▌貧困問題必須從兒童入手，解決代際傳遞

 徐永光 （南都公益基金會理事長,，希望工程創(chuàng)始人）：過去有一句口號一直被反復提及——效率優(yōu)先,，兼顧公平,。因為公平是放在第二位的，于是出現(xiàn)了很多分配不公平的現(xiàn)象,。幾十年來,，中國的貧富差距在不斷加大，這是一個社會主義國家需要去反思的地方?，F(xiàn)在我們已經開始將注意力放在“公平”上，在扶貧上也有巨大的成就,，未來還要繼續(xù)深化,。

盧邁先生來自中國發(fā)展研究基金會，一直在扶貧一線,，尤其關注兒童領域的貧困問題,，有大量的社會實踐，并且在公共政策的倡導和推動方面有很多成就,。中國發(fā)展研究基金會在14個集中連片特困地區(qū)都有深入的調研,，現(xiàn)在有請盧邁先生來分享“2020年后的可持續(xù)脫貧”。

 盧　邁 （中國發(fā)展研究基金會秘書長）：“誰是窮人,？”估計很多人都會認為自己是窮人,，因為總有人生活得比自己更好。我的觀點是,，所有人,，無論城市里的人，或者白領,，都需要關注貧困問題,。因為在貧困地區(qū)還有許多需要幫助的人，如果現(xiàn)在不幫助貧困人群,，讓他們也過上溫飽得到滿足的,、體面的生活，未來就可能會有更多的社會矛盾沖突,，發(fā)生更多的偏激事件,。

在不同的時期，貧困的表現(xiàn)完全不同,。人類在漫長的歷史中,，很長時間里都缺衣少食，貧困一直和人類生活共存,。

但現(xiàn)在有了很大的變化,。中國的目標是在2020年全面消除絕對貧困，我們看到有兩億多農村人口進入城市,，好的一面是人們的收入提高了,，不好的一面是產生了農村留守人群的問題。健康、教育的貧困在留守兒童中依然存在,。

雖然現(xiàn)在“兩不愁,，三保障”了，但并不意味著貧困人口就不會再跌落貧困線以下?，F(xiàn)在的關鍵在于能力方面的貧困,，如果貧困地區(qū)的兒童在成長過程中沒有掌握擺脫貧困的能力，未來他們依然是需要被救濟的人群,。

2016年,，在貴州畢節(jié)的七星關，一個13歲的男孩帶著三個妹妹服農藥自殺,。調查后發(fā)現(xiàn),，男孩的父親家暴，母親出走,，他要承擔全家的生活重擔,。這個家庭有低保，住在樓房里,，也不愁吃穿,，家里還養(yǎng)著豬。但是男孩做出了自殺的選擇,。

在我們的實地調研中,，有個母親小時候只上到小學二年級，根本看不懂孩子的作業(yè),，孩子的成績大約就20分,。如果不及時干預，不管是這個母親還是她的孩子,，都很難在社會中獲得足夠的收入養(yǎng)活自己,。在四川涼山的雷波，一個孩子的父親已經68歲了,，孩子的年輕的母親是二婚,，智力有些問題，也不能照顧家里,。在怒江,，一個男孩由爺爺奶奶帶著，男孩其實也有零花錢,，一天5塊,、10塊，但他的母親已經出走了,。母親出走這個事情在貧困的農村是很普遍的現(xiàn)象,。在青海樂都,，有的孩子甚至接觸不到學前教育，有個孩子上小學四年級,，在全縣的成績都是最底層的,。

這些都是我們在農村里看到的真實情況。我們統(tǒng)計了13個縣的鄉(xiāng)村幼兒園,，五萬多個孩子里,，父母都不在身邊的“雙留守兒童”占40.7%，也就是說有兩萬多個孩子沒有父母陪伴,。11.2%的孩子生活在單親家庭,。21.6%的孩子是建檔立卡戶，是貧困戶,。我們也對0-3歲的孩子做過測試，他們情感認知異常的比例達到了56%,，這個比例是上海的同齡孩子的5倍,。

一個孩子如果在這樣的家庭環(huán)境里成長，他和外界的互動,、對各種情感認知的能力,，都是很負面的。這些孩子都有可能是未來的窮人,，他們現(xiàn)在也是窮人,。

今年國家用于扶貧的財政投入是1800億，目標是減少1000萬貧困人口,，如果平均到人的話,，每個人的投入是1.8萬元。這1.8萬元用在哪里,？是投入給他們用于養(yǎng)豬養(yǎng)魚,，或是還有一部分還要用于心理輔導？當一些孩子從小就沒有父母陪伴,，他們的心理問題如何解決,？

所以我認為貧困問題必須從兒童做起，從他們的家庭做起,。現(xiàn)在雖然很多貧困家庭看起來收入增加了,，孩子有零花錢了，但是家長的看護少了,，情感交流變少了,。中國的農村本來是一個自治的組織，有很多社會功能,，但是很多農村正在空心化,，青壯勞動力往外流動,，孩子和老人依然留在原處。同時很多現(xiàn)代化的“基礎設施”還沒有投入到農村,，很多農村的學前教育,、早期養(yǎng)育都還沒有。所以還要進一步在村一級建立起兒童關愛的體系,，這是扶貧在下一步非常重要的任務,。

盧邁先生認為貧困問題必須從兒童做起,，解決貧困的代際傳遞問題。

▌綜合性的社會保障制度要發(fā)揮托底作用

 徐永光 ：謝謝盧邁,，你提出了一個很重要的標準——情感和精神上的扶貧?，F(xiàn)在貧困地區(qū)的孩子可能有了一點點零花錢，但是沒有了幸福感,，這方面的缺失會傳遞下去,，是一個非常嚴重的問題。

我們今天討論的是2020年之后的扶貧,，鄭功成教授在關于如何識別貧困人口上提出過,，需要建立一個以基本生活救助為主題的綜合型社會救助制度，提出要完善貧困線的設定,、收入統(tǒng)計,、家計調查和救助程序，建立受助者收入豁免制,。這里已經涉及到識別貧困人口,，以及在二次分配的時候如何更完善、到位地支持貧困人口,。在這方面請鄭功成教授再具體談一談,。

 鄭功成 （中國人民大學教授，全國人大常委會委員,，中國社會保障學會會長）：整個社會保障都是反貧困的制度安排,。

其實“救助”就是一種底線保障。我們一直主張,，最開始就是需要救助這種社會保障,，然后是轉到教育。十九大也提出了優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè),，努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育,。剛才盧邁先生說，到2020年之后應該盡可能切斷貧困的代際傳遞,，不要讓上一代的貧困向下一代延伸,。我認為,，除了提供具體的生活保障之外，還需要一個綜合性的社會救助制度,。

更要強調是教育,，我到過一些貧困地區(qū),，發(fā)現(xiàn)根本上是教育的落后造成了地區(qū)的落后，這是最關鍵的因素。去年8月份，我們去南疆地區(qū)調查,，那里的少數(shù)民族占90%以上,，普遍來看，那里青壯年的勞動力很少有能講普通話的,，受教育程度多是小學文化,。如果普通話都講不好，很難去外地就業(yè),。所以南疆很貧困,，但勞動力過剩，很少有人出去打工,。

我也去過大涼山地區(qū),，也是教育水平滯后，很多小孩不會講普通話,。如果語言不通,，就很難出去找到工作機會,。所以從精神貧困的角度來看,，需要進一步提升貧困地區(qū)人口的教育保障,。對未來的反貧困來說,，教育的機會和質量至關重要,。基本生活保障,、社會救助是解決生計問題，教育保障可以解決精神問題和能力問題,。

還有一點在于就業(yè)，今年的政府工作報告中強調出要提高就業(yè)質量,、推動平等就業(yè),、消除性別與身份的歧視,。但是對一些貧困人口來說,，即使有公平就業(yè)的機會，也很難有能力去工作,。一些落后地區(qū)的就業(yè)解決,，還需要有計劃經濟的手段。比如貧困地區(qū)和東部發(fā)達地區(qū)簽約,，有計劃有組織地輸出勞動力,，讓貧困人口有安全感、穩(wěn)定感,，提升他們的自主性,，將來回去之后，成為有開放精神,、能放眼當代社會的新的勞動力,。

所以綜合型的社會救助加上有質量的、公平的教育,，再加上有組織的勞動,、就業(yè)，是未來需要重點關注的方向,。

▌一個人是否有選擇貧困的自由,？

 徐永光 ：過去我們談到反貧困、脫貧,，對標的多是發(fā)展中國家和經濟落后的國家,，現(xiàn)在中國已經進入中等收入階段，成為第二大經濟體,。面對未來的貧困,，在發(fā)生機制、干預機制上,，也需要看向發(fā)達國家,。未來中國將會發(fā)生什么,，還會有什么原因導致不可抗拒的、新的貧困嗎,？

我專門去了解過英國的流浪者,，那里有一個社會企業(yè)專門組織流浪者就業(yè)。有一個導游曾經就是流浪女,，她帶領我們去她流浪過的地方,，講了很多有意思的故事。在英美國家,，也有很多無家可歸者,，無家可歸的原因各種各樣，但有一些人是主動選擇這樣的生活,。我想問各位,，英美國家貧困問題的發(fā)生、干預機制是怎樣的,？一個人是否有選擇貧困的自由,？

 李　實 （北京師范大學教授，中國收入分配研究院執(zhí)行院長,，國務院扶貧開發(fā)小組專家委員會委員）：關于貧困的選擇問題,，我認為每個人都有選擇自己生活方式的自由，這是一種基本權利,。一些生活方式會帶來貧困的狀態(tài),，對選擇者來說，他追求的是自己想要的生活方式,，可能并不在意自己的貧困狀態(tài),。

日本的社會救助制度非常完善，但也有很多流浪者,，一些人是出于自尊心太強,，寧愿過清貧的生活也不愿意接受救助，在橋下搭一個帳篷過日子,。整體來說,，發(fā)達國家的流浪者的比例很少，很多情況都是特殊人群的特殊偏好,，不應該把這看作一個普遍性的問題,。這些流浪者一旦碰到生活上的困難，向政府和社會求助,，大多都能獲得足夠的救助滿足基本生活,。

也就是說，那里的流浪者如果不需要社會救助,，選擇自己生活,，那是他個人的自由,。如果他需要社會救助，政府和社會有能力去幫助他,。

盧邁先生剛才說,，現(xiàn)在解決兒童的貧困問題，保障他們的教育,，讓他們長大之后有謀生的能力，實際上就是解決了未來的貧困問題,。從現(xiàn)在入手,，解決將來的問題，這種觀點非常好,。

同時還應該關注農村里老年人的貧困問題,，現(xiàn)在也越來越凸顯。農村里的年輕人幾乎都走了,，除了留守兒童,，還有孤寡老人。雖然孤寡老人在經濟,、生活上還過得去,，但只有收入是不夠的，他們還需要照顧,、呵護,、護理。貧困農村地區(qū)的一些老人的生活狀態(tài)是很悲慘的,。

為什么會存在這個問題,。因為兒女都出去了，變成了農民工,，但是在城里又沒有條件把父母接出去,，父母只好變成留守老人。我認為最重要的就是讓這些老人也能出去,，即使農村能提供養(yǎng)老服務,，成本也非常高，分散式的養(yǎng)老不如集中式的,，而集中式養(yǎng)老最好的地方就是在城鎮(zhèn),，而不是農村。所以一方面是要改善現(xiàn)在年輕農民工的住房問題,，讓他們可以把父母接到城鎮(zhèn)里,，在城鎮(zhèn)養(yǎng)老，另一方面還可以讓孤寡老人集中到城鎮(zhèn),，留在農村是沒有希望的,。我們下一步應該在這些地方努力,。

南都觀察2018夏季論壇對談嘉賓李實教授,。

 盧　邁 ：我們現(xiàn)在還能很準確地識別出窮人，農村精準扶貧有一套方法——有沒有房,、車,、糧。現(xiàn)在要關心的是窮人的孩子有沒有向上流動的通道,，社會需要給底層人群向上流動的空間,。

我們在農村用家訪的方式幫助0-3歲的孩子，做鄉(xiāng)村幼兒園,，每個孩子每年支持1500元,，在幼兒教育階段為他們的向上流動做準備。所有這些工作花的錢其實并不多,，但他們進入小學之后有明顯的提高,。

我特別推薦《我們的孩子》這本書，作者是哈佛大學的前院長羅伯特·帕特南,。書里描述了美國社會的很多情況,，也特別值得我們警惕和反思。作者說,，在五六十年代時,，美國的社會流動空間都還很通暢，家庭比較穩(wěn)固,，一家人一起吃飯,，大多數(shù)人都住在社區(qū)里，雖然存在白人黑人的種族隔離,，但社區(qū)內部是友好的,。另外還有教堂、學校,，幫助孩子們學習,、向上。到了現(xiàn)在,，美國社會變得分裂,，社區(qū)的分隔變成了窮人與富人之間的分隔，上學也是隔離開的,，窮人區(qū)的孩子很難得到別的幫助和支持,。有錢人家早早的就給孩子存錢上大學，窮人則根本沒錢支付大學學費。

那本書顛覆了我們很多關于美國的認知,，比如我們認為美國的孩子很幸福,，政府提供給公立學校和私立學校的錢是一樣的，老師的配置也是一樣的,。但是好學校的家長會想辦法為孩子聚集更多的資源,，營造更好的條件，他們參加家長委員會,，給學校捐錢,。孩子也起早摸黑地學習，去上最好的大學,。窮人孩子聚集的社區(qū)學校里,，雖然政府也給了錢，但有的孩子可能帶著槍,，老師也不敢管，老師在學校里還要擔憂自己的安全,。

這種情況一旦固化下來,，美國夢就成了幻夢，1%和99%的貧富差距越來越突出,，美國的社會問題也會越來越多,。

我們現(xiàn)在看到的窮人，還只是文化程度不高,，不能講普通話所以不能外出務工,。但幾十年后呢，那時候的科技會更發(fā)達,，新技術會取代一大批基礎工作的勞動力需求,，那時候我們有多少錢能救濟這樣一個群體？中國發(fā)展研究基金會的郝景芳寫了《北京折疊》,，里面描述了一個社會分層,，不同階層的人看不見彼此的場景。如果社會繼續(xù)分層,、割裂,，很多人還留在底層靠撿破爛為生，那么我們的社會就沒希望了,。

 徐永光 ：中國發(fā)展研究基金會做了很多事情,，你們關注兒童的發(fā)展，一個是教育,，一個是營養(yǎng),，具體是怎樣的呢？

 盧　邁 ：我們在兒童營養(yǎng)和教育方面的投入非常值得,。孩子們以前的營養(yǎng)不足,，一天只吃兩頓飯的情況很平常,。2011年開始，國家在兒童營養(yǎng)上加大投入,，到現(xiàn)在已經六七年了,，兒童的平均身高在增長。

在我們的試點里,，異常身高和身高偏矮的現(xiàn)象都下降了60%,，以后的中國人會像日本人一樣，普遍身高偏矮的現(xiàn)象會成為歷史,。以后再去西南地區(qū),，就會幾乎見不到身高150厘米以下的男性了。所以現(xiàn)在需要極早地去干預,，花一點錢比事后的救濟,、扶貧更有效。我們現(xiàn)在要把兒童營養(yǎng)的模式復制,，公共品都提供到這些農村里?，F(xiàn)在中國59萬個行政村里面，只有19萬個是有學前教育機構的,。

徐永光先生發(fā)起的希望工程是在村一級建設學校,，為什么在農村？因為如果要讓一個農村自己集資修建學校,，很難很難,，如果政府的公共服務再不下去，就只能依靠社會力量,。所以要深入到村一級的公共服務,，在孩子很小的時候就干預他們的營養(yǎng)、教育,，這些工作的效益會很持久,。

 鄭功成 ：關于“自由選擇的貧困”，這在歐洲很常見,，很多流浪者在街頭演奏,，穿得也破破爛爛，但是很少有人“同情”他們,，因為這是自由選擇的生活方式,。

但是一個人主動選擇貧窮的生活，和他被動地陷入貧困之中,，是完全不同的,。如果一個人沒有就業(yè)機會和生計來源，那么流浪或者貧窮就不再是選擇的權利，而是一種很悲慘的困境,。

歐洲人之所以有選擇自由生活的權利,，選擇流浪的生活，是因為如果他不當流浪者,，也還是有基本的保障,，有穩(wěn)定的生計來源，有退路,。在中國,，我們討論的是另外一種境界，我們希望消滅的是被迫陷入的貧窮生活,。

 李小云 （中國農業(yè)大學教授,，國務院扶貧開發(fā)小組專家委員會委員）：我常說自己是一個發(fā)展主義者，意味著我不是很贊成前面的一些觀點,，我不認為一個人愿意在山林里待著,、穿得破破爛爛的就是他自己的選擇。我認為還是要發(fā)展農村,，讓這樣的貧困現(xiàn)象減少,。

很多人說，如果你支持發(fā)展,，要發(fā)展農村,，為什么你自己不回村里去,。我的觀點是不要妖魔化“發(fā)展”,，現(xiàn)在有一種聲音是反發(fā)展的，提到發(fā)展就是污染,、留守問題,，就是壞事，有時候反對發(fā)展成了一種“政治正確”,。

這其實也涉及到“誰是窮人”的問題,。在人類文明的歷史中，“發(fā)展”一直作為一種引領在驅動著我們,。不同時期的精神,、物質層面的標準是不一樣的，我們可以讓這個標準停下來,，保持在一種我們熟悉的狀態(tài)下嗎,？我認為我們應該有一種認識，就是現(xiàn)在那些看起來不貧困,、甚至富裕的人,，或者說他們現(xiàn)在這樣的生活狀態(tài)，到了未來，可能就是貧困人口,。

中國的掃盲教育已經開展了半個多世紀,，現(xiàn)在的“文盲”已經很少很少。現(xiàn)在,，如果一個人的學前教育是缺失的,，是沒有接受過較高質量教育的，就可能是貧困的,。我們不能忽視59萬個行政村里只有19萬個有學前教育機構,。并不是說有學前教育機構就一定會不貧困，我小時候就沒有幼兒園,，我們那一代有很多人都是在沒有幼兒園的起點上成長的,。我有時候會想，如果我小時候有幼兒園,，如果我不是1977年之前的那一代學生,，我的知識程度會比現(xiàn)在更好。我沒有接受過后來那些學生所接受的教育,，經常念錯別字,，在我下一代的學生里已經很少有念錯別字的了。

我認為未來的窮人會是那些沒有享受很好的教育,，沒有得到很好的營養(yǎng)支持的人,。他們在一個條件更差的環(huán)境中成長，即使我們在未來消滅了絕對貧困,，不再有吃不飽飯穿不暖衣的人,，但是他們就會是新的“相對貧困人口”。這就是轉型時期的貧困問題,，也是我們即將面臨的未來,。

▌2020年之后，“扶貧”政策應該轉向“防貧”和“助貧”

 徐永光 ：我覺得我對于貧困和貧困人口的認識越來越清晰了,，過去自然條件惡劣,，還伴隨著各種運動，其中一些造成了貧困問題,。到未來,，貧困產生的原因會更復雜，自動化,、信息化等科技發(fā)展會帶來新的挑戰(zhàn),，整個社會急劇變化，有的人會因此落伍,。此外還可能有疾病,、災難,、戰(zhàn)爭等等不可抗拒的因素，有的個體也會面對吸毒,、酗酒,、流浪等等。根據(jù)不同原因而指向的應對措施也會越來越復雜,。要解決未來的貧困,，當下最重要的，就要從現(xiàn)在入手,，從兒童入手,。

我們已經討論到如何阻斷2020年之后的貧困。接下來請中國農業(yè)大學教授,、國務院扶貧開發(fā)領導小組專家委員會委員李小云,，他將帶領我們一起探討目前的扶貧策略需要什么樣的調整和應對？

 李小云 ：按照現(xiàn)行的2300元的貧困線標準,，2020年之后,，我們將要進入一個沒有絕對貧困的時代。然而過去我們的扶貧策略和治理體系都是按照消除絕對貧困思路來設置的,。最初是開發(fā)式扶貧,，到現(xiàn)在的社會保障制度，這兩項制度對減少絕對貧困發(fā)揮了很大的作用,。

長期以來我們對待貧困問題是出現(xiàn)貧困要去扶持他,、解決它，這在以絕對貧困為主體的社會是很有必要的,。所以以“扶”為主的扶貧戰(zhàn)略有它的現(xiàn)實意義,。但是隨著絕對貧困人口的消失，如果繼續(xù)堅持扶貧的戰(zhàn)略,，它所出現(xiàn)的政治外部性,、社會外部性和經濟外部性問題會越來越多,，負面性越來越嚴重,。

“隨著2020年絕對貧困人口的消失，扶貧的策略也應該隨之改變,，整個扶貧治理體系也要發(fā)生變化”,。我們長期以來一直施行的“扶貧”策略應該轉向“防貧”和“助貧”，即防止貧困的發(fā)生和綜合救助,。“防貧”和“助貧”是為了防止貧困的生產和再生產,。

針對防止貧困發(fā)生的問題，需要優(yōu)先解決的是阻斷貧困的代際傳遞,。代際傳遞涉及兩個群體——兒童,、父母,。兒童是最容易被影響的群體，如果解決好了學前營養(yǎng),、學前教育問題,，貧困的生產和再生產就會得到很大緩解。所以我覺得未來扶貧戰(zhàn)略的調整重點應該轉向防貧的投入,，尤其是學前教育領域,，還有就是農村貧困地區(qū)的教育質量問題。教育質量的核心是教師質量和教師待遇,，這些核心的問題解決了,，貧困的生產和再生產就會極大的緩解。

我們過去的社會保障也要進行改革,，打破碎片化的狀態(tài),，提高救助水平。未來的貧困治理體系,，隨著整個貧困形態(tài)的變化,，也需要進行相應的變革，以適應未來貧困的新特點,。

李小云教授認為2020年之后的“扶貧”政策應該轉向“防貧”和“助貧”,。

 李小云 ：我想請盧邁先生談一下,，未來除了從兒童阻斷貧困這個問題以外，從整體上來講,，整個扶貧的政策,，調整和改革的方向有哪些方向？

 盧　邁 ：我非常同意李小云老師說的,，我們應該防貧,，把錢投在前端，用預分配來代替再分配,。早期的投入的回報在國際上是有爭論的,，做農民工的培訓，一塊錢投進去,，能不能產生一塊錢的回報,？一個人的培訓兩三千塊錢，社會能不能有回報呢,？但是如果把兩三千的費用于投資貧困地區(qū)的學前教育,，在上海進行的OECT的考試證明，一年學前教育可以提高60分,。

扶貧要注意知識方面的傳播,，這是首先能做的,。農村的母乳喂養(yǎng)比較弱，現(xiàn)在國際上主張嬰兒前半年不要喝水,，純母乳喂養(yǎng),，最好是喂到1-2歲，六個月以后添加主食,，這可以使孩子減少肥胖,，提高免疫力。我們到農村講這些知識,，其實就是解決知識傳播,。

城里的孩子有兩種教育方法，八十年代叫自由放養(yǎng),，現(xiàn)在是精心培養(yǎng),。有一個最簡單的統(tǒng)計，知識分子家庭的父母,，一年里面給孩子鼓勵的話是16萬句,，批評的是2萬多句，領低保吃食品券的家庭的父母,，給孩子鼓勵的話是兩萬多句,，訓斥的話是六萬多句。城里面精心的教育已經到了極致,，農村要怎么辦,？就整體而言，我們沒有幫助農村的貧困家庭孩子達到人生應有的高度,，未來社會的分化是從家庭的環(huán)節(jié)就開始的,，不同的教育方法現(xiàn)在在產生差別，而這個差別對未來的社會差距,，未來的公平會產生直接影響,。

 李小云 ：2020之后的治理涉及到一個問題，政府怎么去衡量,，評估一件事,，如果說我們采用相對貧困的標準，什么叫相對貧困,？從監(jiān)測角度講,，未來治理改革,，怎么進行,？

 李　實 ：2020年之后，人口結構發(fā)生變化,，然后貧困標準發(fā)生變化,，在這種情況下,，扶貧戰(zhàn)略就要做出相應的調整和改革，這是搞扶貧研究者的一個共識,，但是要怎么來改,？

首先，我們要如何理解2020消除絕對貧困,，貧困人口在2020年真的能夠完全消除么,？實際上，這里面有一個假定的前提,，就是利用現(xiàn)有的社會保障網絡讓他們脫貧,，所有的絕對貧困人口通過社會保障、通過低保使得他們的收入水平提高到貧困線以上,，也就是說,，這個假定的前提需要有政府完善的社會保障制度發(fā)揮作用。

從這個意義上來講,，消除絕對貧困還是要依賴現(xiàn)有的社會保障,，包括低保制度的進一步完善，但是到現(xiàn)在為止,，社會保障制度還不能完全兜底,。當然我們的目標是，到2020年通過各種措施,，消除3000,、4000萬的貧困人口，最后剩下的2000萬,，經過低保兜底,，消除絕對貧困人口。

接下來的問題是,，通過社會保障兜底之后,，絕對貧困人口沒有了，但是相對貧困人口還有,，而且相對貧困是不能消除的,，只能夠緩解。在扶貧領域,，學者們的共識是,，相對貧困標準會不斷變動，如果一個國家整體收入高,，相對貧困線就高,。而當溫飽層面上的貧困問題得到緩解，更多維度的問題也會隨之被納入“貧困”的范疇,，例如醫(yī)療,、基礎設施,、生活質量、平等機會等,。這時就需要為緩解相對貧困制定一些相應的指標,，來測量相對貧困人口的收入、生活水平是否得到改善,。

另外,，很多政府的措施也需要進行改革，包括開發(fā)式扶貧,、瞄準式扶貧,，普惠式保障政策或許會成為更行之有效的方式，通過縮小收入差距,，調整收入分配政策,，來緩解相對貧困。

其中需要特別注意的是,，怎樣讓相對貧困人口有上升的空間,。緩解相對貧困，不僅僅是讓他們的生活水平隨著整個社會的發(fā)展逐步得到改善,，能夠和整個社會平均水平保持一致的進度,，更重要的是讓他們有上升的空間。能夠有機會跳出相對貧困,，成為一個中等收入群體,，或者一個高收入群體。

還有就是貧困的代際傳遞的問題,，父代和子代之間不論是社會地位,、收入水平還是受教育程度，他們之間的關系應該變得更加弱化,。如果父代都是相對貧困人口,，子代還是相對貧困人口，貧困問題的代際傳遞,，就會變成社會發(fā)展問題,。

▌政府失靈時，民間組織要發(fā)揮作用

 李小云 ：請徐永光先生談一下,，如何促進民間組織在未來的扶貧領域的作用,？

 徐永光 ：貧困問題發(fā)展到新的階段，在面對新的貧困問題時,，除了政府在貧困治理之中發(fā)揮作用,，社會組織、社會力量的參與也尤為關鍵。

我覺得現(xiàn)在要有一個概念,，要用搶救性的思維來解決貧困的代際傳遞問題,。改革開放以及城市化進程中,，農民工做出了極大的貢獻,，但是在這一過程中產生了流動兒童、留守兒童問題,，而這些社會轉型的成本最終還是由農民工家庭承擔了,。“如果現(xiàn)在不去關注處于貧困狀態(tài)當中的兒童，那么2020年之后,，他們可能會是新的貧困人群”,。

學前教育還沒有納入到公共服務開支的范圍，目前,，還有1000多萬的農村兒童還沒有學前教育的機會,。另外，農村地區(qū)和發(fā)達地區(qū)的教育投入也十分不均衡,，音體美教育在農村普遍消失,，但對于孩子們來說，音體美是起跑線,，數(shù)理化不是起跑線,，因為音體美對孩子心靈的開發(fā)、創(chuàng)造力和想象力的開發(fā)是不能缺少的,。所以在這個時候,，公益組織要發(fā)揮作用，投入到扶貧工作當中去,。通過社會和市場的力量去填補政府的缺位和效率不足的問題,，否則，貧困問題仍然會代際傳遞下去,。

徐永光先生認為要用搶救性思維來解決貧困的代際傳遞問題,。

 李小云 ：請鄭功成教授從社會保障的角度談談2020以后扶貧政策方面,，社會保障政策調整的方向，怎么調,？

 鄭功成 ：2020年之后,，區(qū)域性的貧困消除了，但是扶貧工作并沒有結束,，只不過扶貧的對象由區(qū)域性轉為個體性,。這時候我們就需要一個托底性的制度安排來免除所有人的生存危機。綜合性社會保障制度的功能就在于能夠避免所有人因為任何原因陷入到深層絕境。

社會保障有兩大功能,，一是化解貧困,，預防貧困；二是促進社會公正,。中國要建立一個為人民謀福祉的社會保障體系,，不僅僅是解決貧困問題，更要實現(xiàn)人民的幸福,，實現(xiàn)社會的公正,。

過去40多年來，中國的社會保障改革取得了巨大的成就,，但同時也面臨著深化改革的挑戰(zhàn),，主要表現(xiàn)在制度分割導致的地方負擔畸輕或畸重，待遇差距大,；養(yǎng)老制度,、醫(yī)療制度、救助制度等各項制度目前正在由試驗性的改革狀態(tài)轉向成熟定型的發(fā)展時期,。這些制度還沒能充分實現(xiàn)緩解貧困,、預防貧困的功能。而加快建成多層次社會保障體系是未來需要努力的方向,。

*本文根據(jù)南都觀察2018夏季論壇“誰是絕對貧困終結后的窮人”整理,，經發(fā)言者確認，此為第二部分,，第一部分為“絕對貧困即將終結,，但我們依然沒有告別貧困”。