水源保護區(qū)內(nèi)可能影響水體的建設(shè)項目

應(yīng)當關(guān)閉

陳振宇  上海市高級人民法院行政庭法官  

裁判要旨

公司成立之后其所在區(qū)域被劃為飲用水水源二級水源保護區(qū),，該公司從事生產(chǎn)所排放的粉塵等污染物可能會對水體產(chǎn)生影響的,，縣級以上政府有權(quán)責令關(guān)閉該建設(shè)項目。因環(huán)保政策調(diào)整關(guān)閉企業(yè)的不屬于行政處罰,，對被關(guān)閉企業(yè)應(yīng)當給予補償,。

案 情

上訴人（原審原告）：上海勤輝混凝土有限公司。

被上訴人（原審被告）：上海市奉賢區(qū)人民政府,。

上海勤輝混凝土有限公司（以下簡稱勤輝公司）成立于2006年2月13日,，經(jīng)營范圍包括混凝土生產(chǎn)、加工,、銷售,，位于黃浦江上游沿岸,，該企業(yè)在生產(chǎn)過程中有一定量的粉塵排放。2010年3月23日,，勤輝公司住所地暨實際生產(chǎn)經(jīng)營地被劃入上海市黃浦江上游飲用水水源二級保護區(qū),。2014年7月24日，上海市奉賢區(qū)環(huán)境保護局（以下簡稱奉賢環(huán)保局）對勤輝公司進行現(xiàn)場檢查,，發(fā)現(xiàn)勤輝公司正在進行混凝土生產(chǎn),。2014年8月18日，奉賢環(huán)保局向上海市奉賢區(qū)人民政府（以下簡稱奉賢區(qū)政府）作出請示,，報請責令勤輝公司拆除關(guān)閉,。2014年12月24日，奉賢區(qū)政府召開聽證會,，聽取勤輝公司的意見,。2015年2月9日，奉賢區(qū)政府以勤輝公司在飲用水水源二級保護區(qū)內(nèi)從事混凝土制品制造,，生產(chǎn)過程中排放粉塵,、噪聲等污染物為由，根據(jù)《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱水污染防治法）第五十九條第一款的規(guī)定,，作出責令該公司關(guān)閉的行政處罰決定,。

勤輝公司不服訴至法院，要求撤銷該行政處罰決定,。上海市第一中級人民法院一審認為,，勤輝公司從事的利用混凝土攪拌站生產(chǎn)、加工,、銷售混凝土的建設(shè)項目具有排放廢氣等污染物的特征,。屬于水污染防治法第五十九條第一款規(guī)定的在二級飲用水水源保護區(qū)已建成排放污染物建設(shè)項目，奉賢區(qū)政府責令其關(guān)閉,，事實認定清楚,，適用法律正確，判決駁回勤輝公司的訴訟請求,。勤輝公司不服,，向上海市高級人民法院提上訴。

上訴人勤輝公司上訴稱：水污染防治法第五十九條規(guī)定的“排放污染物的建設(shè)項目”是指向水體排放廢水,、廢氣,、廢渣等污染物可能對水體產(chǎn)生影響的建設(shè)項目，上訴人不存在向水體排放污染物的行為,，不屬于水污染防治法規(guī)定的排放污染物的建設(shè)項目,；被上訴人對關(guān)閉勤輝公司執(zhí)法目的不適當，具有選擇性執(zhí)法，因為該區(qū)域的其他建設(shè)項目尚在正常生產(chǎn),；上訴人勤輝公司成立于水污染防治法以及生產(chǎn)經(jīng)營地被劃為飲用水水源二級保護區(qū)之前,，不應(yīng)適用相關(guān)的水源保護規(guī)范予以關(guān)閉。

被上訴人奉賢區(qū)政府辯稱：勤輝公司生產(chǎn)混凝土過程中排放粉塵,、噪音屬于水污染防治法第五十九條規(guī)定的“排放污染物的建設(shè)項目”,，此處的污染物沒有特指向水體排放的水污染物。勤輝公司屬于飲用水水源二級保護區(qū)內(nèi)已建成項目,，按照水污染防治法第五十九條的規(guī)定,，已建成項目也應(yīng)當予以關(guān)閉。

審 判

上海市高級人民法院經(jīng)二審認為：奉賢區(qū)政府接到區(qū)環(huán)保部門請示后召開聽證會,，在聽取上訴人的陳述申辯后，作出被訴責令關(guān)閉決定并將決定書送達上訴人,，行政程序正當,、合法。 上訴人勤輝公司是從事混凝土生產(chǎn),、加工的企業(yè),，具備一定規(guī)模，上訴人所從事的預(yù)拌混凝土生產(chǎn)系水泥制品生產(chǎn),，具有粉塵排放的特征,；在一般區(qū)域內(nèi)，粉塵排放關(guān)涉大氣污染,，但上訴人的生產(chǎn)經(jīng)營地所在區(qū)域被劃入飲用水水源二級保護區(qū),，處于水源附近，難以排除大氣粉塵落入水體并對水體產(chǎn)生影響的可能性,。結(jié)合水污染防治法第一條有關(guān)保障飲用水安全的立法目的,，排放污染物的建設(shè)項目還應(yīng)包括排放大氣污染物等可能對水體產(chǎn)生影響的其他污染物的建設(shè)項目。上訴人認為“排放污染物的建設(shè)項目”僅指向水體排放污染物的觀點難以成立,。奉賢區(qū)政府認定勤輝公司從事的混凝土制品制造屬于“排放污染物的建設(shè)項目”,，并無不當。  

上訴人勤輝公司雖在水污染防治法修訂并實施前即已存在,，但其生產(chǎn)經(jīng)營場所被劃為飲用水水源二級保護區(qū)后,，奉賢區(qū)政府按照水污染防治法第五十九條第一款對處于黃浦江上游飲用水水源保護區(qū)內(nèi)排放污染物的建設(shè)項目作出被訴行政行為，于法無悖,，符合保護環(huán)境資源,，防治水污染，保障飲用水安全和人民群眾生命健康的法律基本精神,。被上訴人應(yīng)依據(jù)水污染防治法規(guī)定,，進一步推進對飲用水水源保護區(qū)內(nèi)排放污染物建設(shè)項目的處理和整治工作，既能有效保護人民群眾的飲用水安全，亦可避免因水源保護需要而被先行關(guān)閉的企業(yè)對于行政執(zhí)法目的的質(zhì)疑,。至于上訴人勤輝公司認為奉賢區(qū)政府執(zhí)法目的不適當,，具有選擇性執(zhí)法的情形，該主張缺乏證據(jù),，不予支持,。遂判決駁回上訴，維持原判,。

評 析

2008年修訂的水污染防治法明確國家建立飲用水水源保護區(qū)制度,，該法第五十九條第一款規(guī)定：“禁止在飲用水水源二級保護區(qū)內(nèi)新建、改建,、擴建排放污染物的建設(shè)項目,；已建成的排放污染物的建設(shè)項目，由縣級以上人民政府責令拆除或者關(guān)閉,?！睂λ幢Ｗo區(qū)內(nèi)已建排污項目的整治管理，一方面關(guān)系到水源保護,，人民群眾的飲用水安全,；另一方面又涉及相關(guān)企業(yè)的切身利益以及企業(yè)員工的生計問題。法院在審理相關(guān)案件時需要依法處理平衡這兩方面關(guān)系,，兩者的合法利益都要依法予以保護,。

本案中，奉賢區(qū)政府將本案所涉因國家采取新的水源保護政策而關(guān)閉企業(yè)的行為,，視為一種行政處罰,。行政處罰的首要特點是被處罰對象的行為要有違法性，本案中勤輝公司被關(guān)閉不是因為其生產(chǎn)過程中違反了國家規(guī)定的混凝土行業(yè)的一般排放標準,，而是由于該公司所在地被劃為飲用水水源二級保護區(qū),，導致了相關(guān)區(qū)域不允許存在任何排放污染物的建設(shè)項目。勤輝公司被關(guān)閉,，是因為環(huán)保政策所導致,，并且這一水源保護的環(huán)保政策在其設(shè)立企業(yè)當時是無法預(yù)見的，我國水源保護區(qū)制度建立是在該公司成立兩年之后的2008年,。據(jù)此,，二審法院對于被訴行政行為的定性作出調(diào)整，認為對于飲用水水源保護區(qū)內(nèi)已建成的排放污染物的建設(shè)項目進行關(guān)閉,，是出于環(huán)境保護目的作出的行政決定,，不屬于行政處罰，這為該企業(yè)日后獲得補償提供了可能,。該案例在2016年3月30日被評為全國環(huán)境保護行政案件十大典型案例（第二批）,，最高法院在總結(jié)本案的典型意義時專門提到“政府其后對因環(huán)保搬遷的企業(yè)應(yīng)當依法給予合理補償。”最高法院的這一表態(tài)也從側(cè)面說明了本案中的“責令關(guān)閉”不是行政處罰,，因為行政處罰中被責令關(guān)閉的企業(yè)是不可能獲得補償?shù)摹?/p>

本案中,，雙方當事人對于勤輝公司系上海市黃浦江上游飲用水水源二級保護區(qū)內(nèi)已建成的建設(shè)項目，生產(chǎn)項目包含混凝土攪拌站,，生產(chǎn)過程中有相應(yīng)粉塵排放,這兩節(jié)事實沒有異議,。雙方的爭議焦點在于勤輝公司是否屬于水污染防治法第五十九條第一款規(guī)定的“排放污染物的建設(shè)項目”，對此勤輝公司認為,，該公司不存在向水體排放污染物的行為,，不屬于水污染防治法規(guī)定的排放污染物的建設(shè)項目；奉賢區(qū)政府則認為,，此處的污染物沒有特指向水體排放的水污染物,，勤輝公司生產(chǎn)混凝土過程中排放粉塵、噪音的事實屬于水污染防治法規(guī)定的排放污染物的建設(shè)項目,。

二審法院從水污染防治法的立法目的出發(fā),，綜合考慮了國家環(huán)保部門所作的一些解釋性的復函以及十三五規(guī)劃中明確要求“推進多污染綜合防治和環(huán)境治理，實行聯(lián)防聯(lián)控和流域共治,，深入實施大氣、水,、土壤污染防治行動計劃”的精神,，對水污染防治法第五十九條規(guī)定的“排放污染物的建設(shè)項目”認定把握兩個要點：第一、排放的污染物不僅限于直接向水體排放污染物的項目,；第二,、排放的污染物具有對水體產(chǎn)生影響的可能性。從這兩個要點出發(fā),，二審法院認為,，上訴人所從事的預(yù)拌混凝土生產(chǎn)系水泥制品生產(chǎn)，具有粉塵排放的特征,，處于水源附近,，按常理大氣粉塵具有落入水體并對水體產(chǎn)生影響的可能性，從現(xiàn)有證據(jù)看,，這種可能性也難以排除,。據(jù)此，二審法院認為奉賢區(qū)政府認定勤輝公司從事的混凝土制品制造屬于“排放污染物的建設(shè)項目”,，并無不當,。同時，對于奉賢區(qū)政府將“噪音”作為污染物,，是不予支持的,，依據(jù)現(xiàn)有的證據(jù)和常識，不能得出噪音會對水體產(chǎn)生污染的可能性，“噪音”不屬于水污染防治法第五十九條規(guī)定的“污染物”,。

勤輝公司利益保護有兩個方面：一是程序性利益，二是實體性權(quán)利,。就程序性利益,，水污染防治法沒有規(guī)定關(guān)閉的程序。行政機關(guān)參照行政處罰法的規(guī)定進行調(diào)查,，召開聽證會,，保障了當事人的程序性權(quán)利。所以法院認為勤輝公司的程序性權(quán)利已經(jīng)得以保護,，被上訴人的執(zhí)法程序合法,、正當。

就實體性權(quán)利,，有兩個方面的表現(xiàn)：一是繼續(xù)生產(chǎn)的問題,。對此，水污染防治法并沒有留給行政機關(guān)多少選擇的空間,，水污染防治法第五十九條明確,，對于已建成的排放污染物有的項目應(yīng)當予以關(guān)閉，法院也支持了行政機關(guān)的關(guān)閉決定,。二是補償問題,。在無法繼續(xù)生產(chǎn)的情況下就涉及補償了,，因勤輝公司在本案中沒有提及補償要求，法院未予處理,，但勤輝公司因環(huán)保政策被關(guān)閉與因違法被關(guān)閉的情形不一致,，應(yīng)當獲得合理的補償。

案例索引

一審：（2015）滬一中行初字第36號

二審：（2016）滬行終47號