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作者 | 北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)謝寶富

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人性需求

馬斯洛需求層次理論認(rèn)為,，人類的需求由低向高可分5個(gè)層次：生理需求、安全需求,、愛和歸屬感,、尊重需求和自我實(shí)現(xiàn)需求。就人性實(shí)際而言，如上需求分層雖大體存在,，卻并非嚴(yán)謹(jǐn),。更多、更現(xiàn)實(shí)的情況是人類只要能解決基本生存和安全問(wèn)題,，受人尊重的需求便與“飲食男女”一樣,，是人類最常見、最基本的需求之一,，彼此的區(qū)別大多不是層次上的,，而是時(shí)間、地點(diǎn)上的,。此時(shí)此地,，“愛和歸屬感”需求占了上風(fēng)；彼時(shí)彼地,，“尊重”需求又躍居首位,。

每一個(gè)人都渴望自己的人格尊嚴(yán)不受侵犯，每一個(gè)人都渴望通過(guò)自己的努力,，取得成績(jī)而受人尊重,。若能拋開現(xiàn)實(shí)條件的限制，則幾乎所有的上司都會(huì)樂見下屬把自己分管的工作做得盡可能體面一些,，而這份體面常需要材料和臺(tái)賬“美容”才能體現(xiàn),；幾乎所有的領(lǐng)導(dǎo)都會(huì)本能地希望下屬接待自己時(shí)隆重、熱情甚至鋪張一點(diǎn),，因?yàn)槎塘四欠荨奥≈亍迸c“熱情”,，似乎很難體現(xiàn)下屬對(duì)自己的敬畏與尊重。

從下屬的角度來(lái)看,，他們也同樣存在受人尊重的需求,，只不過(guò)他們渴望的尊重更多的是來(lái)自周遭而非上司，因?yàn)閺纳纤灸抢锏玫降闹炼嗖贿^(guò)是“器重”,，而非“尊重”,。只有通過(guò)自己的努力獲取政績(jī)，贏得晉升,，才會(huì)令周遭不得不高看自己一眼,。

壓力型體制

所謂壓力型體制，是指權(quán)力,、資源層層上收,，任務(wù)、指標(biāo)層層分解,、下壓的體制,。壓力型體制通過(guò)政府承包責(zé)任制的形式逐級(jí)傳遞壓力、增強(qiáng)壓力。常見形式是,，年初上級(jí)單位把年度工作任務(wù)通過(guò)量化指標(biāo)的形式“分包”給下屬單位,，年終上級(jí)單位根據(jù)年初“發(fā)包”的任務(wù)、指標(biāo)對(duì)下屬單位逐一進(jìn)行考核,、驗(yàn)收,，視其完成情況好壞實(shí)施獎(jiǎng)懲。下級(jí)從上級(jí)“承包”了任務(wù),、指標(biāo)后,，再將其“分包”給自己的下級(jí)，以此類推,，直到無(wú)下級(jí)單位可以“分包”的層級(jí)為止,。

有的上級(jí)在任務(wù)“分包”和執(zhí)行的過(guò)程中不免頤指氣使、硬氣十足,，個(gè)別上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)甚至不無(wú)粗暴地對(duì)下級(jí)說(shuō)：“任務(wù),、指標(biāo)必須落實(shí)，采用什么方式,、方法,，我們不管?！?/span>

壓力型體制不僅體現(xiàn)在上級(jí)對(duì)下級(jí)居高臨下的率性與霸道,，而且還常表現(xiàn)為上級(jí)無(wú)視客觀條件給下級(jí)層層加碼。下級(jí)單位從上級(jí)單位那里“承包”了任務(wù),、指標(biāo)后,，一般都會(huì)將其“加碼”后再“分包”給自己的下級(jí)。之所以如此,，原因在于“加碼”后,，若下級(jí)卯足了力氣，完成了任務(wù),、指標(biāo),，則下級(jí)單位完成的任務(wù)、指標(biāo)之和必定超過(guò)上級(jí)單位“發(fā)包”給自己的任務(wù),、指標(biāo)總量,，是為超額完成任務(wù)，自可增光添彩,，有利升遷,。

此外，“加碼”還可給下級(jí)以更大壓力,，迫使其“有條件要上,，沒有條件創(chuàng)造條件也要上”,，從而最大限度地完成任務(wù)、指標(biāo),。而下級(jí)單位在領(lǐng)回任務(wù)、指標(biāo)后,，面對(duì)高難度的任務(wù),、指標(biāo)，為了保住烏紗帽,，或者為了政治升遷,，在外在監(jiān)督乏力、內(nèi)在無(wú)計(jì)可施的情況下,，也只能想盡形式主義（包括數(shù)字造假）的招數(shù)來(lái)“完成”無(wú)法完成的任務(wù),。近年來(lái)，多地先后爆出大幅度GDP造假,、縮水事件,，很大程度上便是這樣“煉”成的。

層級(jí)太多

我國(guó)從上到下有五級(jí)實(shí)體的政權(quán)：中央,、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）,、轄區(qū)的市（自治州）,、縣（自治縣、市轄區(qū),、不設(shè)區(qū)的市）,、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng)）,。市轄區(qū),、不設(shè)區(qū)的市下設(shè)綜合性派出性機(jī)構(gòu)——街道辦事處，邊疆省區(qū)在?。ɑ蜃灾螀^(qū)）,、縣級(jí)政權(quán)之間設(shè)有綜合性派出性機(jī)構(gòu)——地區(qū)行政公署或盟，是所謂“五實(shí)二虛”,。

此外,，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處下面還設(shè)有代行公共管理、服務(wù)職能的基層群眾自治機(jī)構(gòu)——村民委員會(huì),、居民委員會(huì),，在機(jī)關(guān)、大學(xué)等公共部門內(nèi)部也有豐富的層級(jí)之分,。諸如,，部分綜合性大學(xué)卻在校,、院、系三級(jí)的基礎(chǔ)上,，搞起校,、部、院,、系四級(jí)制,。

過(guò)多的層級(jí)不僅使寶貴的編制、資源和權(quán)力浪費(fèi)在中間層級(jí),，導(dǎo)致基層人力,、資源和權(quán)力嚴(yán)重不足，迫使其“用最弱的肩膀挑最重的擔(dān)子”,，乃至淪為“沒有子彈的槍”,，而且還會(huì)加劇壓力型體制。

當(dāng)基層無(wú)法用最弱的肩膀挑起遠(yuǎn)超自己承載力的重任時(shí),，除了向赤手空拳的老百姓伸手外,，剩下的怕只有形式主義和弄虛作假了，由此不難理解為何一些地方竟會(huì)出現(xiàn)“荒山刷綠漆”“把全村的牲畜趕到一戶,，以應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查”之類的咄咄怪事,！

過(guò)多的層級(jí)不僅使基層因無(wú)法承受之重而被迫弄虛作假，而且助長(zhǎng)了“文山會(huì)?！钡刃问街髁x工作作風(fēng),。層級(jí)無(wú)論增加多少，增加的永遠(yuǎn)是“以文件落實(shí)文件”“以會(huì)議落實(shí)會(huì)議”“以表格落實(shí)表格”的中間層級(jí),。據(jù)報(bào)道,，某鎮(zhèn)政法委副書記一年到縣里開了280多場(chǎng)會(huì)，平均一個(gè)工作日超過(guò)一個(gè)會(huì),，鎮(zhèn)里到縣城有兩小時(shí)車程,，往返就得半天，再加上開會(huì)半天,，一天開一個(gè)會(huì),，“基本上就沒時(shí)間干別的工作了”。

東施效顰式學(xué)習(xí)方式

公共部門形式主義之所以如此普遍,，還與東施效顰式學(xué)習(xí)方式有關(guān),。政務(wù)APP被譽(yù)為“指尖上的便民工程”時(shí)，各地紛紛不惜重金購(gòu)買,、安裝,、普及政務(wù)APP，至于安裝,、普及后的政務(wù)APP是否真能派得上用場(chǎng)則不在關(guān)注之列,，個(gè)別官員在面對(duì)“政務(wù)APP能辦事,？”的詢問(wèn)時(shí)竟然反問(wèn)：“誰(shuí)告訴你（它能辦事）的？”如此做派,，政務(wù)APP豈能不淪為擺設(shè),？焉能不被人直斥為形式主義？

這種跟風(fēng)式的大搞形式主義還常與盲目學(xué)習(xí)西方理論,、經(jīng)驗(yàn)有關(guān),。最有可能給機(jī)關(guān)單位帶來(lái)形式主義紛擾的政府績(jī)效評(píng)估實(shí)際上也是學(xué)習(xí)并異化西方經(jīng)驗(yàn)的產(chǎn)物。

政府績(jī)效評(píng)估,、群眾評(píng)議政府效能本應(yīng)建立在高度法治的基礎(chǔ)上，不僅考核指標(biāo)要高度科學(xué),、嚴(yán)謹(jǐn),，而且執(zhí)行起來(lái)還需鐵面無(wú)私?？墒?，我國(guó)很多地方政府績(jī)效評(píng)估和群眾滿意度測(cè)評(píng)，繁文縟節(jié)一點(diǎn)兒也不少,，但考核指標(biāo)體系設(shè)計(jì)常欠科學(xué),、嚴(yán)謹(jǐn)，執(zhí)行時(shí)更是充滿了太多不應(yīng)有的“人情味”,，牽頭考評(píng)部門對(duì)被考核對(duì)象的不足多會(huì)網(wǎng)開一面,，手下留情，以至于被考核對(duì)象的得分大多很難拉開差距,，往往一兩分的差距之內(nèi)就有八九家甚至十余家單位之多,，且不少單位得分都逐年升高，乃至高到令人難以置信的地步,。

原標(biāo)題 | 政治實(shí)踐中的形式主義探源