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作者：胡健 孔寧 聯(lián)合資信 金融部
一,、條例實(shí)施背景 目前,，我國(guó)現(xiàn)行針對(duì)融資擔(dān)保公司的規(guī)章還是2010年3月，由銀監(jiān)會(huì),、發(fā)改委,、工信部、財(cái)政部,、商務(wù)部,、人民銀行和工商總局等部委聯(lián)合發(fā)布的《融資性擔(dān)保公司管理暫行管理辦法》（下稱《暫行管理辦法》）。在此基礎(chǔ)上,，各監(jiān)管部門也接連下發(fā)了多項(xiàng)規(guī)范性文件,，對(duì)融資擔(dān)保公司的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)等方面進(jìn)行指導(dǎo)。但是,，隨著近年來我國(guó)融資擔(dān)保行業(yè)的較快發(fā)展,，融資擔(dān)保公司存在著為小微企業(yè)和“三農(nóng)”服務(wù)的意愿有待增強(qiáng)和能力有待提高、經(jīng)營(yíng)行為不規(guī)范不審慎甚至引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)以及監(jiān)督主體不清,、管理不到位等諸多問題,。另外，《暫行管理辦法》作為部門規(guī)章,，無法設(shè)定行政強(qiáng)制措施和有效的行政處罰,，監(jiān)管部門缺乏對(duì)違規(guī)經(jīng)營(yíng)的融資擔(dān)保公司的有效處罰手段，違法行為得不到應(yīng)有制裁,，影響了監(jiān)管權(quán)威性和行業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展,。為此，2015年,，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于促進(jìn)融資擔(dān)保行業(yè)加快發(fā)展的意見》（國(guó)發(fā)【2015】43號(hào)）,，提出要出臺(tái)《融資擔(dān)保公司管理?xiàng)l例》及配套細(xì)則,，加強(qiáng)監(jiān)管法治建設(shè)。2015年8月,，國(guó)務(wù)院法制辦公開了《融資擔(dān)保公司管理?xiàng)l例（征求意見稿）》（下稱《征求意見稿》）,，并于2017年6月經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過，形成了目前的條例,。 二,、條例解讀 ? 法律級(jí)別提升為行政法規(guī)，約束力也得到提高 《條例》為國(guó)務(wù)院發(fā)布的行政法規(guī),，相較部門規(guī)章的《暫行管理辦法》,，法律級(jí)別有了大幅提升，同時(shí)約束力也相應(yīng)提高,。 ? 建立目的為“支持普惠金融發(fā)展,，促進(jìn)資金融通，規(guī)范融資擔(dān)保公司的行為,，防范風(fēng)險(xiǎn)” 近年來國(guó)家出臺(tái)一系列文件支持普惠金融發(fā)展,，全國(guó)金融工作會(huì)議也強(qiáng)調(diào)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、防控金融風(fēng)險(xiǎn),、深化金融改革,，強(qiáng)化金融監(jiān)管的專業(yè)性、統(tǒng)一性,、穿透性,，所有金融業(yè)務(wù)都要納入監(jiān)管，及時(shí)有效識(shí)別和化解風(fēng)險(xiǎn),?！稐l例》的出臺(tái)緊扣國(guó)家政策，對(duì)融資擔(dān)保行業(yè)的發(fā)展具有重要意義,。 ? 仍采用中央,、地方分層次的監(jiān)管架構(gòu)，但體系更加明晰 監(jiān)管架構(gòu)方面,，《條例》明確“省,、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的部門（以下稱‘監(jiān)督管理部門’）負(fù)責(zé)對(duì)本地區(qū)融資擔(dān)保公司和融資擔(dān)保公司跨省,、自治區(qū),、直轄市設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)牽頭建立融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)監(jiān)管部際聯(lián)席會(huì)議”,，即形成中央負(fù)責(zé)制定架構(gòu),、地方負(fù)責(zé)日常管理的監(jiān)管體系。 相較《暫行管理辦法》,，《條例》強(qiáng)調(diào)了監(jiān)督管理部門還負(fù)責(zé)其他地區(qū)融資擔(dān)保公司在本地區(qū)分支機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理,，同時(shí)明確由國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)（即中國(guó)銀監(jiān)會(huì)）負(fù)責(zé)牽頭建立部際聯(lián)席會(huì)議,，各自職責(zé)更加清晰。 ? 建立政府性融資擔(dān)保體系,，加強(qiáng)小微企業(yè)和“三農(nóng)”服務(wù) 《條例》要求“建立政府性融資擔(dān)保體系，發(fā)展政府支持的融資擔(dān)保公司,，建立政府,、銀行業(yè)金融公司、融資擔(dān)保公司合作機(jī)制,，擴(kuò)大為小微企業(yè)和農(nóng)業(yè),、農(nóng)村、農(nóng)民提供融資擔(dān)保業(yè)務(wù)的規(guī)模并保持較低的費(fèi)率水平,。各級(jí)人民政府財(cái)政部門通過資本金投入,、建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制等方式，對(duì)主要為小微企業(yè)和農(nóng)業(yè),、農(nóng)村,、農(nóng)民服務(wù)的融資擔(dān)保公司提供財(cái)政支持。納入政府推動(dòng)建立的融資擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的融資擔(dān)保公司,，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定降低對(duì)小微企業(yè)和農(nóng)業(yè),、農(nóng)村、農(nóng)民的融資擔(dān)保費(fèi)率”,。 整體看,，相較于商業(yè)化的融資擔(dān)保公司，政府性融資擔(dān)保公司成立時(shí)就以政策為導(dǎo)向,，不以盈利為主要目的,，本次《條例》的出臺(tái)強(qiáng)調(diào)了政府性融資擔(dān)保公司服務(wù)小微企業(yè)和“三農(nóng)”主力軍的地位。從業(yè)務(wù)合作機(jī)制看,，《條例》與國(guó)務(wù)院推廣的“4321”政銀擔(dān)合作模式相吻合,，將進(jìn)一步促進(jìn)融資擔(dān)保行業(yè)更好地為小微企業(yè)和“三農(nóng)”服務(wù)。擔(dān)保費(fèi)率方面,，目前部分地區(qū)已采取相應(yīng)措施,，例如黑龍江省要求政策性和政府性融資擔(dān)保公司年化擔(dān)保費(fèi)率原則上不超過同期貸款基準(zhǔn)利率的1/3，《條例》的出臺(tái)將從行政法規(guī)的層面對(duì)低擔(dān)保費(fèi)率模式予以肯定和推廣,，所涉及的融資擔(dān)保公司可能會(huì)采取加大自有資金投資,、提高風(fēng)險(xiǎn)偏好等措施增強(qiáng)儲(chǔ)備，以彌補(bǔ)低費(fèi)率帶來盈利下降的影響,。 ? 對(duì)融資擔(dān)保行為有了更為明確的界定 《條例》指出“本條例所稱融資擔(dān)保,，是指擔(dān)保人為被擔(dān)保人借款、發(fā)行債券等債務(wù)融資提供擔(dān)保的行為,。除經(jīng)營(yíng)借款擔(dān)保,、發(fā)行債券擔(dān)保等融資擔(dān)保業(yè)務(wù)外,，經(jīng)營(yíng)穩(wěn)健、財(cái)務(wù)狀況良好的融資擔(dān)保公司還可以經(jīng)營(yíng)投標(biāo)擔(dān)保,、工程履約擔(dān)保,、訴訟保全擔(dān)保等非融資擔(dān)保業(yè)務(wù)以及與擔(dān)保業(yè)務(wù)有關(guān)的咨詢等服務(wù)業(yè)務(wù)”。這較《暫行管理辦法》更加明確,，強(qiáng)調(diào)了為包括貸款,、債券、信托等債務(wù)融資工具提供擔(dān)保的行為均為融資擔(dān)保行為,，為融資擔(dān)保公司業(yè)務(wù)劃分及風(fēng)險(xiǎn)管理提供有效指導(dǎo),。 ? 設(shè)立門檻提高，但變更手續(xù)簡(jiǎn)化 《條例》對(duì)設(shè)立融資擔(dān)保公司所需的最低注冊(cè)資本（要求為實(shí)繳貨幣資本）由人民幣500萬元提高至人民幣2000萬元,，并要求股東信譽(yù)良好,，最近3年無重大違法違規(guī)記錄。融資擔(dān)保公司跨省,、自治區(qū),、直轄市設(shè)立分支公司方面，《條例》對(duì)設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)予以大幅度提高,，要求注冊(cè)資本不低于人民幣10億元,；經(jīng)營(yíng)融資擔(dān)保業(yè)務(wù)3年以上，且最近2個(gè)會(huì)計(jì)年度連續(xù)盈利,；最近2年無重大違法違規(guī)記錄,。此外，允許監(jiān)督管理部門根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和融資擔(dān)保行業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況,，提高規(guī)定的注冊(cè)資本最低限額,。這將抬高設(shè)立融資擔(dān)保公司和跨區(qū)域分支公司的門檻，同時(shí)隨著融資擔(dān)保公司的監(jiān)管力度日趨加強(qiáng),，部分資本規(guī)模小,、業(yè)務(wù)范圍窄、內(nèi)控不嚴(yán),、管理混亂的融資擔(dān)保公司將面臨淘汰,，這對(duì)規(guī)范融資擔(dān)保公司經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)融資擔(dān)保行業(yè)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展將起到積極作用,。同時(shí),，《條例》也將進(jìn)一步驅(qū)使有業(yè)務(wù)需求、尋求擴(kuò)大發(fā)展的公司通過增資擴(kuò)股等手段,，提高抗風(fēng)險(xiǎn)水平,，并減少跨區(qū)域的監(jiān)管套利及異地監(jiān)管不到位等現(xiàn)象的發(fā)生。變更方面,，《條例》對(duì)融資擔(dān)保公司變更股東,、高管及在所在地設(shè)立分支公司等事項(xiàng)予以簡(jiǎn)化,，由之前的批準(zhǔn)制變?yōu)閭浒钢疲虾?jiǎn)政放權(quán)的趨勢(shì),。 ? 擔(dān)保放大倍數(shù)為10倍,，但對(duì)主要為小微企業(yè)和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村,、農(nóng)民服務(wù)的融資擔(dān)保公司可以放寬至15倍 《條例》除繼續(xù)要求融資擔(dān)保公司的擔(dān)保責(zé)任余額不得超過其凈資產(chǎn)的10倍以外,，對(duì)主要為小微企業(yè)和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村,、農(nóng)民服務(wù)的融資擔(dān)保公司，前款規(guī)定的倍數(shù)上限可以放寬至15倍,。這將鼓勵(lì)融資擔(dān)保公司為小微企業(yè)和“三農(nóng)”服務(wù),。 ? 集中度要求較之前基本一致，關(guān)聯(lián)交易要求更加具體 《條例》要求“融資擔(dān)保公司對(duì)同一被擔(dān)保人的擔(dān)保責(zé)任余額與融資擔(dān)保公司凈資產(chǎn)的比例不得超過10%,，對(duì)同一被擔(dān)保人及其關(guān)聯(lián)方的擔(dān)保責(zé)任余額與融資擔(dān)保公司凈資產(chǎn)的比例不得超過15%”,，與《暫行管理辦法》一致。此外,，《條例》未對(duì)債券發(fā)行擔(dān)保的集中度進(jìn)行規(guī)定,，目前看融資擔(dān)保公司仍應(yīng)參考《暫行管理辦法》中“對(duì)單個(gè)被擔(dān)保人債券發(fā)行提供的擔(dān)保責(zé)任余額不得超過凈資產(chǎn)的30%”的要求。在關(guān)聯(lián)交易方面,，《條例》要求“融資擔(dān)保公司不得為其控股股東,、實(shí)際控制人提供融資擔(dān)保，為其他關(guān)聯(lián)方提供融資擔(dān)保的條件不得優(yōu)于為非關(guān)聯(lián)方提供同類擔(dān)保的條件”,，較《暫行管理辦法》中“融資性擔(dān)保公司不得為其母公司或子公司提供融資性擔(dān)?！备泳唧w。 ? 擔(dān)保責(zé)任余額測(cè)算需計(jì)量風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重 《條例》要求“融資擔(dān)保公司應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重,，計(jì)量擔(dān)保責(zé)任余額”,，但仍沒有國(guó)家統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。目前,，各地已出臺(tái)一些地方性的規(guī)章,，以北京為例，2015年北京市金融工作局印發(fā)了《北京市融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)擔(dān)保業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)指引（試行）》（京金融【2015】91號(hào)）,，文件要求通過擔(dān)保業(yè)務(wù)品種風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)和客戶風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)計(jì)算風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整擔(dān)保責(zé)任余額,。其中，擔(dān)保業(yè)務(wù)品種風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)是根據(jù)業(yè)務(wù)產(chǎn)品的種類,、外部級(jí)別,、交易結(jié)構(gòu)等劃分至ABC三類，客戶風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)是根據(jù)被擔(dān)保人履約能力及反擔(dān)保措施等劃分至正常,、關(guān)注,、次級(jí),、損失四類，從而映射各自的系數(shù)計(jì)算風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整擔(dān)保責(zé)任余額,。例如,，經(jīng)計(jì)算正常類、主體評(píng)級(jí)AAA級(jí)的非公募金融產(chǎn)品擔(dān)保的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重為0.27,。 我們認(rèn)為,，風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重法的實(shí)行，將降低融資擔(dān)保公司的名義擔(dān)保責(zé)任余額,、提高其業(yè)務(wù)允許的實(shí)際放大倍數(shù)和實(shí)際擔(dān)保業(yè)務(wù)集中度,，故其應(yīng)加強(qiáng)精細(xì)化風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及管理體系建設(shè)。 ? 自有資金運(yùn)營(yíng)將按照國(guó)家規(guī)定投資 《條例》要求“融資擔(dān)保公司自有資金的運(yùn)用,，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家有關(guān)融資擔(dān)保公司資產(chǎn)安全性,、流動(dòng)性的規(guī)定”。原《暫行管理辦法》要求“融資性擔(dān)保公司以自有資金進(jìn)行投資,，限于國(guó)債,、金融債券及大型企業(yè)債務(wù)融資工具等信用等級(jí)較高的固定收益類金融產(chǎn)品，以及不存在利益沖突且總額不高于凈資產(chǎn)20%的其他投資”,。目前看,，在沒有其他國(guó)家規(guī)定下，融資擔(dān)保公司還將按照原《暫行管理辦法》運(yùn)作自有資金,。 ? 明確融資擔(dān)保公司作為擔(dān)保權(quán)人的登記權(quán)利 《條例》新增“被擔(dān)保人或者第三人以抵押,、質(zhì)押方式向融資擔(dān)保公司提供反擔(dān)保，依法需要辦理登記的,，有關(guān)登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以辦理”,。該條對(duì)融資擔(dān)保公司權(quán)利予以了保障。 ? 準(zhǔn)備金按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定提取 《條例》要求“融資擔(dān)保公司應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定提取相應(yīng)的準(zhǔn)備金”,。原《暫行管理辦法》要求“融資性擔(dān)保公司應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)年擔(dān)保費(fèi)收入的50%提取未到期責(zé)任準(zhǔn)備金,，并按不低于當(dāng)年年末擔(dān)保責(zé)任余額1%的比例提取擔(dān)保賠償準(zhǔn)備金。擔(dān)保賠償準(zhǔn)備金累計(jì)達(dá)到當(dāng)年擔(dān)保責(zé)任余額10%的,，實(shí)行差額提取,。差額提取辦法和擔(dān)保賠償準(zhǔn)備金的使用管理辦法由監(jiān)管部門另行制定”。目前看,，在沒有其他國(guó)家規(guī)定下,，融資擔(dān)保公司還將按照原《暫行管理辦法》計(jì)提準(zhǔn)備金。 ? 提升技術(shù)手段,，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制能力 《條例》要求“政府支持的融資擔(dān)保公司應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)運(yùn)用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段的能力,，為小微企業(yè)和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的融資需求服務(wù)”,。一般來講,，小微企業(yè)和“三農(nóng)”客戶缺乏足值抵質(zhì)押品，但其數(shù)量多,、分散廣且單筆融資規(guī)模小,，融資擔(dān)保公司可以通過大數(shù)據(jù)方法分散風(fēng)險(xiǎn)，降低代償損失,。 ? 監(jiān)督管理部門實(shí)施分類監(jiān)督管理 《條例》要求“監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)融資擔(dān)保公司的經(jīng)營(yíng)規(guī)模,、主要服務(wù)對(duì)象、內(nèi)部管理水平,、風(fēng)險(xiǎn)狀況等,，對(duì)融資擔(dān)保公司實(shí)施分類監(jiān)督管理”?？梢灶A(yù)見,，在建立國(guó)家統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重劃分標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，各地方將隨之出臺(tái)相應(yīng)的管理細(xì)則,。 ? 加強(qiáng)信息披露及數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì) 《條例》要求“融資擔(dān)保公司應(yīng)當(dāng)向被擔(dān)保人的債權(quán)人提供與融資擔(dān)保有關(guān)的業(yè)務(wù)活動(dòng)和財(cái)務(wù)狀況等信息。融資擔(dān)保公司應(yīng)當(dāng)按照要求向監(jiān)督管理部門報(bào)送經(jīng)營(yíng)報(bào)告,、財(cái)務(wù)報(bào)告以及注冊(cè)會(huì)計(jì)師出具的年度審計(jì)報(bào)告等文件和資料,。融資擔(dān)保公司跨省、自治區(qū),、直轄市開展業(yè)務(wù)的,，應(yīng)當(dāng)按季度向住所地監(jiān)督管理部門和業(yè)務(wù)發(fā)生地監(jiān)督管理部門報(bào)告業(yè)務(wù)開展情況。監(jiān)督管理部門向本級(jí)人民政府和國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理公司報(bào)送本地區(qū)融資擔(dān)保公司統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)”,?？梢钥吹剑谫Y擔(dān)保公司信息披露要求提高,，同時(shí)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的報(bào)送有助于監(jiān)管部門的精細(xì)化管理,。 ? 加強(qiáng)監(jiān)督管理部門授權(quán)，明確了處罰情形以及處罰手段 《條例》對(duì)監(jiān)督管理部門進(jìn)行了授權(quán),，要求加強(qiáng)對(duì)融資擔(dān)保公司的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管和現(xiàn)場(chǎng)檢查,，并明確了處罰情形以及處罰手段，最高可以實(shí)施直接吊銷其融資擔(dān)保業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證的處罰,?？梢钥吹剑磥肀O(jiān)督管理部門對(duì)融資擔(dān)保公司的監(jiān)管將加強(qiáng),，有助于融資擔(dān)保公司提升風(fēng)險(xiǎn)管理水平,，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)的平穩(wěn)、健康發(fā)展,。 ? 不適用范圍 《條例》明確了“政府性基金或者政府部門為促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)等直接設(shè)立運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)開展融資擔(dān)保業(yè)務(wù),，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行,。農(nóng)村互助式融資擔(dān)保組織開展擔(dān)保業(yè)務(wù)、林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體間開展林權(quán)收儲(chǔ)擔(dān)保業(yè)務(wù),，不適用本條例,。融資再擔(dān)保公司的管理辦法，由國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門另行制定,，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)”,。另外，我們認(rèn)為,，如中債信用增進(jìn)投資股份有限公司,、中證信用增進(jìn)股份有限公司等信用增進(jìn)機(jī)構(gòu)也不適用于此條例。 三,、綜述 隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,，中小企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位日益重要，但因其信用水平低,，在發(fā)展中存在著融資難的問題,，在此背景下，我國(guó)專業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生,。目前,，我國(guó)已建立以政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)，以商業(yè)性,、互助性擔(dān)保機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的中小企業(yè)信用擔(dān)保體系,。本次《條例》的出臺(tái)，在監(jiān)督管理,、準(zhǔn)入條件,、業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)管理,、處罰及退出機(jī)制等多個(gè)方面對(duì)融資擔(dān)保公司在行政法規(guī)層面予以規(guī)定,，鼓勵(lì)融資擔(dān)保公司服務(wù)小微企業(yè)和“三農(nóng)”，符合融資擔(dān)保公司“支持普惠金融發(fā)展,，促進(jìn)資金融通”的定位,，有利于融資擔(dān)保行業(yè)的健康發(fā)展。但由于該項(xiàng)《條例》屬于綱領(lǐng)性文件,，仍需關(guān)注后續(xù)相關(guān)配套細(xì)則的出臺(tái)及各地針對(duì)自身情況出臺(tái)的規(guī)章,。 聯(lián)系人 如需轉(zhuǎn)載，請(qǐng)注明資料來源為：聯(lián)合資信 |
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