倪志鈞　許慧　江蘇漫修律師事務(wù)所

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《政府信息公開(kāi)條例》（下稱《條例》）第17條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)制作的政府信息,，由制作該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開(kāi),；行政機(jī)關(guān)從公民、法人或者其他組織獲取的政府信息,，由保存該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開(kāi),。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)從其他行政機(jī)關(guān)獲取的,，由其他行政機(jī)關(guān)制作的政府信息,，制作機(jī)關(guān)與保存機(jī)關(guān)并存,，應(yīng)當(dāng)如何確定公開(kāi)義務(wù)主體,？

基本案情

王某向某某市某區(qū)人民政府（下稱某區(qū)政府）申請(qǐng)公開(kāi)“龍門(mén)鎮(zhèn)《關(guān)于撤銷龍門(mén)鎮(zhèn)朱家村、佘山村等十一個(gè)村委會(huì)的請(qǐng)示》”,。某區(qū)政府答復(fù)“該信息由龍門(mén)鎮(zhèn)政府制作”,，并指引其向龍門(mén)鎮(zhèn)政府申請(qǐng)。王某不服,，申請(qǐng)行政復(fù)議,，復(fù)議機(jī)關(guān)某某市人民政府（下稱某某市政府）作出維持決定。王某仍不服,，提起行政訴訟,。

法院裁判

一審法院認(rèn)為：

根據(jù)《條例》第2條、第17條的規(guī)定,，王某申請(qǐng)公開(kāi)的信息系某區(qū)政府在履行行政職權(quán)過(guò)程中獲取并保存的信息,，屬于由某區(qū)政府公開(kāi)的政府信息的范疇。某區(qū)政府,、某某市政府認(rèn)為王某申請(qǐng)公開(kāi)的信息由龍門(mén)鎮(zhèn)政府制作,，某區(qū)政府并非該信息的公開(kāi)義務(wù)主體,。但政府信息不僅包括行政機(jī)關(guān)制作的信息，也包括行政機(jī)關(guān)從公民,、法人或者其他組織獲取的信息,。

除了法律、法規(guī)對(duì)政府信息公開(kāi)的權(quán)限另有規(guī)定的從其規(guī)定外,，確定政府信息公開(kāi)義務(wù)主體的標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè)：一是由該行政機(jī)關(guān)制作,；二是由該行政機(jī)關(guān)保存。王某申請(qǐng)公開(kāi)的信息雖然由龍門(mén)鎮(zhèn)政府制作,，但是某區(qū)政府在履行職責(zé)過(guò)程中已經(jīng)獲取并且保存,，屬于該政府信息的公開(kāi)義務(wù)主體。現(xiàn)某區(qū)政府以其并非王某所申請(qǐng)政府信息的公開(kāi)義務(wù)主體為由進(jìn)行答復(fù),，不符合相關(guān)法律規(guī)定,。

綜上，某區(qū)政府所作《告知書(shū)》主要證據(jù)不足,，適用法律錯(cuò)誤,。遂判決撤銷某區(qū)政府的政府信息公開(kāi)答復(fù)及某某市政府的維持復(fù)議決定，并責(zé)令某區(qū)政府限期重新作出答復(fù),。

二審法院審理認(rèn)為：

“誰(shuí)制作,、誰(shuí)公開(kāi)”是政府信息公開(kāi)應(yīng)遵循的基本原則，由制作機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開(kāi)政府信息能夠保證政府信息公開(kāi)答復(fù)的準(zhǔn)確性,，制作機(jī)關(guān)對(duì)于信息是否應(yīng)當(dāng)公開(kāi)也更加容易判斷,，故行政機(jī)關(guān)從其他行政機(jī)關(guān)獲取的由其他行政機(jī)關(guān)制作的政府信息，應(yīng)由制作機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開(kāi),。

本案中,，王某申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息由龍門(mén)鎮(zhèn)政府制作，龍門(mén)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)公開(kāi),。某區(qū)政府雖在履行職責(zé)過(guò)程中獲取了該政府信息,，但其作為保存機(jī)關(guān)，并非該政府信息的法定公開(kāi)義務(wù)主體,。原審判決適用法律錯(cuò)誤,，遂撤銷原判，改判駁回王某的訴訟請(qǐng)求,。

法律評(píng)析

一,、一審與二審裁判差異的原因

一審裁判對(duì)“某區(qū)政府在履行行政職權(quán)過(guò)程中獲取并保存的信息，屬于由某區(qū)政府公開(kāi)的政府信息的范疇”的認(rèn)定,，系綜合《條例》第2條,、第17條的規(guī)定作出的。但從前述兩條規(guī)定的條款內(nèi)容看,，第2條解決的是“什么是政府信息”問(wèn)題,，第17條解決的是“如何確定政府信息公開(kāi)義務(wù)主體問(wèn)題”,。

從案件查明事實(shí)看，對(duì)于原告申請(qǐng)公開(kāi)的信息屬于政府信息,，各方當(dāng)事人并無(wú)爭(zhēng)議,，因此，本案爭(zhēng)議焦點(diǎn),，不是原告申請(qǐng)公開(kāi)的信息是否屬于政府信息問(wèn)題,，而是如何確定該政府信息的公開(kāi)義務(wù)主體問(wèn)題。然從一審裁判的說(shuō)理看,，卻是從政府信息的定義入手,，并以此對(duì)政府信息的公開(kāi)義務(wù)主體進(jìn)行判斷，存在邏輯上的斷層,，忽視了前述兩條規(guī)定在政府信息公開(kāi)案件中各自的作用,。

二審裁判，則拋開(kāi)是否屬于政府信息這個(gè)與本案爭(zhēng)點(diǎn)無(wú)關(guān)的干擾項(xiàng),，直入主題,，圍繞本案真正需要解決的問(wèn)題，依據(jù)《條例》第17條“誰(shuí)制作,、誰(shuí)公開(kāi)”的基本原則,回答了制作機(jī)關(guān),、保存機(jī)關(guān)并存時(shí)政府信息的公開(kāi)義務(wù)主體問(wèn)題。

二,、對(duì)《條例》第17條規(guī)定的理解

參看《條例》第17條,，行政機(jī)關(guān)制作的政府信息，由制作該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開(kāi),；行政機(jī)關(guān)從公民,、法人或者其他組織獲取的政府信息，由保存該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開(kāi),。該條規(guī)定前半句,，確立了政府信息公開(kāi)采取的是“誰(shuí)制作誰(shuí)公開(kāi)”原則,，這點(diǎn)在司法實(shí)踐中是沒(méi)有爭(zhēng)議的,。而后半句，在司法實(shí)踐中結(jié)合不同案情,，往往會(huì)發(fā)生理解上的分歧：

觀點(diǎn)一認(rèn)為：該條所述“公民,、法人或者其他組織”僅指行政相對(duì)人，并認(rèn)為從行政相對(duì)人處獲取的,，不包括其他行政機(jī)關(guān)制作的政府信息,，其他行政機(jī)關(guān)制作的政府信息，仍應(yīng)由制作機(jī)關(guān)公開(kāi),，即該規(guī)定解決的是沒(méi)有制作機(jī)關(guān)時(shí)政府信息公開(kāi)義務(wù)主體問(wèn)題,，由保存該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開(kāi),。

觀點(diǎn)二認(rèn)為：該條所述“公民、法人或者其他組織”僅指行政相對(duì)人,，但認(rèn)為從行政相對(duì)人獲取的,，包括了其他行政機(jī)關(guān)制作的政府信息，故結(jié)合該條前半句,，認(rèn)為制作機(jī)關(guān),、保存機(jī)關(guān)均屬公開(kāi)義務(wù)主體。

觀點(diǎn)三認(rèn)為：該條所述“公民,、法人或者其他組織”包含其他行政機(jī)關(guān),，故制作機(jī)關(guān)、保存機(jī)關(guān)均屬公開(kāi)義務(wù)主體,。

從本案二審法院裁判看,，其對(duì)《條例》第17條的理解顯然是否定了上述第三種觀點(diǎn)，即采納“公民,、法人或者其他組織”僅指行政相對(duì)人的觀點(diǎn),。因此，行政機(jī)關(guān)從其他行政機(jī)關(guān)獲取的,，由其他行政機(jī)關(guān)制作的政府信息,，仍適用“誰(shuí)制作、誰(shuí)公開(kāi)”的基本原則,，公開(kāi)義務(wù)主體為制作機(jī)關(guān),。

筆者亦贊同二審裁判的觀點(diǎn)?！稐l例》的制定目的,，是為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息,，充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn),、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用。對(duì)于行政機(jī)關(guān)從其他行政機(jī)關(guān)獲取的,，由其他行政機(jī)關(guān)制作的政府信息,，從制作機(jī)關(guān)的制作原因看，往往不是基于對(duì)外行使行政管理職責(zé)的需要,，而是基于層級(jí)管理,、內(nèi)部流轉(zhuǎn)的需要，制作后報(bào)送上級(jí)行政機(jī)關(guān),。

此類信息對(duì)于申請(qǐng)人而言,，不管是由制作機(jī)關(guān)公開(kāi)，還是由保存機(jī)關(guān)公開(kāi)，對(duì)其獲取該信息的權(quán)利實(shí)現(xiàn)均不會(huì)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響,。但是,，《條例》為了保證立法目的得以實(shí)現(xiàn)，確立了以公開(kāi)為原則,、不公開(kāi)為例外的政府信息公開(kāi)制度,，并要求行政機(jī)關(guān)公開(kāi)的政府信息應(yīng)當(dāng)完整、準(zhǔn)確,。故由制作機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開(kāi),，能夠最大限度保證申請(qǐng)人獲取信息的完整性、準(zhǔn)確性,，同時(shí),，制作機(jī)關(guān)也更加容易判斷是否存在不公開(kāi)的法定事由。

因此,，行政機(jī)關(guān)從其他行政機(jī)關(guān)獲取的,，由其他行政機(jī)關(guān)制作的政府信息，確定由制作機(jī)關(guān)公開(kāi),，不但不損害申請(qǐng)人獲取政府信息的權(quán)利,，而且有助于申請(qǐng)人能夠及時(shí)、完整,、準(zhǔn)確地獲取政府信息,。

三、延伸思考

行政機(jī)關(guān)從行政相對(duì)人處獲取的,，由其他行政機(jī)關(guān)制作的政府信息,，如何確定公開(kāi)義務(wù)主體，本案例未涉及,。筆者認(rèn)為,，一般情況下，行政機(jī)關(guān)從行政相對(duì)人處獲取的,，由其他行政機(jī)關(guān)制作的政府信息,，應(yīng)當(dāng)與其他行政機(jī)關(guān)制作的政府信息一致，故按上述對(duì)《條例》第17條的第一種理解觀點(diǎn),，由制作機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開(kāi),，已足以滿足申請(qǐng)人的知情權(quán)。

但是,，在特殊情況下,，比如,，申請(qǐng)人是為了核實(shí)行政相對(duì)人向行政機(jī)關(guān)提供的信息,，與其他行政機(jī)關(guān)制作的政府信息是否相同，此時(shí)僅確定制作機(jī)關(guān)為公開(kāi)義務(wù)主體，申請(qǐng)人的申請(qǐng)目的必將無(wú)法實(shí)現(xiàn),，有?！稐l例》的立法目的。因此,，筆者對(duì)《條例》第17條的理解,，贊同上述第二種觀點(diǎn)，保存機(jī)關(guān)亦負(fù)有公開(kāi)義務(wù),。

當(dāng)然,，司法實(shí)踐中，為了避免申請(qǐng)人濫用信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán),，減輕保存機(jī)關(guān)的政府信息公開(kāi)工作壓力,，能否根據(jù)申請(qǐng)人對(duì)申請(qǐng)內(nèi)容及用途的描述，以制作機(jī)關(guān)公開(kāi)為主,、保存機(jī)關(guān)公開(kāi)為輔,，可進(jìn)一步探討。

核對(duì)：璐蔓 

責(zé)編：周游