科學(xué)推進(jìn)城鎮(zhèn)化　促進(jìn)城鄉(xiāng)一體縮小城鄉(xiāng)差別——解讀與回顧15個一號文件(九)

　　文/【布衣】

　　實現(xiàn)四個現(xiàn)代化,，最困難的是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,。然而，沒有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,，就沒有國家整體的現(xiàn)代化;沒有農(nóng)村的全面小康,，就沒有國家整體的小康;沒有農(nóng)民的富裕，就沒有國家整體的富裕,?！叭r(nóng)”成了國家發(fā)展、進(jìn)步的短腿,，不解決“三農(nóng)”問題,，中國就邁不過坎，達(dá)不到文明,、富強,、和諧的彼岸。

　　2004年一號文件第三章第9條提出：繁榮小城鎮(zhèn)經(jīng)濟,。小城鎮(zhèn)建設(shè)要同壯大縣域經(jīng)濟,、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營,、移民搬遷結(jié)合起來,，引導(dǎo)更多的農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)，逐步形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口聚集,、市場擴大的良性互動機制,，增強小城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村人口、帶動農(nóng)村發(fā)展的能力,。這一條就是城鎮(zhèn)化的前身,，也提出了城鎮(zhèn)化的基本要求，就是“產(chǎn)業(yè)發(fā)展,、人口聚集”,。

　　2006年一號文件的標(biāo)題是《關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》，文件第一章第1條說：建設(shè)社會主義新農(nóng)村是我國現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大歷史任務(wù),。全面建設(shè)小康社會,，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村。加速推進(jìn)現(xiàn)代化,，必須妥善處理工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。構(gòu)建社會主義和諧社會,，必須促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟社會全面進(jìn)步,。第4節(jié)提出：要加快建立有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制，實行城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)的制度,，建立健全與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的多種形式的農(nóng)村社會保障制度,。充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，推進(jìn)征地,、戶籍等制度改革,，逐步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場，增強農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展活力,。很明顯,，城鎮(zhèn)建設(shè)的步伐受到新農(nóng)村建設(shè)的干擾，各地的領(lǐng)導(dǎo)力量,、財政支出均向新農(nóng)村建設(shè)傾斜了,。

　　2007年一號文件再次重申了社會主義新農(nóng)村建設(shè)，沒有涉及城鎮(zhèn)化的內(nèi)容,。

　　2008年一號文件第一章第4條提出：探索建立促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機制,。著眼于改變農(nóng)村落后面貌，加快破除城鄉(xiāng)二元體制,，努力形成城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃,、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施,、公共服務(wù),、勞動就業(yè)和社會管理一體化新格局。沒有明確的城鎮(zhèn)化指向。

　　2010年一號文件第四章第23條提出：推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度創(chuàng)新,。積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化,，提高城鎮(zhèn)規(guī)劃水平和發(fā)展質(zhì)量，當(dāng)前要把加強中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展作為重點,。深化戶籍制度改革,，加快落實放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策,，促進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶并享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益,。可以說,，這里才真正明確提出城鎮(zhèn)化概念,，并開始從制度上探索城鎮(zhèn)化。

　　2014年一號文件第七章第30條提出：加快推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,。積極推進(jìn)戶籍制度改革,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度,促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)合法穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化,。提出：鼓勵各地從實際出發(fā)制定相關(guān)政策,解決好轄區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在本地城鎮(zhèn)的落戶問題。

　　2015年一號文件第三章的標(biāo)題為“圍繞城鄉(xiāng)發(fā)展一體化,，深入推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)”,，提出：中國要美，農(nóng)村必須美,。繁榮農(nóng)村,，必須堅持不懈推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)。要強化規(guī)劃引領(lǐng)作用,，加快提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施水平,，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，讓農(nóng)村成為農(nóng)民安居樂業(yè)的美麗家園,。整個文件,，沒有明確提出“城鎮(zhèn)化”的措施、目標(biāo)和任務(wù),，也沒有時間表,。而是繼續(xù)強調(diào)了“堅持不懈推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)”。

　　2016年一號文件第四章第20條提出：大力發(fā)展特色縣域經(jīng)濟和農(nóng)村服務(wù)業(yè),，加快培育中小城市和特色小城鎮(zhèn),，增強吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能力。進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革,，落實1億左右農(nóng)民工和其他常住人口在城鎮(zhèn)定居落戶的目標(biāo),，保障進(jìn)城落戶農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民有同等權(quán)利和義務(wù)，加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率,。明確提出了轉(zhuǎn)移1億農(nóng)村人口的目標(biāo),。

　　2017年一號文件第16條提出：培育宜居宜業(yè)特色村鎮(zhèn),。圍繞有基礎(chǔ)、有特色,、有潛力的產(chǎn)業(yè),，建設(shè)一批農(nóng)業(yè)文化旅游“三位一體”、生產(chǎn)生活生態(tài)同步改善,、一產(chǎn)二產(chǎn)三產(chǎn)深度融合的特色村鎮(zhèn),。提出了“特色村鎮(zhèn)”建設(shè)。

　　2018年一號文件的主題是鄉(xiāng)村振興,，有人說是“逆城鎮(zhèn)化”,，或者說城鄉(xiāng)一體化，在十二章第四條提出：加強各類規(guī)劃的統(tǒng)籌管理和系統(tǒng)銜接,，形成城鄉(xiāng)融合,、區(qū)域一體、多規(guī)合一的規(guī)劃體系,。目標(biāo)是發(fā)展農(nóng)村達(dá)到縮小城鄉(xiāng)差別,，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民富裕。

　　可以看到,，城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略沒有得到一貫執(zhí)行,。2004年提出繁榮小城鎮(zhèn)經(jīng)濟，提出了“產(chǎn)業(yè)發(fā)展,、人口聚集”的方向，這是正確的,。如果堅持這個方向,，在制度、政策,、財政等若干方面給予足夠支持,，各級領(lǐng)導(dǎo)給予必要重視，科學(xué)規(guī)劃,、穩(wěn)步推進(jìn),，確定科學(xué)途徑，使用恰當(dāng)方法,，堅持十年,，我們可以想象，中國可能已經(jīng)完成或者說接近完成數(shù)以萬計的小城鎮(zhèn)建設(shè),，近億的農(nóng)村人口已經(jīng)轉(zhuǎn)移到小城鎮(zhèn),，從事二、三產(chǎn)業(yè),，居住條件有較大變化,，生活質(zhì)量有明顯提高，各種公共服務(wù)設(shè)施基本齊全，社會事業(yè)明顯進(jìn)步,。但是,，2004年，城鎮(zhèn)化并沒有成為國家發(fā)展戰(zhàn)略,，沒有得到足夠重視,。此后，“三農(nóng)”工作重心轉(zhuǎn)移到社會主義新農(nóng)村建設(shè),，城鎮(zhèn)化被淡化,，錯失十多年的寶貴發(fā)展時機。

　　二元化戶籍制度改革沒有任何突破,。戶籍二元化制度具有特殊歷史背景,，現(xiàn)在糾結(jié)這項制度的對與錯沒有任何意義?？梢钥隙ǖ氖?，它越來越成為阻礙社會進(jìn)步的絆腳石，危害社會公平,、公正,，必須進(jìn)行改革。但是,，喊了這么多年,，從2006年提出改革，2010年要求深化改革,，至今沒有任何突破,。改革二元化戶籍制度，就是要破除與戶籍有關(guān)的一切特殊待遇,，教育,、醫(yī)療、就業(yè),、生育,、養(yǎng)老、購房等凡是與戶籍掛鉤的特殊規(guī)定,，都應(yīng)該毫無疑義廢除,，做到這一點，戶籍制度改革就水到渠成了,。

　　要用市場公平競爭的原則促進(jìn)人口多向流動,，東、中,、西部之間流動,，農(nóng)村,、城市之間流動，城市與城市之間流動,，讓人民群眾享受公平,、公正的競爭機會，享受相對公平,、公正的待遇,。2015年一號文件第二章第13條提出：加快戶籍制度改革，建立居住證制度,，分類推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶并享有與當(dāng)?shù)鼐用裢却觥,，F(xiàn)階段，不得將農(nóng)民進(jìn)城落戶與退出土地承包經(jīng)營權(quán),、宅基地使用權(quán),、集體收益分配權(quán)相掛鉤?？梢钥吹?，政府對現(xiàn)階段農(nóng)村人口遷出的利益問題十分擔(dān)憂，態(tài)度謹(jǐn)慎,。

　　城鎮(zhèn)化不能成為新的“造城”運動,。城鎮(zhèn)化必須遵守實事求是原則，科學(xué)規(guī)劃,、穩(wěn)妥推進(jìn),，絕對不能成為新一輪“造城”運動，絕對不能成為房地產(chǎn)資本的一場盛宴,。新城鎮(zhèn),，要優(yōu)先解決交通、供水,、污水排放、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),，教育,、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)要優(yōu)先配套,，社會事業(yè),、公共服務(wù)的能力和水平要跟上城鎮(zhèn)化步伐，要能夠?qū)⒘鲃尤丝趶拇蟪鞘形貋?，將農(nóng)民從農(nóng)村吸引過來,。變成城鎮(zhèn)居民的農(nóng)民，身份的改變要能夠帶來待遇的改變,，妥善解決就業(yè),、住房,、養(yǎng)老等問題，要防止農(nóng)民的積蓄成為各種利益集團(tuán)搶奪的香饃饃,，防止他們在離開土地的時候,，變成新“房奴”。