1,、大城市 特色小鎮(zhèn)的發(fā)展模式有望成為經(jīng)濟發(fā)展的新引擎

中國區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展模式已從“城鎮(zhèn)化”過渡至“大城市 特色小鎮(zhèn)”,。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，中國2016年城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到57.4%,，已經(jīng)進入了城鎮(zhèn)化的第二階段,，即城鎮(zhèn)化率在50%~70%的區(qū)間。

這一發(fā)展階段的具體表現(xiàn)就是城市將越來越大,，并逐步形成都市圈和城市群,，環(huán)核心城市的衛(wèi)星城及衛(wèi)星鎮(zhèn)將得到核心城市溢出的產(chǎn)業(yè)和人口資源，從而實現(xiàn)快速發(fā)展,。

比照GDP的增速情況,，目前我國正處于經(jīng)濟發(fā)展換擋，并尋找新的經(jīng)濟增長點的時刻,，而“大城市 特色小鎮(zhèn)”的發(fā)展模式不僅能推進小鎮(zhèn)配套基礎設施建設,，更能夠?qū)⑦^剩產(chǎn)能從城市引入有市場需求的村鎮(zhèn)，并提升本地的經(jīng)濟活力,，為經(jīng)濟發(fā)展提供新引擎,。

圖：我國GDP增速放緩，城鎮(zhèn)化率平穩(wěn)上升

本輪特色小鎮(zhèn)的發(fā)展建設異于上世紀80年代的城鎮(zhèn)化,，本質(zhì)是后工業(yè)化階段的新型城鎮(zhèn)化,。上一輪城鎮(zhèn)化發(fā)展是工業(yè)化快速發(fā)展階段的城鎮(zhèn)化，主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展帶動,，可以形象地將上一輪城鎮(zhèn)化形容為“城鎮(zhèn)像農(nóng)村,，農(nóng)村像城鎮(zhèn)”。

而這一輪特色小鎮(zhèn)的建設,，則是后工業(yè)化階段的新型城鎮(zhèn)化,，是在城市化進入深度發(fā)展的背景下產(chǎn)生的，是以建設城市的標準來建設特色小鎮(zhèn),，可以說特色小鎮(zhèn)是城市經(jīng)濟的高級形態(tài),。而隨著中國城鎮(zhèn)化水平和人均收入水平的提高,，特色小鎮(zhèn)將會成為高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展、高級人才聚集的一個重要空間載體,，并與大中城市形成協(xié)作互補的產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)系,。

2、特色小鎮(zhèn)追求“小而美”

特色小鎮(zhèn)并不是行政區(qū)劃單元上的小鎮(zhèn),，它非鎮(zhèn)非區(qū),，也不是產(chǎn)業(yè)園區(qū)，而是相對獨立于市區(qū),，有明確產(chǎn)業(yè)定位,、文化內(nèi)涵、旅游特色和一定社區(qū)功能的發(fā)展空間平臺,。特色小鎮(zhèn)是新型精品鎮(zhèn),，是按創(chuàng)新、協(xié)調(diào),、綠色,、開放、共享發(fā)展理念,，結(jié)合自身資源優(yōu)勢,，找準產(chǎn)業(yè)定位，進行科學規(guī)劃,，挖掘產(chǎn)業(yè)特色,、人文底蘊和生態(tài)稟賦，實行產(chǎn)城融合,、服務配套,、管理健全的發(fā)展模式。

特色小鎮(zhèn)追求“小而美”,，規(guī)劃面積一般控制在3平方公里左右,。特色小鎮(zhèn)突出功能集成，推進“多規(guī)合一”,，體現(xiàn)產(chǎn)城人文四位一體和生產(chǎn)生活生態(tài)融合發(fā)展,。同時特色小鎮(zhèn)突出節(jié)約集約，合理界定人口,、資源,、環(huán)境承載力，嚴格劃定小鎮(zhèn)邊界,，規(guī)劃面積一般控制在3平方公里左右,，建設用地面積一般控制在1平方公里左右，聚集人口1萬至3萬人左右,，原則上3年內(nèi)要完成固定資產(chǎn)投資50億元左右,。

特色小鎮(zhèn)的區(qū)位由其核心產(chǎn)業(yè)決定,。由于特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)還是以承載核心城市的外溢需求及上下游產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)系為主，因此一般不宜遠離核心城市,，所以特色小鎮(zhèn)一般位于城市遠郊或城市周邊區(qū)域,。但是具備旅游功能的特色小鎮(zhèn)依托其自然資源，一般會稍遠離城市中心地段,，但也應該保證道路交通等基礎設施的便捷性,。

1,、開發(fā)主體仍以政府為主，PPP模式試點推進

特色小鎮(zhèn)的開發(fā)仍以政府主導為主,，PPP模式正在試點推進,。目前已公布的首批特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建名單中，基本都是以當?shù)卣疄橹鲗нM行開發(fā)運營的,，而南京溧水小鎮(zhèn)作為首個PPP試點小鎮(zhèn),，給特色小鎮(zhèn)的運營模式提供了不同的選擇方案,。

杭州夢想小鎮(zhèn)是以政府為主導模式的特色小鎮(zhèn)中的“翹楚”,。浙江作為特色小鎮(zhèn)的發(fā)源地，已探索出了一種成熟的特色小鎮(zhèn)開發(fā)運營模式,，采用“政府引導,、企業(yè)主體、市場運作”模式運營,，不僅僅依靠政府的力量,，而是合理地引入社會企業(yè)幫助當?shù)卣\營園區(qū)，與政府部門形成互補,，從而釋放小鎮(zhèn)的活力,。

在此模式中，政府主要是做四方面的工作：一是編制規(guī)劃,；二是基礎設施的配套推進,；三是土地的保障；四是生態(tài)環(huán)境保護,。另外還有一個重要的工作就是營造良好的政策環(huán)境,，吸引各方力量來建設特色小鎮(zhèn)。企業(yè)的主要工作就是做產(chǎn)業(yè)發(fā)展,、人才引進,、市場營銷和項目推進，彼此的分工非常明確,。

產(chǎn)業(yè)及稅收優(yōu)惠政策助力小鎮(zhèn)成長,，但政府意愿可能也將影響其發(fā)展,。政府為主導的運營模式中，政府部門能夠為小鎮(zhèn)提供各種產(chǎn)業(yè),、稅收及人才落戶的優(yōu)惠政策,，幫助小鎮(zhèn)在初期快速發(fā)展。

但相對的,，如果政府部門過于強勢而忽視市場的因素,，在規(guī)劃初期強行發(fā)展并不符合當?shù)靥厣⑽幕瘋鹘y(tǒng)或是完全沒有市場的產(chǎn)業(yè),，則可能導致小鎮(zhèn)完全淪為政績工程和空殼小鎮(zhèn),。

政府部門將承擔小鎮(zhèn)的運營風險，這就要求政府部門本身具備一定的規(guī)劃運營能力,，或者參考浙江省政府的做法,，給社會企業(yè)放權(quán)，將運營的工作交由更有經(jīng)驗和能力的社會企業(yè)完成,。

小鎮(zhèn)的建設增加政府債務負擔,，優(yōu)惠政策影響財政稅收。小鎮(zhèn)在建設階段的基礎設施和配套公建建設備用由政府部門承擔,，這將增加其債務負擔,。同時，小鎮(zhèn)內(nèi)會提供各種財政稅收的優(yōu)惠政策,，小鎮(zhèn)在短期內(nèi)通常也無法貢獻財政稅收,，因此這種特色小鎮(zhèn)運營發(fā)展模式對政府的財政能力有一定的要求，較適合華東地區(qū)及自然資源優(yōu)勢明顯的地區(qū),。

特色小鎮(zhèn)的PPP模式尚處于摸索階段,，暫無成熟案例。特色小鎮(zhèn)PPP模式,，是以特色小鎮(zhèn)項目為合作載體,，讓實力較強的企業(yè)參與到項目建設中，從而實現(xiàn)政府建設特色小鎮(zhèn)的目的,，與此同時為社會資本帶來一定的投資回報率,。通過這種合作過程，確保特色小鎮(zhèn)建設效率和質(zhì)量的前提下,，適當滿足社會資本的投資營利要求,。

圖：特色小鎮(zhèn)的PPP開發(fā)模式

PPP 模式的特色小鎮(zhèn)不會增加政府部門負債，未來可通過 ABS 進行融資,。由于 PPP 模式下,，特色小鎮(zhèn)建設所需的資金是以項目公司為主體進行融資的，因此不會增加政府部門的負債。同時,，未來通過小鎮(zhèn)進入成熟階段后產(chǎn)生的穩(wěn)定現(xiàn)金流收入,，可以發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品進行融資進一步支持小鎮(zhèn)的發(fā)展。

當然,，初期對于產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃同樣非常重要,，政府部門通過參股 PPP 項目公司，在規(guī)劃階段也擁有相當?shù)脑捳Z權(quán),。南京溧水空港會展小鎮(zhèn)成為國內(nèi)首個以 PPP 模式運營的特色小鎮(zhèn),。

南京市溧水小鎮(zhèn)占地面積約為2 平方公里，建筑面積 50 萬平方米,。當?shù)卣c產(chǎn)業(yè)園區(qū)龍頭公司華夏幸福簽訂 PPP 開發(fā)協(xié)議,，由公司進行全持有運營，所有項目開發(fā)建設資金由華夏幸福投入,。

目前,，溧水小鎮(zhèn)被定位為會展小鎮(zhèn)，目標能成為蘇浙乃至全國的會展聚集地,，預計未來每年能實現(xiàn) 15 個億的會展年收入,。總的來說,，PPP 模式的特色小鎮(zhèn)尚處于起步探索階段,。

2、特色小鎮(zhèn)的核心是產(chǎn)業(yè),，競爭優(yōu)勢是“特色”

特色小鎮(zhèn)的建設,，可以是一個自下而上自發(fā)形成聚集的過程,，也可以表現(xiàn)為一個在政府主導下有意識,、有目標、有計劃地推動展開的進程,。目前來看國外偏向于前者,，而國內(nèi)則偏向于后者。

前者是一種根植于一定文化和產(chǎn)業(yè)積累下自然而然衍生的產(chǎn)物,，后者則是一種基于政府引導和基本國情的城鎮(zhèn)化進程摸索和實施,。國內(nèi)相當一部分的小鎮(zhèn)完全是以政府的意志而強加了一個“特色”，行政的力量強于市場的力量,，照本宣科的復制是很難成功的,。

產(chǎn)業(yè)是特色小鎮(zhèn)的核心和靈魂，是由自然聚集 合理引導而形成的,。真正的特色小鎮(zhèn)一定是由產(chǎn)業(yè)帶動的,，合理挖掘產(chǎn)業(yè)的內(nèi)容和活力，并由政府部門制定產(chǎn)業(yè)的扶持優(yōu)惠政策,，用產(chǎn)業(yè)的活力帶動整個產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展,，形成良好的供需關(guān)系,，這樣才是特色小鎮(zhèn)的發(fā)展動力和可持續(xù)發(fā)展的基礎。

產(chǎn)業(yè)是人口合理聚集,、城鎮(zhèn)健康發(fā)展的基礎,，因此應該從小鎮(zhèn)的自然資源、人口結(jié)構(gòu),、產(chǎn)業(yè)基礎等條件出發(fā),，因地制宜地確定小鎮(zhèn)發(fā)展的主導產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)。

“特色”助力小鎮(zhèn)形成競爭優(yōu)勢,，激發(fā)產(chǎn)業(yè)活力,。特色小鎮(zhèn)的“特”在于根據(jù)各地的自然風情、人文條件,、交通優(yōu)勢等決定特色之“特”,，是帶有強烈的地域特色的。有的小鎮(zhèn)毗鄰城市,，就應該加快發(fā)展資源節(jié)約,、環(huán)境友好和勞動密集型的特色工業(yè)；有的小鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)資源豐富,，那就應該提高糧食綜合生產(chǎn)能力,，努力生產(chǎn)特色農(nóng)產(chǎn)品；有的小鎮(zhèn)環(huán)境優(yōu)美,，就應該發(fā)展特色種養(yǎng)業(yè),、休閑旅游農(nóng)業(yè)?？偠灾?，特之在于“別具一格”，否則極有可能建成現(xiàn)在的千城一面,、萬街同頻的尷尬局面,。

3、融資是關(guān)鍵,，目前融資方式仍偏于單一

特色小鎮(zhèn)開發(fā)及金融支持已成為政府意志,，引入社會資本仍有待加強。2016年10月以來,，中央各部委及主要金融機構(gòu)出臺大量文件,，提出利用金融支持小鎮(zhèn)建設。目前看,，國開行和農(nóng)發(fā)行已成為政府推動小城鎮(zhèn)建設的重要融資提供方,，政策性金融的介入表明了特色小（城）鎮(zhèn)建設已經(jīng)上升為國家意志。國家農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和國家開發(fā)銀行分別在2016年10月和2017年1月與住建部聯(lián)合發(fā)文要在金融上支持小城鎮(zhèn)的建設,。

從股權(quán)型融資看,，政府產(chǎn)業(yè)基金成為重要的抓手。2016年10月中國開發(fā)性金融促進會與中國市長協(xié)會等單位共同發(fā)起成立“中國特色小鎮(zhèn)投資基金”,。投資基金將采取母子基金的結(jié)構(gòu),，母基金總規(guī)模為500億元人民幣，未來帶動的總投資規(guī)模預計將超過5000億元達到萬億級別,，主要投資于養(yǎng)生養(yǎng)老,、休閑旅游、文化體育,、創(chuàng)客空間,、特色農(nóng)業(yè)等各類特色小鎮(zhèn)。

2016年12月出臺的《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》,，也為特色小鎮(zhèn)股權(quán)融資找到了一個新渠道,，其中規(guī)定，來自財政的政府出資資金,，可用于非公開交易企業(yè)股權(quán)的股權(quán)投資基金和創(chuàng)業(yè)投資基金,并且要充分發(fā)揮基金在貫徹產(chǎn)業(yè)政策,、引導民間投資、穩(wěn)定經(jīng)濟增長等方面的作用,。

從債權(quán)型融資看,，政策性金融機構(gòu)成為主要的借貸方，部分商業(yè)銀行有參與,。最有代表性的就是國開行和農(nóng)發(fā)行,，他們?yōu)樾〕擎?zhèn)建設提供中長期貸款。

國開行還與住建部共同提出全國小城鎮(zhèn)項目庫的概念,，對納入全國小城鎮(zhèn)建設項目儲備庫的優(yōu)先推薦項目,，在符合貸款條件的情況下，優(yōu)先提供中長期信貸支持,。提出要優(yōu)先支持住建部第一批127個特色小鎮(zhèn)和2014年提出的3675個重點鎮(zhèn)建設,。建設銀行、農(nóng)業(yè)銀行,、光大銀行等商業(yè)銀行也對小鎮(zhèn)建設提供了信貸支持。

由于目前很多特色小鎮(zhèn)PPP項目仍處于試點階段,，小鎮(zhèn)融資看起來更多地依賴政府,，融資方式過于單一。

4,、特色小鎮(zhèn)發(fā)展仍面臨一些問題

部分小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)完全依賴政策的扶持,，一旦優(yōu)惠停止產(chǎn)業(yè)將毫無競爭優(yōu)勢。對于大多數(shù)特色小鎮(zhèn)來說，小城鎮(zhèn)的人口吸納能力有限,、產(chǎn)業(yè)發(fā)展還未發(fā)展成一定規(guī)模,、消費水平較低，小鎮(zhèn)的興建完全依仗于相關(guān)政策及優(yōu)惠條件的扶持,，而一旦這些利好消失,，將面臨產(chǎn)業(yè)發(fā)展停滯、產(chǎn)業(yè)人口流失的局面,，之前引進的房地產(chǎn)項目很容易淪落為下一個大拆大建的典型,。

以國內(nèi)眾多基金小鎮(zhèn)對標對象美國格林威治基金小鎮(zhèn)為例，曾經(jīng)當?shù)囟愂毡燃~約州低很多,，一千萬美元的年收入在格林威治要比在紐約少繳納50萬美元的稅,，另外當?shù)胤慨a(chǎn)的物業(yè)稅僅千分之十二（紐約為千分之三十）。但康涅狄格州立法委員目前正在討論向該州富有的居民收取19%的附加稅,，這一消息直接導致大量對沖基金搬離基金小鎮(zhèn),，同時大量拋售當?shù)匚飿I(yè)。

缺乏產(chǎn)業(yè)支撐,，特色小鎮(zhèn)易淪為房地產(chǎn)項目,。前文中已經(jīng)分析，自發(fā)聚集而形成的產(chǎn)業(yè)是特色小鎮(zhèn)的核心,，如果缺乏特色產(chǎn)業(yè),，就無法形成產(chǎn)業(yè)人口的聚集,，那小鎮(zhèn)將淪為A級景區(qū)概念的特色地產(chǎn)項目,。此外,，如果沒有產(chǎn)業(yè)提供穩(wěn)定的現(xiàn)金流,，那特色小鎮(zhèn)的PPP模式也將難以為繼,。

特色小鎮(zhèn)建設的房地產(chǎn)化傾向已經(jīng)引起政府部門的警惕,。2017年5月26日,，住建部辦公廳下發(fā)了《關(guān)于做好第二批全國特色小鎮(zhèn)推薦工作的通知》,，通知中明確要求,，對存在以房地產(chǎn)為單一產(chǎn)業(yè),，鎮(zhèn)規(guī)劃未達到有關(guān)要求、脫離實際,，盲目立項,、盲目建設，政府大包大攬或過度舉債,，打著特色小鎮(zhèn)名義搞圈地開發(fā),，項目或設施建設規(guī)模過大導致資源浪費等問題的建制鎮(zhèn)不得推薦。

旅游發(fā)展型特色小鎮(zhèn)扎堆,，旅游 產(chǎn)業(yè)雙輪驅(qū)動發(fā)展模式難以成功,。從住建部公布的第一批特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建名單中可以發(fā)現(xiàn),，旅游發(fā)展型小鎮(zhèn)的比例明顯偏高。

當然部分自然資源,、旅游景區(qū)資源具有較大優(yōu)勢的地區(qū)理應發(fā)揮自身優(yōu)勢推進旅游特色小鎮(zhèn),，例如上文中提及的無錫拈花灣小鎮(zhèn)以及古北水鎮(zhèn)都是較成功的例子，但部分地區(qū)由于自身資源稟賦一般,，就試圖通過旅游 產(chǎn)業(yè)的模式發(fā)展特色小鎮(zhèn),，殊不知旅游和產(chǎn)業(yè)兩者在多數(shù)情況下是排斥而非融合的。

旅游的核心是消費,，需要盡可能的吸引有“財”的人來消費,，逗留的時間不必過長；而產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心的生產(chǎn),，是盡可能的吸引有“才”的人來創(chuàng)業(yè)就業(yè)并長期定居,。二者發(fā)展路徑截然不同，所需要的區(qū)位條件,、基礎設施,、配套服務、盈利模式也都差異巨大,。因此,，旅游 產(chǎn)業(yè)的發(fā)展模式長期來看難以成功。

1,、各類公司積極參與特色小鎮(zhèn)開發(fā),，其中以房企為主

乘政策東風，各類公司積極參與特色小鎮(zhèn)的開發(fā)建設,，其中尤以房地產(chǎn)企業(yè)參與程度最深,。特色小鎮(zhèn)的開發(fā)涵蓋規(guī)劃設計、基礎設施建設,、配套住宅商業(yè)開發(fā),、后期運營管理等環(huán)節(jié)，因此擁有產(chǎn)業(yè)新城或大型項目開發(fā)經(jīng)驗的房地產(chǎn)企業(yè)就有較大的優(yōu)勢,。

目前特色小鎮(zhèn)市場的參與者既有萬科,、華夏幸福、綠城集團等老牌小鎮(zhèn)開發(fā)商,，也有碧桂園,、恒大這類原本專注于住宅開發(fā)的龍頭公司新近加入戰(zhàn)局。非房企結(jié)合自身企業(yè)特點,，專注于某一類特色小鎮(zhèn),，走快速復制的道路。

非房企從自身企業(yè)特點出發(fā),，將其作為特色產(chǎn)業(yè)導入小鎮(zhèn),，形成有真實產(chǎn)業(yè)支撐的特色小鎮(zhèn)。例如華誼兄弟打造電影小鎮(zhèn),、棕櫚股份運營生態(tài)小鎮(zhèn),、中青旅則計劃盤活景區(qū)資源做旅游特色小鎮(zhèn)。

非房企的優(yōu)勢在于專注某一特定產(chǎn)業(yè),，走快速復制的發(fā)展道路,，但短板在于缺乏開發(fā)建設經(jīng)驗，因此通常會采取與房企合作開發(fā)的模式,。

圖：多方資金參與特色小鎮(zhèn)建設

2,、特色小鎮(zhèn)要求開發(fā)商從周轉(zhuǎn)思維向運營思維轉(zhuǎn)變

希望借特色小鎮(zhèn)建設獲取周邊低價土地是房企積極參與的主要原因之一。當前拿地是困擾所有開發(fā)商的難題,，尤其是拿到價格相對低廉的土地更是無比困難,。一二線熱點城市公開市場拿地成本高企，收并購項目的談判周期長時間較難掌控,，相對而言,，特色小鎮(zhèn)受國家和當?shù)卣恼叻龀郑ㄔO用地指標同樣向之傾斜,，開發(fā)商有望通過特色小鎮(zhèn)的開發(fā)建設獲取周邊較為低價的住宅建設用地,。

開拓融資渠道是另一重要原因。本輪調(diào)控周期中,，針對房企融資端的限制日趨收緊,，股權(quán)債權(quán)融資均受影響，此外受市場影響銷售回款速度亦有所放緩,，房企的資金壓力陡增,。

反觀特色小鎮(zhèn)，發(fā)改委,、住建部,、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、國開行等中央部委機構(gòu)發(fā)文支持,、各地政府也紛紛出臺信貸方面的支持政策,，通過特色小鎮(zhèn)的開發(fā)房企可以較為輕松地獲取信貸資金，且資金成本較低,。

此外,，待特色小鎮(zhèn)啟動運營后，還能通過小鎮(zhèn)資產(chǎn)的證券化進一步獲得融資,。融資方面的優(yōu)勢對資金壓力較大的房企有很強的吸引力,。

房企需要轉(zhuǎn)變開發(fā)思維模式，從重周轉(zhuǎn)向重運營轉(zhuǎn)變,。特色小鎮(zhèn)的開發(fā)和運營是一個周期相對較長的過程,，國家政策也已經(jīng)明確叫?！靶℃?zhèn)地產(chǎn)化“的開發(fā)模式。傳統(tǒng)地產(chǎn)公司的住宅項目多為快周轉(zhuǎn)模式,，重銷售輕運營管理,，而小鎮(zhèn)的開發(fā)運營恰恰相反，開發(fā)運營方需要提供持續(xù)的管理和服務,，這就需要房企在思維上從重周轉(zhuǎn)向重運營改變,。