是為了貫徹落實(shí)“一全綜”提出建設(shè)15個(gè)新產(chǎn)業(yè)城的發(fā)展思路而頒布的配套法,；

三是有關(guān)土地和空間利用的法律,，主要是針對(duì)城市五類地區(qū)而設(shè)立的專項(xiàng)法，包括都市計(jì)劃法,、森林法,、自然公園法、自然環(huán)境保護(hù)法,、農(nóng)業(yè)振興地區(qū)整治法等,。

對(duì)我國空間規(guī)劃體系建立的啟示

1 加強(qiáng)立法，重塑國土空間規(guī)劃的法律效力與地位

在整合《土地管理法》,、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律有關(guān)規(guī)劃編制內(nèi)容的基礎(chǔ)上,，形成《國土空間規(guī)劃法》，確立全域空間規(guī)劃的法律地位,。

2 建立與“條塊”事權(quán)相對(duì)應(yīng)的規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制

借鑒日本建構(gòu)的由“定戰(zhàn)略”,、到“定指標(biāo)”、再到“定坐標(biāo)”的國土空間規(guī)劃體系,，通過逐級(jí)傳導(dǎo)和逐項(xiàng)細(xì)化,，落實(shí)上位規(guī)劃的戰(zhàn)略意圖。