從建立農(nóng)村宅基地有償使用制度,建立多元化的補(bǔ)償形式與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),發(fā)展多形式的住房保障體系與實(shí)施農(nóng)村宅基地整理置換復(fù)墾機(jī)制等方面來構(gòu)建陜西農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制,。研究結(jié)論與相關(guān)對(duì)策為當(dāng)?shù)卣畠?yōu)化農(nóng)村宅基地政策提供參考,同時(shí)也為全國其它省份加快農(nóng)村宅基地退出工作提供借鑒。

摘要：文章采用文獻(xiàn)分析與調(diào)研相結(jié)合的方法,對(duì)陜西農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行了相關(guān)研究,。在分析陜西省現(xiàn)有農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀上面,認(rèn)為陜西目前'一戶多宅',、面積超標(biāo)及'空心村'現(xiàn)象嚴(yán)重,然而盡管地方政府出臺(tái)了有關(guān)農(nóng)村宅基地退出與補(bǔ)償?shù)南鄳?yīng)政策與鼓勵(lì)原則,但還存在諸如退出補(bǔ)償機(jī)制不健全、退出宅基地的利用及收益分配不明確,、各監(jiān)管部門職責(zé)不明確,監(jiān)管力度不足,、未考慮農(nóng)民意愿等制約陜西宅基地快速發(fā)展的突出問題,。

農(nóng)村宅基地指的是農(nóng)民為建造住宅而依法取得并占用的土地,也包括宅院、附屬建筑物及房屋設(shè)施等[1-2],。近年來,隨著我國工業(yè)化,、城市化快速發(fā)展,大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工、定居,導(dǎo)致全國10% ~ 15% 農(nóng)村宅基地閑置,而與其對(duì)應(yīng)則是城市建設(shè)用地的稀缺[3],。因此,研究農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制,對(duì)緩解城市建設(shè)用地矛盾,加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展及促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)都具有重要的意義,。

目前,國內(nèi)外學(xué)者對(duì)宅基地領(lǐng)域的相關(guān)研究比較廣泛,Brandt等[4]研究我國農(nóng)村土地制度中提到,農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的混亂與使用權(quán)不穩(wěn)定是阻礙農(nóng)村土地有效分配的主要原因,。Putterman[5]在研究我國農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)中發(fā)現(xiàn),土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不能大范圍推廣的主要原因是使用權(quán)權(quán)屬不明確,。而國內(nèi)學(xué)者也從宅基地管理體制[6]、宅基地管理政策法規(guī)[7],、戶籍制度[8],、宅基地流轉(zhuǎn)及置換[9-10]等相關(guān)問題進(jìn)行深入研究。

該文以陜西省為研究對(duì)象,從宅基地利用現(xiàn)狀,退出補(bǔ)償政策,、農(nóng)民退出意愿,、退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及建立健全置換、復(fù)墾機(jī)制等方面對(duì)農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行深入探討,以期為各級(jí)政府制定合理性的政策提供理論依據(jù)與現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ),。

1 陜西省現(xiàn)有農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀

1. 1“一戶多宅” 與面積超標(biāo)現(xiàn)象嚴(yán)重

我國 《土地管理法》中明確規(guī)定[11],每個(gè)農(nóng)村居民只能擁有1 處宅基地,且宅基地的面積不能超過每個(gè)省規(guī)定的具體標(biāo)準(zhǔn),。以陜西為例,城市郊區(qū)每戶面積不能超過133m,具體面積規(guī)定見表1。根據(jù)該文對(duì)陜西楊凌示范區(qū)的調(diào)查數(shù)據(jù)可知,在所調(diào)查的405 份樣本中,有宅基地2 戶以上占到17. 1% ,人均超過133m占到5. 9% ,閑置狀態(tài)的宅基地比例為12. 1% ( 表2) ,。由此可見,目前陜西農(nóng)村人均宅基地面積存在一定超標(biāo)問題,主要原因是由于缺乏有效的管理機(jī)制,。

表1 陜西省農(nóng)村宅基地規(guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)

表2 陜西農(nóng)村宅基地使用情況調(diào)查

1. 2 勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移人群過多

近年來,我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展,城市化建設(shè)步伐逐漸加快,大量農(nóng)村青少年進(jìn)城務(wù)工居住,這些農(nóng)戶的宅基地由于長期沒人居住,同時(shí)受到法律法規(guī)等因素的保護(hù),不能進(jìn)行公開轉(zhuǎn)讓與賣出,即便是村集體組織也無法將其進(jìn)行收回、處理,。這就造成了大面積的農(nóng)村宅基地閑置,不能被利用,最終形成了 “空心村”,。

2 陜西省現(xiàn)有農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償政策分析

2010 年,陜西省先后出臺(tái)了 《關(guān)于舉家進(jìn)城落戶農(nóng)村居民退出宅基地、承包地實(shí)施辦法》 ( 以下簡稱《實(shí)施辦法》) 與 《關(guān)于加大力度推進(jìn)有條件的農(nóng)村居民進(jìn)城落戶的意見》來指導(dǎo)具體農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償工作,主要政策涉及到以下5 個(gè)方面,。

2. 1 農(nóng)戶退出宅基地進(jìn)城落戶的基本原則

政策中包括: ( 1) 農(nóng)村居民可以自愿選擇是否退出宅基地并進(jìn)城落戶; ( 2) 對(duì)已經(jīng)生活在城鎮(zhèn)并選擇享受城市政策待遇的農(nóng)民實(shí)行城市居民制度; ( 3) 對(duì)已經(jīng)生活在城鎮(zhèn)并選擇繼續(xù)享受農(nóng)村政策待遇的農(nóng)民可以實(shí)行城市居住制度; ( 4) 鼓勵(lì)農(nóng)民退出自己的宅基地到城鎮(zhèn)進(jìn)行落戶,。

2. 2 農(nóng)戶進(jìn)城落戶的相關(guān)條件

農(nóng)戶退出宅基地進(jìn)城落戶應(yīng)滿足3 個(gè)條件: ( 1) 在城鎮(zhèn)已經(jīng)具有居住地; ( 2) 在城鎮(zhèn)具有簽署勞動(dòng)合同的工作; ( 3) 連續(xù)參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)達(dá)到規(guī)定的年限,省會(huì)西安應(yīng)滿8 年,其它地區(qū)滿5 年。

2. 3 退出宅基地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定

根據(jù)陜西 《實(shí)施辦法》規(guī)定,宅基地的補(bǔ)償包括補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),、補(bǔ)償方式及退出的宅基地利用等3 個(gè)方面: ( 1) 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),。具體補(bǔ)償應(yīng)該綜合考慮宅基地的房屋、附屬物情況來給予補(bǔ)償,各地區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)見表3,。( 2) 補(bǔ)償方式,。對(duì)于自愿退出宅基地的村民,在地方土地部門的審核公證后,可以進(jìn)行一次性的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。( 3) 宅基地利用形式,。陜西規(guī)定退出的宅基地應(yīng)歸為耕地進(jìn)行利用,也可以批準(zhǔn)給符合宅基地條件的農(nóng)戶,。

表3 陜西省農(nóng)村退出宅基地各地區(qū)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)

2. 4 退出宅基地的鼓勵(lì)性原則

政策中規(guī)定對(duì)于自愿退出宅基地進(jìn)程落戶的農(nóng)戶,政府會(huì)給予一次性的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,同時(shí)可以享受城鎮(zhèn)居民的各類社會(huì)保險(xiǎn)政策待遇,如教育、醫(yī)療,、就業(yè)及保障性住房等; 而對(duì)于落戶的農(nóng)村居民,除收取國家規(guī)定的遷出地與遷入地的項(xiàng)目費(fèi)用外,不再收取其它費(fèi)用,。

2. 5 宅基地退出工作的監(jiān)督與管理

陜西 《實(shí)施辦法》中規(guī)定,各市縣的財(cái)政,、農(nóng)業(yè)、林業(yè)及國土資源部門應(yīng)該通力合作,制定好具體政策,有效貫徹落實(shí),。另外,紀(jì)檢與審計(jì)部門需要加強(qiáng)監(jiān)管力度,保證補(bǔ)償資金能夠順利達(dá)到農(nóng)戶手中,保證農(nóng)戶的利益不受侵害,。

3 陜西宅基地退出補(bǔ)償政策中存在的問題

3. 1 退出補(bǔ)償機(jī)制不健全

首先,陜西對(duì)補(bǔ)償區(qū)域的劃分是分為西安、陜南,、陜北及關(guān)中其它地區(qū),這種劃分比較粗略,沒有根據(jù)各地區(qū)內(nèi)部宅基地實(shí)際情況進(jìn)行細(xì)致劃分,。第二,補(bǔ)償方式較為單一,對(duì)于退出宅基地的農(nóng)戶,政府只給予一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,并沒有其它的補(bǔ)償方式,農(nóng)民也沒有選擇的權(quán)利。第三,補(bǔ)償資金來源無法保證,陜西 《實(shí)施辦法》中規(guī)定補(bǔ)償資金主要由市,、縣政府從收取土地出讓的收入中獲得,但并沒有規(guī)定各自承擔(dān)的補(bǔ)償比例,同時(shí),收取土地出讓所獲得的資金不一定滿足對(duì)大量退出宅基地農(nóng)戶的需要,而現(xiàn)有政策中并沒有規(guī)定補(bǔ)償資金不足時(shí)的具體處理意見,。

3. 2 退出宅基地的利用與收益分配不明確

一方面,退出的宅基地利用規(guī)定不全面。政府為了獲得更多的補(bǔ)償資金,會(huì)將退出后的宅基地流轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,以保證退出宅基地用戶的補(bǔ)償資金,但與此同時(shí)可能不利于耕地的保護(hù)[12],。另一方面,退出宅基地的收益分配比較模糊,。當(dāng)退出的宅基地流轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時(shí),隨著城市與工業(yè)的快速發(fā)展,這部分建設(shè)能夠創(chuàng)造出巨大的經(jīng)濟(jì)效益,這些巨大的經(jīng)濟(jì)效益都被政府與開發(fā)商所獲得,農(nóng)戶僅僅獲得小部分的補(bǔ)償,享有的集體土地利益絕大部分被剝奪。

3. 3 各監(jiān)管部門職責(zé)不明確,監(jiān)管力度不足

陜西 《實(shí)施辦法》中規(guī)定各市區(qū)的財(cái)政,、農(nóng)業(yè),、國土資源及紀(jì)檢部門應(yīng)該制定政策及落實(shí)監(jiān)管,但并沒有規(guī)定各部門在具體退出宅基地工作中的具體職責(zé),這會(huì)造成各部門之間互相推諉責(zé)任等問題。因此,明確宅基地退出工作各環(huán)節(jié)的負(fù)責(zé)部門,、明確各負(fù)責(zé)部門的具體責(zé)任是非常重要的,這也有利于各部門之間互相合作,、相互制約、互相監(jiān)督,從而保證了宅基地退出工作有序進(jìn)行,此外,紀(jì)檢部門應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)各環(huán)節(jié)工作的監(jiān)管,。

4 構(gòu)建農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制的主要對(duì)策

4. 1 建立合理化農(nóng)村宅基地有償使用制度

建立科學(xué)合理的農(nóng)村宅基地有償使用制度,可以從經(jīng)濟(jì)層面來提高農(nóng)村宅基地保有環(huán)節(jié)的留置成本,從而使現(xiàn)有宅基地的價(jià)格高于預(yù)期收益,。有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的高低是目前宅基地退出政策的核心問題,過高的有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)容易侵害當(dāng)事人的合法利益,而過低的有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)又不能給當(dāng)事人形成經(jīng)濟(jì)壓力。因此,科學(xué)地確定有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是非常關(guān)鍵的,。第一,對(duì)合法獲得宅基地的主體農(nóng)戶,應(yīng)該采取最低規(guī)格的使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與按照最高規(guī)格的資金進(jìn)行補(bǔ)貼,但對(duì)于一些宅基地面積沒有達(dá)到現(xiàn)有規(guī)定的,可以進(jìn)行對(duì)面積進(jìn)行測算,按照實(shí)際面積給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,這樣有利于減少農(nóng)戶對(duì)新宅基地的需求量[13],。第二,對(duì)于通過合法途徑擁有但實(shí)際沒取得主體資格的農(nóng)戶,比如城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口居民、農(nóng)村集體的村民,因戶籍變更,、歷史原因等方式占有宅基地,應(yīng)按照較高規(guī)格的有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行制約,可不予資金補(bǔ)償促使其主動(dòng)地退出現(xiàn)有宅基地,。第三,對(duì)于那些由于其它原因非法占有宅基地的農(nóng)戶,可以采取最高額度的有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),利用很高的經(jīng)濟(jì)收費(fèi),來迫使其退出非法占用的宅基地。

4. 2 建立多元化的補(bǔ)償形式及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

在退出宅基地的工作中,應(yīng)充分考慮與尊重農(nóng)民的意愿,而陜西現(xiàn)有退出補(bǔ)償政策的制定過程中并沒有充分考慮農(nóng)民意愿,補(bǔ)償方式較為單一,主要是一次性的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,。該文對(duì)陜西楊凌示范區(qū)的農(nóng)民進(jìn)行問卷調(diào)查,發(fā)放問卷數(shù)量113 份,其中有效問卷數(shù)量為100 份,從統(tǒng)計(jì)結(jié)果來看56. 3% 的農(nóng)民希望是在劃分的集中區(qū)進(jìn)行自建,20. 2% 的農(nóng)民希望政府統(tǒng)一安排建造房屋,15. 3% 的農(nóng)民希望獲得一次性現(xiàn)金補(bǔ)償( 圖1) ,。因此,陜西現(xiàn)有的補(bǔ)償方式不能很好滿足農(nóng)民的需求,應(yīng)該因地制宜、科學(xué)制定有針對(duì)性的獎(jiǎng)勵(lì)政策,通過制定多樣化的補(bǔ)償方式,來保障農(nóng)民的利益,。

圖1 對(duì)于農(nóng)民補(bǔ)償方式意愿調(diào)查

同時(shí),要建立科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該遵循合法性,、平衡性、多樣性原則[14],。合法性主要是指通過合法途徑獲得的宅基地,。多樣性主要是補(bǔ)償方式應(yīng)該包括土地、房產(chǎn)及貨幣等,給農(nóng)民自主的選擇權(quán)利,。平衡性主要是退出宅基地補(bǔ)助的金額不能小于原有宅基地的福利,如陜西目前確定各區(qū)域的補(bǔ)助價(jià)格在10 萬~ 25 萬元/667m之間,如果按照現(xiàn)有補(bǔ)償價(jià)格來算,一半農(nóng)戶的宅基地面積為200m左右,按照最高標(biāo)準(zhǔn)的25 萬元/667m來算,補(bǔ)助最高也就8 萬元左右,但是根據(jù)實(shí)際調(diào)研,許多農(nóng)戶住的都是2 層樓房,其建設(shè)成本就在15 萬元以上,大大高于補(bǔ)償額度,。因此,制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該結(jié)合農(nóng)戶實(shí)際,從宅基地的生產(chǎn)要素功能,、未來收益、建設(shè)成本等方面進(jìn)行考量,。

4. 3 建立多形式的住房保障體系

目前,我國現(xiàn)有的住房保障政策措施主要有 《廉租住房保障辦法》,、 《廉租住房保障資金管理辦法》、《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》等,經(jīng)過幾年的探索,已經(jīng)初步形成了包含廉租房,、經(jīng)濟(jì)適用房及其它形式的多層次政策保障性住房體系框架,。2013 年,陜西省出臺(tái)了 《陜西省保障性住房管理辦法》條例,從現(xiàn)有的陜西住房保障制度來看,這個(gè)條例還無法滿足農(nóng)民對(duì)住房的需求,因此,建立多元化、有效的貨幣化,、實(shí)物化等多層次的保障體系對(duì)加快農(nóng)民退出宅基地具有重要作用,。措施有: ( 1) 引導(dǎo)與鼓勵(lì)農(nóng)村集體組織建設(shè)農(nóng)民公寓,將宅基地實(shí)物分配為住房,宅基地變?yōu)樽》勘Ｕ稀＿@不僅有利于控制宅基地規(guī)模,保障耕地,同時(shí)還改善了農(nóng)村居民的居住環(huán)境與質(zhì)量,。 ( 2) 對(duì)已經(jīng)在城鎮(zhèn)長期工作,具備一定經(jīng)濟(jì)能力的農(nóng)戶,可以將實(shí)物分配轉(zhuǎn)化為貨幣模式進(jìn)行,鼓勵(lì)農(nóng)戶到城鎮(zhèn)進(jìn)行居住,給予適當(dāng)?shù)貎?yōu)惠政策,這樣有利于帶動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展,同時(shí)還能從根本上緩解城市建設(shè)用地與農(nóng)村耕地之間的矛盾,。

4. 4 建立健全農(nóng)村宅基地整理置換復(fù)墾機(jī)制

實(shí)行農(nóng)村宅基地的置換,、整理復(fù)墾工程是能夠有效推動(dòng)農(nóng)民退出宅基地的有力舉措[15],。但是由于目前缺少必要的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制與配套的政策措施,使得陜西宅基地置換整理復(fù)墾工作總體形成較慢。首先,應(yīng)該完善資金配套政策,。農(nóng)村宅基地的置換整理復(fù)墾對(duì)資金的需求量很大,制定定量的公共財(cái)政投入是保障這項(xiàng)工程順利實(shí)施的必要條件,。其次,實(shí)施指標(biāo)政策。要實(shí)施置換整理復(fù)墾工程,必須建立農(nóng)村新社區(qū)以安置農(nóng)戶,農(nóng)村新社區(qū)應(yīng)當(dāng)率先安排用地指標(biāo),但是以陜西為例,目前用地的指標(biāo)不能滿足建設(shè)新社區(qū)的需求,因此,政府應(yīng)該實(shí)施與開展掛鉤啟動(dòng)指標(biāo),以滿足建設(shè)新區(qū)的用地要求,但這一政策還需要進(jìn)一步完善,。最后,應(yīng)當(dāng)制定村莊建設(shè)與土地規(guī)劃相協(xié)調(diào)政策,。當(dāng)前,各地區(qū)普遍存在已批準(zhǔn)的土地利用規(guī)劃與村莊建設(shè)規(guī)劃之間的矛盾,如新規(guī)劃中的農(nóng)村新社區(qū)多數(shù)位于農(nóng)田區(qū)域,使得項(xiàng)目很難進(jìn)行下去,而需要置換整理復(fù)墾的農(nóng)村老宅基地,因?yàn)閷儆谝?guī)劃新村莊建設(shè)用地?zé)o法進(jìn)行復(fù)墾。

農(nóng)村跟我到底有啥關(guān)系,？

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