一、PPP項(xiàng)目合同風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生原因 自2014年國(guó)家財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》和《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》以來(lái),，政府與社會(huì)資本合作在我國(guó)各省市自治區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品領(lǐng)域得到了大力發(fā)展,。截至2017年11月末，全國(guó)已經(jīng)落地PPP項(xiàng)目數(shù)2587,，意味著各地政府與社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司簽訂了同等數(shù)量的“PPP項(xiàng)目合同”,。為履行PPP項(xiàng)目合同，社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司還必須與相關(guān)各方簽署包括股東合同,、融資合同,、工程承包合同等一系列合同。為強(qiáng)化PPP項(xiàng)目公司履約能力和責(zé)任承擔(dān)能力,，政府與社會(huì)資本方之間在PPP合同之外另行簽訂投資合作協(xié)議,。這些合同雖然各自獨(dú)立、但是內(nèi)容卻相互關(guān)聯(lián),，某一合同的不履行都會(huì)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目合同難以履行,，反之亦然；其最終結(jié)果可能導(dǎo)致PPP項(xiàng)目夭折或政府做最后的接棒人,。因此,，PPP項(xiàng)目中，政府如何防范合同風(fēng)險(xiǎn)成為重要議題,。 二,、PPP項(xiàng)目合同主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn) (一)實(shí)施機(jī)構(gòu)授權(quán)不明的風(fēng)險(xiǎn) 按照財(cái)政部(財(cái)金[2014]76號(hào))和(財(cái)金[2014]113號(hào))的規(guī)定，在PPP項(xiàng)目中,，政府或其指定的有關(guān)職能部門(mén)或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu),，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購(gòu),、監(jiān)管和移交等工作,。實(shí)踐中，在一些大型的基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目中,，政府往往指定兩個(gè)職能部門(mén)作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu),，比如在某海綿城市PPP項(xiàng)目中政府指定的實(shí)施機(jī)構(gòu)分別為市水務(wù)局和市城建委。兩個(gè)實(shí)施機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)一個(gè)項(xiàng)目,，那么兩個(gè)部門(mén)對(duì)內(nèi)的分工是什么,？對(duì)外的行為效力如何確定？因?yàn)閷?shí)施機(jī)構(gòu)授權(quán)不明,，都會(huì)給后面的招標(biāo)手續(xù),、合同有效性以及項(xiàng)目穩(wěn)定性帶來(lái)不利影響,。 (二)“投資合作協(xié)議”與社會(huì)資本方“效率違約”風(fēng)險(xiǎn) “投資合作協(xié)議”是政府方與社會(huì)資本方在PPP項(xiàng)目合同之外另行簽署的。政府簽署該協(xié)議旨在通過(guò)合同的約束作用將社會(huì)資本方與項(xiàng)目公司捆綁在一起,，使其承擔(dān)連帶責(zé)任,，以降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。但是,，社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目都是以盈利為目的,，當(dāng)違約成本低于守約成本時(shí)，社會(huì)資本方很容易選擇違約而非繼續(xù)履行合同,，即所謂“效率違約”,。效率違約理論是經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)家所提出的，波斯納在其名著《法律的經(jīng)濟(jì)分析》中指出：“在有些情況下,，一方當(dāng)事人可能會(huì)僅僅由于違約的收益將超出他履約的預(yù)期收益而去冒違約的風(fēng)險(xiǎn),。如果他的違約收益也將超過(guò)他方履約的預(yù)期收益，并且對(duì)預(yù)期收益損失的損害賠償是有限的,，那就有違約的激勵(lì)了,。 效率違約的直接后果是項(xiàng)目停滯或終止，導(dǎo)致政府提供公共產(chǎn)品的目的落空,。比如在筆者參與評(píng)審的某區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的棚改項(xiàng)目中,，政府與社會(huì)資本方在“投資合作協(xié)議”中約定將來(lái)由社會(huì)資本方最終負(fù)責(zé)受讓擬出讓地塊；而在2017年進(jìn)行該項(xiàng)目前期論證時(shí),，擬出讓地塊的預(yù)估出讓價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于當(dāng)?shù)匚磥?lái)幾年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,。如果屆時(shí)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平不足以承受高地價(jià)的壓力，社會(huì)資本方信守“投資合作協(xié)議”比不遵守該協(xié)議將會(huì)付出更高代價(jià)時(shí),，那么“效率違約”就成為首要選項(xiàng),。所以政府應(yīng)當(dāng)注意，不是簽了該協(xié)議就萬(wàn)事大吉了,。 (三)“融資協(xié)議”與“PPP項(xiàng)目合同”內(nèi)容沖突的風(fēng)險(xiǎn) 一般而言,，融資協(xié)議涵蓋的范圍較廣，但是此處的“融資協(xié)議”不是指項(xiàng)目公司與銀行的貸款協(xié)議,，而是財(cái)務(wù)投資人與社會(huì)資本方之間的融資協(xié)議法律、法規(guī),、規(guī)章都要求社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目時(shí),，必須至少有20-30%的項(xiàng)目資本金作為項(xiàng)目的自有資金，其余項(xiàng)目資金可以向銀行借款,。但是,，實(shí)踐中一些社會(huì)資本方的項(xiàng)目資本金也可能是融資而來(lái)，只不過(guò)融資主體不是PPP項(xiàng)目公司而是社會(huì)資本方,。為了融得資金,，社會(huì)資本方可能與財(cái)務(wù)投資人簽署一系列復(fù)雜的融資協(xié)議(如“對(duì)賭協(xié)議”等),，以便財(cái)務(wù)投資人能夠合法合規(guī)的實(shí)現(xiàn)其商業(yè)目的。 雖然這些協(xié)議不是直接和政府簽署,，但是卻對(duì)PPP項(xiàng)目合同體系發(fā)生很大影響：比如融資協(xié)議中關(guān)于融資成本的限制性要求,，往往規(guī)定財(cái)務(wù)投資人享有責(zé)任豁免，但是到了項(xiàng)目公司層面,，這些責(zé)任又不能豁免,。當(dāng)兩者發(fā)生沖突，直接影響是后續(xù)資金不能到位,，項(xiàng)目操作難以進(jìn)行,。而此時(shí)，項(xiàng)目前期投入已經(jīng)很大,，融資成本也上升到高位,，追究誰(shuí)的違約責(zé)任都不會(huì)令項(xiàng)目順利進(jìn)行，政府和PPP項(xiàng)目都會(huì)陷入一種尷尬境地,。 (四)合同對(duì)法律變更采取“二分法”分擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn) PPP項(xiàng)目合同一般在10-30年,。在如此長(zhǎng)的履行期限內(nèi)，通常會(huì)遇到國(guó)家或地方的法律,、法規(guī),、政策變更。目前有關(guān)法律變更的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān),，PPP項(xiàng)目合同只做簡(jiǎn)單約定,，不進(jìn)行細(xì)分。比如某市某區(qū)水廠PPP項(xiàng)目合同以及前期諸多的煤改燃(電)PPP項(xiàng)目合同中,，均做“二分法”約定,，即涉及國(guó)家層面的法律政策變化風(fēng)險(xiǎn)，由政府和社會(huì)資本方共同分擔(dān),；非國(guó)家層面的法規(guī),、規(guī)章、政策變化引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn),，由政府單獨(dú)承擔(dān),。這種“二分法”的弊端在于，對(duì)于與社會(huì)資本方合作PPP項(xiàng)目的區(qū)(縣)級(jí)地方政府來(lái)說(shuō),，來(lái)自于省級(jí)或地區(qū)級(jí)政府的政策變更,，與國(guó)家級(jí)的約束力是一樣的，區(qū)縣一級(jí)的政府都必須遵照?qǐng)?zhí),。對(duì)法律變更采取簡(jiǎn)單的二分法會(huì)使區(qū)縣一級(jí)政府在實(shí)施PPP項(xiàng)目中遇到法律變更時(shí)陷于被動(dòng),。所以，PPP項(xiàng)目合同的“二分法”約定對(duì)政府存在著潛在風(fēng)險(xiǎn)。 三,、政府的風(fēng)險(xiǎn)防范意見(jiàn) (一)指定單一實(shí)施機(jī)構(gòu)作為政府代表 政府委托的實(shí)施機(jī)構(gòu)是代表政府與社會(huì)資本方進(jìn)行項(xiàng)目合作,。作為政府代表，是單一代表好還是多數(shù)代表好,？一般來(lái)說(shuō),，單一代表主體地位明確，代理權(quán)限集中統(tǒng)一,，權(quán)利義務(wù)一致,，責(zé)任清晰、不存在各自為政或相互推諉等因素,。對(duì)于社會(huì)資本方來(lái)說(shuō),，由于只有一個(gè)政府代表，合作對(duì)象明確,、信息接收單一,，更有利于合作進(jìn)行。多數(shù)代表缺乏這些優(yōu)勢(shì),。實(shí)踐中,，財(cái)政部PPP信息平臺(tái)公布的“兩評(píng)一案”中，指定雙實(shí)施機(jī)構(gòu)的極少,。 所以,，建議在PPP項(xiàng)目實(shí)施中，指定單一部門(mén)(或事業(yè)單位)作為實(shí)施機(jī)構(gòu),。如津石高速西段PPP項(xiàng)目中,，政府指定的實(shí)施機(jī)構(gòu)只有高速公路管理處，津石高速公路天津西段工程發(fā)布PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)招標(biāo)公告,，招標(biāo)人為天津市高速公路管理處,。如果基于特別需要必須指定兩個(gè)實(shí)施機(jī)構(gòu)，應(yīng)該明確兩者的權(quán)限和分工,，尤其是對(duì)外的代表權(quán)行使問(wèn)題,，以利于項(xiàng)目的穩(wěn)定持續(xù)。 (二)約定合理的風(fēng)險(xiǎn)分配和補(bǔ)償機(jī)制,，預(yù)防社會(huì)資本方“效率違約” 如前所述,，當(dāng)社會(huì)資本方的風(fēng)險(xiǎn)壓力超過(guò)其承受限度而選擇“效率違約”時(shí)，項(xiàng)目難以持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)將全部回轉(zhuǎn)到政府一方,。為預(yù)防此種狀況發(fā)生,，可采取的措施包括： (1)采取“最優(yōu)分配”原則，合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn) 在目前的PPP實(shí)踐中,，重要的決策、各決策的重要過(guò)程大多由政府掌控,，企業(yè)更多地負(fù)責(zé)項(xiàng)目的落實(shí)和決策的執(zhí)行,，發(fā)揮的空間有限,。政府需要充分發(fā)揮企業(yè)的專業(yè)經(jīng)驗(yàn)，并通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移和控制權(quán)的讓渡來(lái)實(shí)現(xiàn),。在合同中進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分配約定時(shí),，應(yīng)按照“最優(yōu)分配”原則，將風(fēng)險(xiǎn)分配給能夠以最小成本,、最有效管理它的一方承擔(dān),，可以減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率、減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后造成的損失以及減少風(fēng)險(xiǎn)管理的成本,。 (2)約定風(fēng)險(xiǎn)限度,，做到風(fēng)險(xiǎn)可控 政府和社會(huì)資本方應(yīng)按風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方的綜合能力，在合同中約定風(fēng)險(xiǎn)損失承擔(dān)的最高限度,，約定限度內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)由承擔(dān)者自行負(fù)責(zé),，不能由任何一方單獨(dú)承擔(dān)超過(guò)其承受能力的風(fēng)險(xiǎn)，以便做到“風(fēng)險(xiǎn)可控”,。 (3)約定“風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制”,，及時(shí)化解超限度風(fēng)險(xiǎn) 當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)度超過(guò)了社會(huì)資本方的承受能力時(shí)，政府應(yīng)啟動(dòng)“一般補(bǔ)償機(jī)制”,，幫助對(duì)方克服風(fēng)險(xiǎn),。因?yàn)椋L(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的機(jī)制不是把風(fēng)險(xiǎn)推給對(duì)方就勝利了,，而是在遇到風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí),，如何幫助對(duì)方把風(fēng)險(xiǎn)克服掉，并使其為項(xiàng)目成功而繼續(xù)有效工作,，實(shí)現(xiàn)政府實(shí)施PPP項(xiàng)目的目的,。 (三)履行事前告知義務(wù)，堵塞“融資協(xié)議”與“PPP項(xiàng)目合同”內(nèi)容沖突的風(fēng)險(xiǎn)漏洞 如前所述,，“PPP項(xiàng)目合同”的當(dāng)事人是政府和項(xiàng)目公司(或社會(huì)資本方),；“融資協(xié)議”的當(dāng)事人是社會(huì)資本方和財(cái)務(wù)投資人。兩份合同既相互獨(dú)立又相互聯(lián)系：“PPP項(xiàng)目合同”是后者存在的前提和基礎(chǔ),，后者是“PPP項(xiàng)目合同”履行的資金保障,。 實(shí)踐中地方政府及其法律顧問(wèn)，僅僅看到了兩份合同各自獨(dú)立性的一面,，基本上不關(guān)心,、不了解“融資協(xié)議”的內(nèi)容，即使該協(xié)議中充斥著與“PPP項(xiàng)目合同”相互抵觸的內(nèi)容,，也難以發(fā)現(xiàn),，更無(wú)從防范。但是，還應(yīng)該看到,，兩份合同具有相互關(guān)聯(lián)性的一面給風(fēng)險(xiǎn)防范提供了契機(jī),，即履行事前告知義務(wù)，堵塞兩份合同內(nèi)容沖突的風(fēng)險(xiǎn)漏洞,。理由在于：雖然政府法律顧問(wèn)不能直接介入“融資協(xié)議”的簽訂活動(dòng)中,，基于合同相對(duì)性原理的限制，政府法律顧問(wèn)也無(wú)權(quán)審查“融資協(xié)議”內(nèi)容是否存有與“PPP項(xiàng)目合同”相沖突的合同條款,；但是,，由于兩份合同的相互關(guān)聯(lián)性，政府法律顧問(wèn)在“融資協(xié)議”簽訂前,，有權(quán)向社會(huì)資本方以及財(cái)務(wù)投資人一一列舉并示明“PPP項(xiàng)目合同”中的禁止性條款以及不予免責(zé)條款,，并有權(quán)要求其后簽訂的“融資協(xié)議”中不得有相反性規(guī)定，否則可以令財(cái)務(wù)投資人承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任,。具體做法是可以將上述內(nèi)容以告知函的方式并要求相關(guān)方一一確認(rèn)是否知悉函中列舉的限制或禁止的內(nèi)容,，可以大大降低“融資協(xié)議”與“PPP項(xiàng)目合同”內(nèi)容沖突的風(fēng)險(xiǎn)。 (四)細(xì)分法律變更風(fēng)險(xiǎn)層次,，以“三分法”彌補(bǔ)“二分法”的不足 根據(jù)法律,、法規(guī)、規(guī)章,、政策作出主體的層級(jí)不同,，進(jìn)一步細(xì)分風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，以“三分法”彌補(bǔ)“二分法”的不足,。具體建議是：把法律政策變更的風(fēng)險(xiǎn)分為三個(gè)層面,，(1)來(lái)自于國(guó)家級(jí)層面的風(fēng)險(xiǎn)，(2)來(lái)自于超出本級(jí)地方政府權(quán)限范圍的風(fēng)險(xiǎn),，(3)來(lái)自于本級(jí)地方政府層面的風(fēng)險(xiǎn),。采取“三分法”以后，區(qū)縣級(jí)政府的PPP項(xiàng)目,，遇到來(lái)自于第(2)類風(fēng)險(xiǎn)時(shí),，可以在合同合同中約定與社會(huì)資本共同分擔(dān)。當(dāng)然,，對(duì)于省(直轄市)級(jí)政府的PPP項(xiàng)目,，不存在“三分法”的問(wèn)題。 四,、結(jié)語(yǔ) 總體而言,，PPP模式對(duì)于提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理效率、緩解政府建設(shè)資金不足,、提高社會(huì)治理水平等都有著積極作用,。政府在推動(dòng)PPP模式的過(guò)程中,，還應(yīng)當(dāng)注重自身的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)防范，讓PPP這種好方式帶來(lái)好結(jié)果,。 |
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