首違不罰,，即經(jīng)營者在經(jīng)營活動中的首次違法違規(guī)違章,，情節(jié)輕微者食品藥品監(jiān)管部門將不予罰款。作為食藥監(jiān)管部門在推行的過程中,，當(dāng)然要規(guī)定應(yīng)當(dāng)遵循的原則,、劃定的具體內(nèi)容和設(shè)定規(guī)范的法律文書。這個文書種類就是行政指導(dǎo)制度下的“行政告誡書',、“行政勸告書',，或者“責(zé)令停止違法行為通知書'之類的文書。由此看來,，首違不罰屬于行政指導(dǎo)下的不具有法律強(qiáng)制力的柔性行政行為,。
        依法行政是行政機(jī)關(guān)的口頭禪。但是,，在基層執(zhí)法第一線工作的人員每天碰到的行政事務(wù)日益繁多和復(fù)雜,，面對大量的輕微的違法違章行為，如果處處唯法條是舉，不顧大眾情感,、國情社情而一味采取行政處理,、行政強(qiáng)制，常常會因?yàn)樾姓鄬θ擞行位驘o形的抵制而大大降低功效,，有時會導(dǎo)致負(fù)效應(yīng),，反而不易于實(shí)現(xiàn)行政目的。面對如此執(zhí)法環(huán)境,，處在執(zhí)法第一線的工作人員不得不“口頭警告',，并“因勢利導(dǎo)'，故事實(shí)中存在著大量的“首違不罰制',。

現(xiàn)倡導(dǎo)的“首違不罰制'是對行政執(zhí)法中的實(shí)踐做法給予的一個法律上的定位和正名,，并將具體做法規(guī)范化、制度化和嚴(yán)謹(jǐn)化,。于是，我們就面臨這樣一個兩難境地:有的法律法規(guī)條文因不便操作未能較好的體現(xiàn)立法者的意圖,，何況大量的立法者制定的法條是從部門狹隘利益出發(fā),，不能兼顧整體社會效益、國情社情,，不考慮基層執(zhí)法人員的客觀實(shí)際,，制定的條文很奇葩的怪象；管用的辦法往往找不到法律法規(guī)依據(jù),，卻體現(xiàn)了法律法規(guī)的立法精神,。下面從三個方面論證推行“首違不罰'制的法理基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)意義。
         一,、符合當(dāng)代行政管理民主化的趨勢,。當(dāng)代社會的經(jīng)濟(jì)和社會民主化趨勢越來越明顯，傳統(tǒng)的“命令=服從'的行政執(zhí)法模式及行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間的關(guān)系并不完全適合當(dāng)代社會的實(shí)際需要,。作為行政指導(dǎo)內(nèi)容的首違不罰制度具有民主色彩,，雖然它是權(quán)力色彩淡薄的行政手段，但畢竟以行政權(quán)力的背景作后盾,，違法行為人往往懾于執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政權(quán)威而停止違法或者不當(dāng)行為,。若能推行，可節(jié)省行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的時間精力,，減少執(zhí)法阻力,，節(jié)約執(zhí)法成本，有更好的執(zhí)法效果,，達(dá)到執(zhí)法目的,。
        二、有利于改善執(zhí)法形象并樹立嶄新的執(zhí)法形象。首違不罰制以比較緩和的方式理順執(zhí)法機(jī)關(guān)與行政相對人的關(guān)系,，平衡兩者之間的權(quán)力義務(wù),。采取首違不罰可以表明，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)是以忠實(shí)地履行法律職責(zé)為己任的,，絕不是“為罰(款)而管',，也不是簡單粗暴，體現(xiàn)了法治社會文明執(zhí)法的先進(jìn)理念,，在當(dāng)今各級政府提倡大眾創(chuàng)業(yè),、萬眾創(chuàng)新，對經(jīng)濟(jì)生活放管松的社會大潮中是一種積極的職能轉(zhuǎn)變,，對打造一支務(wù)實(shí),、創(chuàng)新、勤政,、高效的服務(wù)型食藥監(jiān)管鐵軍將起到有力的推動作用,。
         三、體現(xiàn)了“處罰與教育相結(jié)合'的原則,。此項(xiàng)原則是我國法律制度基本原則之一,。在食藥監(jiān)管的執(zhí)法活動中，由于執(zhí)法人員水平參差不齊,，對法律精神和法律原則的理解不同,，往往會出現(xiàn)教條的執(zhí)行法條，而忽視執(zhí)法行為的社會效益的現(xiàn)象,。由此,，正確處理法理與法條、法條與制度之間的關(guān)系,，貫徹處罰與教育相結(jié)合的原則對于依法行政有著極其重要的意義,。
        不可否認(rèn)，首違不罰制是由不具備立法權(quán)的執(zhí)法機(jī)關(guān)自己“創(chuàng)造'出來的,，內(nèi)容有的超越了法律的底線,，但即使存在這種瑕疵，只要不違背法律原則,，就應(yīng)當(dāng)鼓勵創(chuàng)新,，勇于擔(dān)當(dāng)。（作者系西安市灞橋區(qū)食藥監(jiān)管局）