危機管理的緊急對策體制是一個國家或地區(qū)為應(yīng)對各種公共安全危機,，通過危機預(yù)防、危機預(yù)警,、危機應(yīng)對和危機救助等危機管理行動而采取的緊急對策相關(guān)的制度體系,。基于不同國家經(jīng)濟發(fā)展階段,、社會組織結(jié)構(gòu),、法治建設(shè)程度、科學(xué)技術(shù)水平和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的差異,，其進(jìn)行危機管理的緊急對策體制亦有所不同,。近年國內(nèi)關(guān)于日本災(zāi)害危機管理相關(guān)的研究，如王德迅著《日本危機管理研究》,，從日本構(gòu)建危機管理的實際情況出發(fā),，結(jié)合具體案例，解析了日本危機管理的理念,、法律原則,、組織結(jié)構(gòu)和處理危機事件的決策機制。姚國章著《日本突發(fā)公共事件應(yīng)急管理體系解析》，系統(tǒng)整理了日本對突發(fā)公共事件應(yīng)急管理相關(guān)的法律,、法規(guī),，探討了各行政主體及其分工情況，并詳細(xì)介紹了日本應(yīng)急組織體系,、災(zāi)害應(yīng)對過程,、災(zāi)害救援機構(gòu)、應(yīng)急教育,、應(yīng)急宣傳與動員等現(xiàn)實情況,。

顧林生通過《日本大城市防災(zāi)應(yīng)急管理體系及其政府能力建設(shè)》，論述了東京應(yīng)對危機事態(tài)和危機管理模式,，并比較了東京,、紐約、新加坡和北京在危機管理機制建設(shè)方面的差異,。伍國春在《日本社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)體制與應(yīng)急能力建設(shè)模式》中，結(jié)合阪神地震之后日本加強地方自救和社區(qū)抗災(zāi)能力建設(shè)的實際情況,，分析了城市社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)的組織形式和實際開展情況,。

上述論文主要側(cè)重日本災(zāi)害危機管理的制度解析和應(yīng)急能力建設(shè)，對于日本災(zāi)害危機管理的緊急對策機制及其制度支撐等則較少涉及,。本文試圖聯(lián)系日本政府及社會各界緊急應(yīng)對東日本大震災(zāi)的災(zāi)害危機管理實際,，通過透視日本災(zāi)害危機管理的危機預(yù)防機制、危機預(yù)警機制,、危機應(yīng)對機制和危機救助機制,，闡明日本緊急應(yīng)對災(zāi)害危機的行動機理和制度體系，探討有效推進(jìn)災(zāi)害危機管理的制度邏輯和現(xiàn)實困境,。

一,、緊急對策體制的制度演進(jìn)

面對突然發(fā)生的地震、海嘯,、臺風(fēng),、洪水、火山爆發(fā)等重大自然災(zāi)害,，人們事先采取的預(yù)防措施如何,，防災(zāi)組織是否到位，防災(zāi)行動是否得力,，災(zāi)害救助是否及時等,，直接關(guān)系著受災(zāi)地區(qū)的人員傷亡情況和財產(chǎn)損失程度。在與各種重大自然災(zāi)害的斗爭過程中,，日本在災(zāi)害危機管理方面積累了豐富的經(jīng)驗和教訓(xùn),，形成了比較成熟的緊急對策體制。戰(zhàn)后，日本災(zāi)害危機管理的緊急應(yīng)對體制主要經(jīng)歷了三個發(fā)展階段,。

（一）緊急對策制度的體系化

二戰(zhàn)前,，日本雖然經(jīng)常遭受各種重大自然災(zāi)害的侵襲，但是,，由于日本政府全力投入殖民侵略之中,，一直未能建立起系統(tǒng)的災(zāi)害危機管理制度。1946 年12 月,，日本南海地區(qū)發(fā)生8 級地震,，導(dǎo)致1443 人死亡和失蹤，日本政府于1947 年緊急出臺了《災(zāi)害救助法》,，明確規(guī)定了災(zāi)害救助的適用標(biāo)準(zhǔn),、救助種類、經(jīng)費支出方式以及國庫負(fù)擔(dān)比例等,。戰(zhàn)后,，伴隨著日本經(jīng)濟的高速增長，日本政府日益重視災(zāi)害危機管理問題,。1959 年9 月,，“伊勢灣臺風(fēng)”重創(chuàng)日本，造成5098 人遇難,，經(jīng)濟損失高達(dá)7000 億日元,。為了建立綜合性災(zāi)害預(yù)防和應(yīng)急救助制度，1961 年,，日本制定《災(zāi)害對策基本法》,，通過國家、地方政府及其他公共機關(guān)共同組成的防災(zāi)體制,，指導(dǎo)防災(zāi)計劃,、應(yīng)急對策和災(zāi)后重建，力圖實現(xiàn)綜合防災(zāi),、計劃防災(zāi),，維持社會秩序，確保公共福祉,。根據(jù)《災(zāi)害對策基本法》和其他防災(zāi)相關(guān)法律,，日本政府還擴充和建立了多個防災(zāi)救災(zāi)行政機關(guān)和研究機構(gòu)，包括氣象廳,、消防廳,、防災(zāi)局、東京大學(xué)地震研究所,、京都大學(xué)防災(zāi)研究所,、地震防災(zāi)減災(zāi)研究中心等，重點資助了一批關(guān)于防災(zāi)、減災(zāi),、救助相關(guān)的重大攻關(guān)課題,，在防災(zāi)科技方面也取得了許多先進(jìn)科研成果。

（二）緊急對策機能的健全化

1995 年阪神大地震之后,，鑒于日本政府在緊急應(yīng)對中反應(yīng)嚴(yán)重遲緩等問題,，為彌補災(zāi)害危機管理過程中的各種制度性缺陷，日本全面修改《災(zāi)害對策基本法》,，放寬應(yīng)急對策機關(guān)設(shè)置和人員配置限制,，強化應(yīng)急對策機關(guān)的臨時處置能力，擴大地方自治團體行政機關(guān),、自衛(wèi)隊,、警察署等機構(gòu)的相機災(zāi)害危機管理權(quán)力，借此提高政府應(yīng)對緊急事態(tài)的靈活性,。此后,，日本又陸續(xù)出臺了《地震防災(zāi)對策特別措施法》《大災(zāi)難災(zāi)民權(quán)利保護(hù)法》《密集城市街區(qū)減災(zāi)促進(jìn)法》《災(zāi)民生活重建援助法》等系列災(zāi)害危機管理相關(guān)的法律制度。

（三）緊急對策系統(tǒng)的協(xié)調(diào)化

2011 年“3·11”東日本大震災(zāi)后,，日本總結(jié)大地震,、海嘯及核泄漏事故處置中的經(jīng)驗教訓(xùn)，進(jìn)一步完善了災(zāi)害危機管理中緊急對策相關(guān)的法律制度,，擴大了中央和地方都道府縣對救助生活物資的支援、分配和物價干預(yù)的權(quán)限,，中央政府可以代替災(zāi)區(qū)地方政府或其他地方政府協(xié)調(diào)接收災(zāi)民工作,。加強地方公共團體之間的相互援助職能，加大受災(zāi)地區(qū)的安全保護(hù)措施,，支援老人和殘疾人緊急避險,，合理安置受災(zāi)居民，簡化災(zāi)害復(fù)興事務(wù)手續(xù),，加強受災(zāi)地區(qū)的車輛放置管理,，確保緊急車輛通行安全。

現(xiàn)行日本災(zāi)害危機管理的制度體系由共計51 部法律組成,，其中包括7 部災(zāi)害對策基本法,，18部災(zāi)害預(yù)防關(guān)系法，3 部災(zāi)害應(yīng)急處理法,，23 部災(zāi)害恢復(fù),、振興和財政金融措施關(guān)系法。這些法律以《災(zāi)害對策基本法》為核心,，內(nèi)容涉及災(zāi)害預(yù)防,、應(yīng)急處理、災(zāi)害救助和災(zāi)后重建等多個方面。日本災(zāi)害危機管理的緊急對策體制正是基于上述法律制度,，通過規(guī)范日本中央政府和地方政府,、公共機構(gòu)等防災(zāi)主體的責(zé)任、權(quán)限,、對策和行動,，確立了緊急應(yīng)對各種災(zāi)害危機的組織體系、行動機制,、應(yīng)對措施和應(yīng)對方法,，為日本有效開展災(zāi)害危機管理，提高整體防災(zāi)賑災(zāi)能力提供了有力制度保證,。

二,、緊急對策體制的行動機制

災(zāi)害危機管理的緊急對策體制分為危機發(fā)生前的預(yù)防體制、危機發(fā)生時的緊急預(yù)警體制,、危機發(fā)生后的緊急應(yīng)對體制和緊急救助體制,。四種體制雖然作用時間、作用機理,、作用形式各自不同,，但缺一不可，唯有緊密配合,，才能有效實現(xiàn)災(zāi)害危機管理,。如果沒有災(zāi)害危機發(fā)生前的設(shè)備、人才,、技術(shù)儲備,，缺乏周密的災(zāi)害預(yù)防計劃和組織行動規(guī)劃，那么一旦發(fā)生重大自然災(zāi)害或公共安全危機,，則即使有高效運轉(zhuǎn)的政府或組織機構(gòu),，倉促之下，也很難有效開展各項緊急救援工作,。

鑒于重大災(zāi)害或公共安全事件的突發(fā)性,、緊急性、威脅性,、高度不確定性以及災(zāi)害信息的有限性等特點,，為了有效應(yīng)對可能發(fā)生的重大災(zāi)害，危機管理機構(gòu)應(yīng)該提前編制災(zāi)害預(yù)防計劃,，部署能夠迅速行動的決策系統(tǒng)和組織體系,，建立多渠道的災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)和信息傳輸系統(tǒng)。一俟出現(xiàn)災(zāi)害危機險情,，迅速組織政府,、公共機構(gòu),、專業(yè)救援隊伍與當(dāng)?shù)鼐用窆餐_展救援和自救。

（一）危機預(yù)防機制

危機預(yù)防是危機管理措施中的最高境界,，即所謂“有備無患”,，“防患于未然”。防止災(zāi)害發(fā)生,，盡量減少災(zāi)害損失,，是各國危機管理中的基本出發(fā)點。日本的災(zāi)害危機管理從有效保證災(zāi)害發(fā)生時的緊急應(yīng)對出發(fā),，要求各級災(zāi)害對策機關(guān)必須制定各自的具體防災(zāi)計劃,。日本的災(zāi)害預(yù)防計劃包括“防災(zāi)基本計劃”“防災(zāi)業(yè)務(wù)計劃”“區(qū)域防災(zāi)計劃”以及“指定區(qū)域防災(zāi)計劃”。各種防災(zāi)計劃成為日本政府及都道府縣等地方機關(guān)依法防災(zāi)救災(zāi)的行動指南,。

中央防災(zāi)會議負(fù)責(zé)制定防災(zāi)基本計劃,。防災(zāi)基本計劃是防災(zāi)領(lǐng)域的最高計劃，主要目的在于確立全國性綜合防災(zāi)的長期規(guī)劃,，規(guī)范各種防災(zāi)業(yè)務(wù)計劃及地方防災(zāi)計劃標(biāo)準(zhǔn),，統(tǒng)籌日本全國的防災(zāi)減災(zāi)及災(zāi)后重建工作。中央防災(zāi)會議根據(jù)現(xiàn)實災(zāi)害情況以及災(zāi)害應(yīng)急對策的執(zhí)行效果,，并結(jié)合最新防災(zāi)科學(xué)的研究成果,，每年都要對防災(zāi)基本計劃進(jìn)行重新探討，必要時加以一定的修正,。中央防災(zāi)會議制定或修改防災(zāi)基本計劃后,，必須立刻報告總理大臣，并通知各相關(guān)指定行政機關(guān),、都道府縣知事,、指定公共機關(guān)，并向全國公布其概要內(nèi)容,。

根據(jù)防災(zāi)基本計劃的要求，各級行政機關(guān)和公共機構(gòu)基于各自的職責(zé)范圍和業(yè)務(wù)內(nèi)容,，負(fù)責(zé)制定各自的防災(zāi)業(yè)務(wù)計劃,，以確保在災(zāi)害發(fā)生時的行政、電力,、煤氣,、通信、運輸?shù)雀黜棏?yīng)急機能的正常發(fā)揮,。計劃內(nèi)容主要涉及在發(fā)生重大災(zāi)害時各行政機關(guān)和公共機關(guān)應(yīng)該采取的緊急應(yīng)對預(yù)案,。在執(zhí)行防災(zāi)業(yè)務(wù)計劃時，各行政機關(guān)和公共機構(gòu)應(yīng)接受災(zāi)害對策本部的指示,，成立內(nèi)部緊急對策組織,，指導(dǎo)各職能部門做好防災(zāi)救助準(zhǔn)備,，并迅速采取防災(zāi)措施，收集和反饋災(zāi)害相關(guān)信息,，制定防災(zāi)減災(zāi)的具體行動計劃,。

都道府縣和市町村等地方公共機構(gòu)要結(jié)合本地特點和可能發(fā)生的災(zāi)害情況，制定本地區(qū)相關(guān)的區(qū)域防災(zāi)計劃,。區(qū)域防災(zāi)計劃包括本地區(qū)臨時防災(zāi)機關(guān)的設(shè)置及其職責(zé),，以及災(zāi)害預(yù)防、預(yù)警避難,、防災(zāi)演練,、現(xiàn)場調(diào)查、災(zāi)情搜集,、災(zāi)害救助,、衛(wèi)生防疫等具體對策，并做好災(zāi)害發(fā)生所必須的人力,、設(shè)施,、設(shè)備、物資及資金準(zhǔn)備,，以保證在災(zāi)害發(fā)生時立即組織人力物力從事救援工作,。

與防災(zāi)基本計劃一樣，根據(jù)實際執(zhí)行情況和災(zāi)害風(fēng)險等,，相關(guān)機構(gòu)每年要調(diào)整或修改區(qū)域防災(zāi)計劃,。但是，在調(diào)整區(qū)域防災(zāi)計劃時,，都道府縣必須事先與總理大臣協(xié)商,，市町村則是必須與都道府縣知事協(xié)商，確保既不與防災(zāi)基本計劃相沖突,，也不能妨礙防災(zāi)業(yè)務(wù)計劃的執(zhí)行,。都道府縣之間或市町村之間的區(qū)域防災(zāi)計劃，由都道府縣防災(zāi)會議協(xié)議會或市町村防災(zāi)會議協(xié)議會協(xié)商制定,。為保證區(qū)域防災(zāi)計劃的順利執(zhí)行,，在認(rèn)為必要時，都道府縣防災(zāi)會議的會長或都道府縣防災(zāi)會議協(xié)議會的代表人可以對管轄該區(qū)域的相關(guān)公共機關(guān),、公共事業(yè)機構(gòu)及其人員提出要求,、勸告或指示，還可以要求其提供相關(guān)資料,、報告和計劃執(zhí)行狀況,。

（二）危機預(yù)警機制

對于突發(fā)自然災(zāi)害或公共安全危機，如果不能及時發(fā)布災(zāi)害預(yù)警信息,，準(zhǔn)確公布災(zāi)害變化情況,，就難以指導(dǎo)災(zāi)區(qū)居民進(jìn)行緊急避險,，減少次生災(zāi)害，還可能導(dǎo)致謠言泛濫,，造成社會恐慌心理,。在發(fā)生重大自然災(zāi)害或公共安全危機時，如何及時將災(zāi)害信息迅速傳送給相關(guān)政府機構(gòu)和相關(guān)機構(gòu),，如何利用公共媒體和各種現(xiàn)代傳輸渠道及時公告各種災(zāi)害相關(guān)信息,，是考驗政府危機管理能力和緊急對策水平的一個重要標(biāo)準(zhǔn)。

謠言止于信息公開和透明,。為了更好應(yīng)對各種地震災(zāi)害,，日本政府不斷加強地震海嘯預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)。1999 年4 月,，日本新建地震海嘯預(yù)警技術(shù)支撐系統(tǒng),，極大提高了地震海嘯的預(yù)警能力。

日本氣象廳在全國設(shè)置了3000 多個地震監(jiān)測點,，構(gòu)建了嚴(yán)密的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò),，24 小時監(jiān)測潮位與海嘯動態(tài)。180 個地震監(jiān)測裝置將地震數(shù)據(jù)傳到6 個計算中心,，經(jīng)過地震海嘯數(shù)據(jù)庫的模擬對照后,，可以直接生成海嘯預(yù)警數(shù)據(jù)，并立即自動向全國電視網(wǎng)發(fā)布,。在地震或海嘯發(fā)生時,，氣象廳可以瞬時計算出地震的震中、規(guī)模,、發(fā)生海嘯可能性,，并立即發(fā)出海嘯警報和預(yù)報。

根據(jù)日本氣象業(yè)務(wù)法規(guī)定,，一旦出現(xiàn)地震,、海嘯警報，氣象廳必須立刻通過地上通信,、空中衛(wèi)星線路,、氣象資料電傳網(wǎng)和防災(zāi)信息網(wǎng)等通信渠道，上傳中央政府,、警察機構(gòu),、自衛(wèi)隊,、地方政府,、通信公司、電視媒體,、海上保安廳和各級消防機構(gòu),，并由相關(guān)機構(gòu)迅速向各類學(xué)校,、居民家庭、醫(yī)院和海上船舶傳遞,。地震發(fā)生后,，氣象廳根據(jù)各地觀測到的地震信息，一般能夠在2-3 秒內(nèi)發(fā)出第一次播報,，然后在5-10 秒鐘內(nèi)進(jìn)行第二次播報,，30-60 秒內(nèi)進(jìn)行最后一次播報。在播發(fā)地震預(yù)報的同時,，氣象臺還會發(fā)表海嘯警戒警報,。當(dāng)?shù)卣鹫鸺壓秃[基本情況得到最后確認(rèn)之后，氣象廳還會播發(fā)地震震級,、海嘯注意事項或警報解除信息,。

2004 年，日本設(shè)立了全國瞬時警報系統(tǒng)J-ALERT,。日本政府（內(nèi)閣官房,、氣象廳、消防廳）利用通訊衛(wèi)星可以直接向全國市町村傳送緊急災(zāi)害信息,，并自動啟動無線防災(zāi)系統(tǒng),、有線廣播電視系統(tǒng)、緊急短信系統(tǒng)等,，即時向日本居民發(fā)布有關(guān)導(dǎo)彈,、航空、恐怖事件等警報和海嘯,、地震等緊急災(zāi)情信息,。人們還可以利用各種傳輸媒介，如廣播,、電視,、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)、手機等直接獲得可靠資訊,，以使每一個居民都能及時了解應(yīng)對突發(fā)危機的信息和方法,，從而有效減少災(zāi)害損失。

日本《放送法》規(guī)定,，當(dāng)自然災(zāi)害即將或已經(jīng)發(fā)生時,，NHK作為“指定公共機關(guān)”，必須及時發(fā)布各種防災(zāi)信息,。各類廣播電視機構(gòu)必須為防止災(zāi)害發(fā)生或減輕受災(zāi)程度做相應(yīng)報道,。日本政府通過廣播、電視和衛(wèi)星數(shù)據(jù)傳輸系統(tǒng)等播發(fā)地震相關(guān)警報,。都道府縣及市町村長官必要時可以要求NHK播放防災(zāi)信息,。2011 年3 月11 日大地震發(fā)生后,，HNK的8 個電視、廣播頻率立刻發(fā)出緊急地震信息,，東京等各地電視臺緊急中斷各類節(jié)目,，代之以日本廣播協(xié)會NHK播送的早期地震警報。在其后的3 天時間里,，其他民間衛(wèi)星電視頻道,、地方電視網(wǎng)、無線網(wǎng)絡(luò),、推特,、視頻網(wǎng)站、雅虎,、谷歌等也都相繼投入災(zāi)害信息報道,、安全信息提示等救災(zāi)業(yè)務(wù)。地震信息發(fā)出后,，日本的消防,、警察、交通,、媒體,、醫(yī)院、學(xué)校等相關(guān)機構(gòu)則立刻做好了應(yīng)急出動準(zhǔn)備,。一些訂閱了特殊預(yù)報服務(wù)的人通過手機短信和電子郵件及時收到了地震警報,。電視警報出現(xiàn)后一分鐘，第一次強烈震動撼動了東京地區(qū),，高層建筑開始搖晃,，數(shù)百萬人迅速開始緊急避難。

（三）緊急應(yīng)對機制

當(dāng)重大災(zāi)害發(fā)生時,，在盡量充分掌握災(zāi)害信息及變化情況的基礎(chǔ)上,，應(yīng)及時成立災(zāi)害對策機構(gòu)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)災(zāi)區(qū)各專業(yè)防災(zāi)機關(guān)和公共機構(gòu),，根據(jù)現(xiàn)場災(zāi)害情況和防災(zāi)救援計劃,，立刻組織災(zāi)害救助工作。經(jīng)過多次自然災(zāi)害和公共安全危機事件的考驗,，日本確立了由緊急對策機構(gòu)與專門防災(zāi)機關(guān),、綜合防災(zāi)會議共同組織的指揮決策系統(tǒng)。從緊急對策機構(gòu)組建到專業(yè)防災(zāi)機構(gòu)的緊急行動,，從中央防災(zāi)擔(dān)當(dāng)大臣到地方公共機關(guān)的防災(zāi)專員,，從中央防災(zāi)會議到地方各級防災(zāi)會議，各級機構(gòu)防災(zāi)人員既各負(fù)其責(zé)，又密切配合,，推進(jìn)災(zāi)害危機管理工作有序開展。

根據(jù)《防災(zāi)對策基本法》及相關(guān)法律,，在遭遇重大自然災(zāi)害或公共安全事件時,，日本政府可以相機設(shè)立“緊急災(zāi)害對策本部”、“非常災(zāi)害對策本部”和地方“現(xiàn)場對策本部”,，緊急應(yīng)對各類突發(fā)災(zāi)害或公共危機,，全權(quán)處理災(zāi)害預(yù)防和災(zāi)害救助等各種具體事務(wù)。災(zāi)害對策本部具有統(tǒng)籌全局,、統(tǒng)領(lǐng)指揮的權(quán)限和職責(zé),。

在發(fā)生非常災(zāi)害時，根據(jù)災(zāi)害規(guī)模及其他情況,，總理大臣可以在內(nèi)閣府設(shè)立“非常災(zāi)害對策本部”,，并立刻對本部名稱、所轄區(qū)域,、設(shè)置地點及期間向社會公布,。非常災(zāi)害對策本部由防災(zāi)擔(dān)當(dāng)大臣為本部長，組織實施各項災(zāi)害應(yīng)急對策,。當(dāng)發(fā)生極端異常的重大非常災(zāi)難時,，經(jīng)內(nèi)閣研究，總理大臣可以在內(nèi)閣府設(shè)立”緊急災(zāi)害對策本部”,?？偫泶蟪紦?dān)任緊急災(zāi)害對策本部長，成員包括全體內(nèi)閣閣僚,、內(nèi)閣危機管理監(jiān)以及總理大臣任命的其他人員,。緊急災(zāi)害對策本部負(fù)責(zé)全面實施災(zāi)害應(yīng)急對策。

地方“災(zāi)害對策本部”是都道府縣或市町村開展本地災(zāi)害救助工作的指揮部,，它在與地方防災(zāi)會議緊密聯(lián)系的基礎(chǔ)上,，全權(quán)推動災(zāi)害預(yù)防及災(zāi)害應(yīng)急對策。災(zāi)害對策本部在組織一線搶救工作的同時,，必須及時收集災(zāi)害信息,，并呈報上級災(zāi)害對策機關(guān)。為確保迅速且有效地執(zhí)行災(zāi)害應(yīng)對計劃,，各級行政機關(guān)和公共機關(guān)必須密切配合災(zāi)害對策機關(guān)的救援工作,，并響應(yīng)受災(zāi)地區(qū)都道府縣知事等要求，派遣合適人員參與救災(zāi)活動,。

日本內(nèi)閣設(shè)有“防災(zāi)擔(dān)當(dāng)大臣”,，專門負(fù)責(zé)防災(zāi)相關(guān)事務(wù)，包括編制防災(zāi)計劃，協(xié)調(diào)中央到地方各項防災(zāi)政策,，尋求各種災(zāi)害的應(yīng)對策略,，收集、傳播各種防災(zāi)信息和組織執(zhí)行各項緊急措施,，并擔(dān)任國家“非常災(zāi)害對策本部長”和“緊急災(zāi)害對策本部”副本部長（本部長由內(nèi)閣總理大臣擔(dān)任）,。內(nèi)閣官房設(shè)立“內(nèi)閣危機管理監(jiān)”一職，專門負(fù)責(zé)內(nèi)閣官房中的危機管理事務(wù),，輔助內(nèi)閣官房長官及內(nèi)閣官房副長官,，處理對國民生命、身體或財產(chǎn)造成重大危害或可能產(chǎn)生危害的緊急事態(tài)及預(yù)防事宜,。

為確保防災(zāi)工作的有效進(jìn)行,，日本設(shè)立了“中央防災(zāi)會議”和“地方防災(zāi)會議”，統(tǒng)籌全國或地方的災(zāi)害預(yù)防,、災(zāi)害救助和災(zāi)后重建工作,?！爸醒敕罏?zāi)會議”作為日本內(nèi)閣的政策委員會之一，由總理大臣擔(dān)任會長,，成員包括各內(nèi)閣成員、指定公共機關(guān)首長和知名專家,。中央防災(zāi)會議負(fù)責(zé)制定和推進(jìn)防災(zāi)基本計劃,，在發(fā)生非常災(zāi)害時,，制定和實施緊急措施計劃，接受內(nèi)閣總理大臣和防災(zāi)擔(dān)當(dāng)大臣的咨詢,，審議各類有關(guān)防災(zāi)的重要事項等,。為確保防災(zāi)工作科學(xué)而有序地開展，中央防災(zāi)會議下設(shè)多個專門委員會,，分別就具體事項開展調(diào)查,。中央防災(zāi)會議有權(quán)要求相關(guān)行政機關(guān),、地方行政機關(guān),、地方公共團體及其他執(zhí)行機關(guān),、指定公共機關(guān)的長官或其他相關(guān)人員提供資料,、陳述意見或進(jìn)行其他必要的合作。同時可以對地方防災(zāi)會議或地方防災(zāi)會議協(xié)議會進(jìn)行必要的指導(dǎo)或勸告,。

都道府縣防災(zāi)會議由都道府縣知事出任會長,，成員由指定地方行政機關(guān)、警備區(qū)自衛(wèi)隊,、教育委員會,、警察機關(guān)、市町村,、消防機關(guān)以及指定公共機關(guān)、指定公共事業(yè)分支機構(gòu)的長官或指定人員組成,。地方防災(zāi)會議負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行各區(qū)域內(nèi)的防災(zāi)計劃,，收集災(zāi)害相關(guān)資料，并就災(zāi)害應(yīng)急對策和災(zāi)后重建等事宜,，與都道府縣相關(guān)單位進(jìn)行聯(lián)絡(luò)和協(xié)調(diào),。市町村防災(zāi)會議由市町村長出任會長,，成員比照都道府縣防災(zāi)會議的組織形式予以聘任,。

（四）緊急救助機制

在災(zāi)害危機管理的緊急應(yīng)對過程中，最緊迫任務(wù)在于采取緊急救助行動,，盡量減少人員傷亡和財產(chǎn)損失。這里需要有裝備精良和訓(xùn)練有素的專業(yè)救援隊伍,，同時又需要大量機動的救援輔助人員,、醫(yī)療救護(hù)人員、志愿者,，要努力實現(xiàn)專業(yè)救助與群眾自救,、志愿援助相結(jié)合，當(dāng)?shù)鼐o急救助和外來支援救助相結(jié)合。日本直接承擔(dān)災(zāi)害救助任務(wù)的主要是消防員,、警察,、自衛(wèi)隊員和醫(yī)療救護(hù)人員以及當(dāng)?shù)厝罕姾椭驹刚摺?/span>

經(jīng)過長期災(zāi)害危機管理和救災(zāi)工作的實踐,，日本培養(yǎng)了一支訓(xùn)練有素、裝備精良的災(zāi)害救援隊伍,。日本的消防廳,、消防署以及消防隊等機構(gòu)是負(fù)責(zé)火災(zāi),、地震,、臺風(fēng),、水災(zāi)等災(zāi)害救援和醫(yī)療急救的專門機關(guān),。發(fā)生緊急災(zāi)害時,，消防廳作為專門從事災(zāi)害救助的業(yè)務(wù)機構(gòu),，負(fù)責(zé)派遣緊急消防援助隊參與救援,，并及時收集,、整理,、發(fā)布災(zāi)害信息，保持與日本內(nèi)閣,、相關(guān)省廳及地方自治團體的聯(lián)絡(luò)和溝通,。消防救助隊員除了參加救助活動外,，平時還組織各種消防演練,、消防培訓(xùn)和消防檢查,。日本的消防人員分為專職消防隊員和地方公務(wù)員兼職消防團員兩種,。目前,，日本全國有各種消防機關(guān)807個,，消防隊員16萬人,，消防團員90萬人,。

日本警察隊伍是一支執(zhí)行災(zāi)害危機管理任務(wù)的重要力量,。當(dāng)發(fā)生重大災(zāi)害或者存在災(zāi)害危險時,，當(dāng)?shù)鼐熵?fù)責(zé)迅速收集災(zāi)害相關(guān)信息,，勸導(dǎo)和指揮居民避難，開展緊急救助活動,，尋找失蹤人員,，確認(rèn)遺體身份,，并組織災(zāi)民自救,，確保交通暢通,，維持社會治安等工作,。為了吸取阪神大地震時的經(jīng)驗教訓(xùn),，1995 年6 月,，日本在警察系統(tǒng)中成立了“廣域緊急救援隊”,，以確保在發(fā)生重大緊急災(zāi)難時,，能夠?qū)崿F(xiàn)跨區(qū)域的緊急救助,。廣域緊急救援隊由從事救助的警備部隊,、確保緊急交通暢通的交通部隊和從事檢驗和提供安全信息的刑事部隊組成,，全國共4700人。

作為執(zhí)行“專守防衛(wèi)”日本自衛(wèi)隊,，同樣肩負(fù)著災(zāi)害危機處理和救援義務(wù),。在發(fā)生重大災(zāi)害等緊急狀態(tài)時,，都道府縣知事或災(zāi)害對策本部可以向防衛(wèi)大臣或其指定的代理人提出書面申請,，或通過電話等通訊手段直接提出自衛(wèi)隊派遣申請,。防衛(wèi)大臣或自衛(wèi)隊長官根據(jù)申請內(nèi)容和實際需要,，可以向災(zāi)區(qū)派遣災(zāi)害救援部隊,，參與災(zāi)害救援活動,。當(dāng)發(fā)生5 級以上地震等緊急災(zāi)害情況時,，即使尚未接到地方派遣要求,，自衛(wèi)隊長官也可以派遣自衛(wèi)隊進(jìn)行信息收集和開展救援活動,。自衛(wèi)隊提供的災(zāi)害救援范圍一般比較廣泛,，包括搜尋和營救傷員,、防洪抗險,、預(yù)防疫病蔓延,、供應(yīng)飲用水和食品,、運輸人員和物資等,。此外,，基于防災(zāi)派遣相關(guān)計劃，自衛(wèi)隊經(jīng)常對自衛(wèi)隊員開展防災(zāi)教育,，積極參與國家和地方公共團體組織的災(zāi)害救助訓(xùn)練和防水,、防火訓(xùn)練,，增強相互之間防災(zāi)救災(zāi)的協(xié)調(diào)能力,。日本自衛(wèi)隊總?cè)藬?shù)為24 萬人,，平均每年派遣自衛(wèi)隊員參與各種救災(zāi)活動達(dá)500-800人次左右,。阪神大地震時期,，自衛(wèi)隊共派遣人數(shù)達(dá)225 萬人次,?！?·11 東日本大地震”時期,，當(dāng)年派遣自衛(wèi)隊救助人員超過1000萬人次,。

當(dāng)重大公共安全危機發(fā)生后,，及時開展周邊居民之間的互助自救對于挽救生命,、減少災(zāi)害損失來說十分重要,。因為大地震發(fā)生之后,，受災(zāi)地區(qū)常常是通訊系統(tǒng)中斷,，交通運輸停滯,，中央政府或地方救援隊伍有時很難快速到達(dá)災(zāi)區(qū)。在1995 年的阪神大地震中,，大多數(shù)生還者是被當(dāng)?shù)孛癖姸呛髞碲s到的專業(yè)救援人員從廢墟中救出的,。因此,，對普通居民來說，掌握必要防災(zāi)避難知識,，做好防災(zāi)自救準(zhǔn)備非常重要,。日本政府鼓勵建立各種志愿者組織,，并從宣傳,、提供訓(xùn)練場所和培訓(xùn)條件等方面提供支持?，F(xiàn)在,，日本各地社區(qū)成立了許多“災(zāi)害管理志愿者”組織,，這些志愿者組織平時進(jìn)行搶險救災(zāi)演練,，遇到自然災(zāi)害時則積極投入救災(zāi)活動,。

此外，日本各地還成立了許多群眾自發(fā)組織的防災(zāi)救災(zāi)團體,，如消防團,、水防團、防火俱樂部等,。這些自發(fā)的群眾性組織,，以“自己的家園自己守護(hù)”為基本理念,，經(jīng)常性地進(jìn)行各種防災(zāi)訓(xùn)練,，普及防災(zāi)知識,，檢查安全隱患，保管與維修防災(zāi)器材,。一旦發(fā)生災(zāi)情,，他們可以立即投入初期救災(zāi)、疏散居民,、搶救傷員、收集和傳遞信息等工作,，這對防止災(zāi)情擴大和二次災(zāi)害發(fā)生起到了不可或缺的作用。

三,、緊急對策體制的制度基礎(chǔ)

從日本應(yīng)對各種重大災(zāi)害的危機管理水平看,，從災(zāi)害發(fā)生前的危機預(yù)防,，災(zāi)害發(fā)生時的危機預(yù)警，到災(zāi)害發(fā)生后的緊急應(yīng)對和緊急救助,，日本已經(jīng)形成了一套成熟的災(zāi)害緊急應(yīng)對機制,。在重大災(zāi)害緊急應(yīng)對過程中,，日本之所以能夠有效預(yù)防災(zāi)害,、減少災(zāi)害損失,，有效防止和減少次生災(zāi)害,，有序推動災(zāi)后恢復(fù)和重建,，得益于日本政府及社會各界不斷完善危機管理相關(guān)的法律制度建設(shè),，嚴(yán)格執(zhí)行緊急對策中的主體責(zé)任制度,，長期堅持的防災(zāi)教育演練，不斷強化城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等具體措施,。

（一）主體責(zé)任明確的法律定位

根據(jù)《防災(zāi)對策基本法》,，日本政府負(fù)有“保護(hù)國土及國民生命,、身體及財產(chǎn)免于災(zāi)害”的使命,。在發(fā)生災(zāi)害或存在災(zāi)害危險時,，政府機構(gòu)必須動員其全部組織和機能,，謀求一切防災(zāi)措施，盡量避免,、減少災(zāi)害或阻止災(zāi)害蔓延,。在制定和實施災(zāi)害預(yù)防,、災(zāi)害救助和災(zāi)后重建基本計劃時,，政府有責(zé)任積極組織地方公共團體、指定公共機關(guān),、指定地方公共機關(guān)實施防災(zāi)事務(wù)，指導(dǎo)和監(jiān)督地方公共團體制定和實施區(qū)域防災(zāi)計劃,，并負(fù)責(zé)對其加以綜合性調(diào)整,，以確保災(zāi)害費用負(fù)擔(dān)的合理化,。都道府縣和市町村等地方公共團體則有義務(wù)制定和實施本地區(qū)的災(zāi)害應(yīng)對計劃,。

對于突發(fā)重大災(zāi)害，防災(zāi)責(zé)任主體包括國家,、地方政府,、指定公共機關(guān)、指定地方公共機關(guān),。所謂指定公共機關(guān),，主要指獨立行政法人、日本銀行,、日本紅十字會,、NHK及其他公共機關(guān)和經(jīng)營電力、煤氣,、運輸,、通信及其他公益事業(yè)法人,。指定地方公共機關(guān)則指地方獨立行政法人,、港務(wù)局,、土地改良區(qū)及其他公共設(shè)施管理者、在都道府縣經(jīng)營電力,、煤氣,、運輸,、通信及其他公益事業(yè)的法人。

各級地方政府或公共機關(guān)首長及其他有實施災(zāi)害預(yù)防責(zé)任的人員為災(zāi)害預(yù)防責(zé)任人。災(zāi)害預(yù)防責(zé)任人負(fù)責(zé)建立健全災(zāi)害預(yù)防體制,，設(shè)立災(zāi)害應(yīng)對組織,，依法開展各種防災(zāi)演練活動，準(zhǔn)備必要的設(shè)施及設(shè)備和物質(zhì)儲備,，并努力消除可能影響未來災(zāi)害救助的各種羈絆。災(zāi)害預(yù)防責(zé)任人必須加強對預(yù)防災(zāi)害的組織管理,，特別是完善災(zāi)害預(yù)測、預(yù)報及其迅速傳達(dá)災(zāi)情的組織建設(shè)工作,，以保證防災(zāi)相關(guān)事務(wù)或業(yè)務(wù)得以迅速且穩(wěn)妥地實施,。

對于一般的區(qū)域性災(zāi)害,，當(dāng)?shù)氐氖蓄彘L官作為受災(zāi)地區(qū)的第一責(zé)任人,，全權(quán)組織現(xiàn)場救助活動,。對于非常災(zāi)害,、重大緊急災(zāi)害,，除由“非常災(zāi)害對策本部”“緊急災(zāi)害對策本部”統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)之外，現(xiàn)場對策本部長作為受災(zāi)地區(qū)的第一責(zé)任人直接指揮現(xiàn)場救援活動,。公共機關(guān)根據(jù)受災(zāi)情況,，必須相機采取救災(zāi)措施，或者請求,、指示都道府縣和市町村的相關(guān)機構(gòu)采取應(yīng)對措施,。在災(zāi)害救助過程中,，市町村長必須及時向都道府縣知事通報信息，都道府縣知事,、公共機關(guān)代表人,、行政機關(guān)首長必須及時向總理大臣報告受害狀況以及所采取的應(yīng)對措施。

在發(fā)生災(zāi)害或可能發(fā)生災(zāi)害時,，為了避免災(zāi)害發(fā)生或防止災(zāi)害擴大,，災(zāi)害對策機關(guān)必須及時采取災(zāi)害防御措施或救助行動,，包括發(fā)布、傳達(dá)災(zāi)害警報,，進(jìn)行緊急避難的勸告或指示,，為受災(zāi)者提供必要的避難所、飲食,、水、生活必需品,，掩埋尸體和進(jìn)行搜救活動,，同時要預(yù)防犯罪，實施交通管制,，維護(hù)災(zāi)區(qū)的社會秩序。依據(jù)《災(zāi)害對策基本法》,，在發(fā)生重大災(zāi)害期間,，對于拒絕執(zhí)行都道府縣長官的行動命令、協(xié)助命令或保管命令者,，處6 個月以下徒刑或30 萬以下罰金,。對于不服從都道府縣公安委員會的限制或禁止車輛的司機，處3個月以下徒刑或20萬以下罰金,。

（二）嚴(yán)格執(zhí)行城市防震建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

建設(shè)防災(zāi)型街區(qū)和防災(zāi)型城市是日本落實防災(zāi)計劃,，縮小重大災(zāi)害損失的一個重要手段。根據(jù)防災(zāi)計劃,，都道府縣或市町村在修建道路,、公園等城市基礎(chǔ)設(shè)施時，必須同時建立具有醫(yī)院,、行政,、福利、避難、儲備等機能的公共設(shè)施和公益設(shè)施,，以保證在受災(zāi)時發(fā)揮最低限度的城市機能,。

地方自治團體行政機關(guān)、消防署,、警察署,、學(xué)校、醫(yī)院,、公園等為指定防災(zāi)據(jù)點,。在日常情況下，人們可以在城市中安心生活學(xué)習(xí),。在遭遇非常災(zāi)害時,，可以有效實現(xiàn)防災(zāi)避難。日本的各級學(xué)校,，尤其是中小學(xué)已經(jīng)成為突發(fā)自然災(zāi)害時的法定緊急避難場所,。日本大部分學(xué)校都設(shè)有專門儲備防災(zāi)物質(zhì)的倉庫，儲存了足夠緊急避險用的淡水,、食品,、燃料等，以備不測,。在日本各社區(qū)發(fā)出的防災(zāi)通知中，總要標(biāo)出小學(xué),、中學(xué),、高中所在的位置，清楚告訴人們發(fā)生災(zāi)害時的逃生路線和避難所,。

為了避免地下管線在地震中損壞,，日本的電纜線路一律采用空中架線。雖然城市中電線桿林立,，不利于市容環(huán)境建設(shè),，但是，日本政府和各地方公共團體仍然堅持將城市安全建設(shè)置于重要位置,，以確保城市的防災(zāi)救助功能,。

日本是最早制定建筑耐震標(biāo)準(zhǔn)的國家，在建筑的耐震基準(zhǔn),、耐震設(shè)計,、技術(shù)等方面一直處于世界前列。1950 年,，日本制定《建筑基準(zhǔn)法》,，對建筑物的用地、建筑設(shè)備,、結(jié)構(gòu)和用途設(shè)置了最低標(biāo)準(zhǔn),。依據(jù)《建筑基準(zhǔn)法》,，一個建筑工程在獲得政府部門開工許可后，除了要上交設(shè)計圖紙,、施工圖紙外,，還必須提交建筑抗震報告書，而且只有一級以上的建筑師才有資格編制抗震報告書,。1995年,，阪神地震發(fā)生后，日本政府連續(xù)3 次修改《建筑基準(zhǔn)法》,，把各類建筑物的抗震基準(zhǔn)提高到最高水準(zhǔn),。按照現(xiàn)行建筑基準(zhǔn)法，商務(wù)樓必須能夠抵抗8 級地震不倒,，有效使用期限必須超過100年,。2006年，著名一級建設(shè)師姉歯秀次因為偽造防耐震強度的數(shù)據(jù)而被捕入獄,。

日本地震研究機構(gòu)或企業(yè)不斷推出新型材料或技術(shù),，以提高現(xiàn)有建筑物的防震性能。為了抵御地震的破壞,，日本高層建筑普遍采用了一種地基地震隔絕技術(shù),，即在建筑物底部安裝彈性橡膠墊，或者通過摩擦滑動承重緩沖裝置來抵御地震,。日本政府十分強調(diào)加強建筑物的抗震性能,，專業(yè)技術(shù)人員定期免費對民宅進(jìn)行抗震加固和等級評定，對于現(xiàn)存的不符合抗震結(jié)構(gòu)的房屋,，在進(jìn)行房屋防震加固時,，政府會酌情給予居民適當(dāng)?shù)难a貼鼓勵。在“3·11 東日本大地震”中,，東京市一些高樓雖然大幅搖晃,，甚至墻體開裂，玻璃碎裂,，但整棟建筑之所以屹立不倒,，即直接得益于日本政府嚴(yán)格執(zhí)行建筑物超強抗震標(biāo)準(zhǔn)，使得日本建筑物的超強抗震能力令世人驚嘆,。

（三）全民性防災(zāi)教育與防災(zāi)演練

日本之所以能夠順利推動減災(zāi)防災(zāi)工作,，還得益于日本居民的強烈防災(zāi)意識和日常防災(zāi)習(xí)慣。然而,，這種防災(zāi)意識和防災(zāi)習(xí)慣并非與生俱來,，而是依靠日積月累的生活培養(yǎng)。在系統(tǒng)防災(zāi)對策法、嚴(yán)密防災(zāi)組織體系之上,，日本政府通過國民教育體系和日常防災(zāi)演練,，有效提高了普通群眾的防災(zāi)意識，培育了國民應(yīng)對災(zāi)害的生活習(xí)慣,。

日本各級地方公共團體一般通過編印小冊子,，或通過廣播、電視,、報刊,、雜志、聯(lián)網(wǎng)等媒體為公眾提供各種應(yīng)急教育,。從幼兒園開始,，到小學(xué)、中學(xué),，各級教育機構(gòu)都注意向?qū)W生灌輸防災(zāi)知識,。

各都道府縣教育委員會一般都編有《危機管理和應(yīng)對手冊》《應(yīng)急教育指導(dǎo)資料》等教材，用于指導(dǎo)中小學(xué)開展災(zāi)害預(yù)防教育,。日本各類學(xué)校除了進(jìn)行天然災(zāi)害應(yīng)急教育外,，還對學(xué)生開展預(yù)防各類人為犯罪傷害、火災(zāi)等安全教育,。無數(shù)次地震,、海嘯、火山等自然災(zāi)害的現(xiàn)實打擊,，廣播電視中不時傳送的災(zāi)害情報,，地動山搖的地震驚恐，祖祖輩輩防災(zāi)賑災(zāi)的言傳身教,，使飽受災(zāi)害煎熬的日本國民時刻準(zhǔn)備應(yīng)對不期而至的各種磨難。

對于突發(fā)自然災(zāi)害和公共安全來說,，不僅需要具備防災(zāi)知識,，還必須掌握防災(zāi)自救的基本生存技能。防災(zāi)演練不僅能鍛煉各單位的防災(zāi)減災(zāi)的實戰(zhàn)能力,，而且能及時發(fā)現(xiàn)和糾正現(xiàn)行防災(zāi)體制中存在的問題與不足,，還可以增強民眾的防災(zāi)意識和防災(zāi)理念。因此,，國家及地方自治團體每年都要舉行各種形式的防災(zāi)演練,。一些大企業(yè)、機關(guān)則經(jīng)常舉行各種形式的防震,、防火演習(xí),。

日本國民在日常生活習(xí)慣中一般都嚴(yán)格遵守防災(zāi)規(guī)定。他們一方面按照國家標(biāo)準(zhǔn)，加強自住房屋的抗震性能,，檢查室內(nèi)家具的安全性和穩(wěn)固性,，同時還在家里儲備必要的應(yīng)急食品、用品和藥品,。為促進(jìn)公眾參與防災(zāi)救災(zāi)活動,，1996 年，日本政府規(guī)定每年1 月17 日為“災(zāi)害和志愿者日”,，1月15 日至21 日為“災(zāi)害管理志愿者周”,，努力喚起人們積極參與抗災(zāi)救助的互助精神。在阪神大地震中,，日本各地志愿者達(dá)到130萬人,。因此，1995年被稱為“志愿者元年”,。

四,、緊急對策體制的現(xiàn)實困境

無論任何國家或機構(gòu)，不管建立怎樣嚴(yán)密的災(zāi)害對策體制,，都無法絕對避免重大災(zāi)害發(fā)生,，也無法完全消除重大災(zāi)害所造成的損失。人類認(rèn)識世界能力的提高,，科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步只能為我們提供有效應(yīng)對重大自然災(zāi)害和積極進(jìn)行危機管理的手段和方法,，卻不足以改變?yōu)暮臀C本身。事實上,，當(dāng)重大災(zāi)害發(fā)生時,，一般都伴隨著信息渠道中斷、道路交通毀壞,、物質(zhì)供應(yīng)缺失和公共機構(gòu)嚴(yán)重受損等現(xiàn)象發(fā)生,，一方面現(xiàn)場災(zāi)區(qū)損失嚴(yán)重，人力不足,，亟待救援,，另一方面政府和外圍救援機構(gòu)缺乏準(zhǔn)確受災(zāi)信息，無法有效配置救援人員和各種物資,。根據(jù)內(nèi)閣府調(diào)查,，東日本大地震時，約有半數(shù)居民收到了海嘯警報和避難信息,，其中約56%的居民是通過防災(zāi)無線系統(tǒng)獲得的,，而通過J-ALERT自動啟動系統(tǒng)傳輸?shù)绞蓄宸罏?zāi)信息比例為59.9%。

2011 年3 月11 日,，東日本大地震不僅引起巨大海嘯,，還直接導(dǎo)致了福島核電站泄漏事故,，造成嚴(yán)重環(huán)境污染，并引發(fā)了產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈大規(guī)模中斷,，能源供應(yīng)不足等等一系列次生災(zāi)害,，直接經(jīng)濟損失高達(dá)16.9 萬億日元。福島核電站泄漏事故發(fā)生后,，日本一度關(guān)閉所有核能發(fā)電廠,，導(dǎo)致日本電力供應(yīng)嚴(yán)重不足，使日本工業(yè)生產(chǎn)和輸出急劇下降7%和8%,，并引發(fā)了31 年來日本首次貿(mào)易赤字,。對于核電利用問題以及由此可能引起的核泄漏等問題，未來將如何加以妥善對應(yīng),，對于日本來說還將是一個長期的課題,。

根據(jù)日本地震研究機構(gòu)調(diào)查，近30 年內(nèi),，日本可能發(fā)生南海海溝地震,、東京直下地震，而且發(fā)生8.4 級以上地震的可能性為40%,。一旦首都圈發(fā)生直下式地震,，必然引起首都圈大規(guī)模停電，甚至可能導(dǎo)致日本中央防災(zāi)指揮系統(tǒng)陷入癱瘓,。從整體防災(zāi)能力來說,，日本配置了國際一流的救助設(shè)備和災(zāi)害探測和警報系統(tǒng)，擁有大批防災(zāi)經(jīng)驗豐富的技術(shù)人才和國際一流的科研隊伍,。日本政府機構(gòu),、自衛(wèi)隊、警察,、醫(yī)院,、消防機關(guān)以及NGO、個人志愿者等一般具有較高的防災(zāi)意識和防災(zāi)能力,。然而,，一旦遭遇上述重大災(zāi)害，日本政府可能難以迅速組織大規(guī)模救災(zāi)力量,。日本潛在的防災(zāi)能力與現(xiàn)實緊急應(yīng)對之間依然存在著巨大偏差。因此,，如何進(jìn)一步健全現(xiàn)行防災(zāi)應(yīng)急對策體制,，以應(yīng)對未來可能發(fā)生的更大自然災(zāi)害，成為擺在日本政府面前的重大課題,。

在市場經(jīng)濟條件下,，突發(fā)的重大自然災(zāi)害不僅直接造成人員傷亡和財產(chǎn)損失,，而且容易誘發(fā)各種社會經(jīng)濟矛盾，而國家財政的日益窘迫直接影響了日本政府的災(zāi)害對策能力,?！?·11”大地震后，日本政府的防災(zāi)預(yù)算額連續(xù)2 年超過4.5 萬億日元,，2013 年更高達(dá)5.58 萬億日元,。根據(jù)東日本大震災(zāi)對道路、港灣,、住宅等社會基礎(chǔ)設(shè)施的損害情況,，預(yù)計恢復(fù)重建費用需要16 萬-25 萬億日元，而這些僅僅靠地方公共團體根本難以負(fù)擔(dān),。與此同時,，截至2014 年，日本國債總額已經(jīng)高達(dá)千億日元,，超過GDP的2 倍,，這對于長期長達(dá)20 年入不敷出的日本財政來說，無異于雪上加霜,。對于受災(zāi)地區(qū)來說,，限于地方財力和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，一旦失去了國家財力的強力支持,，則無力獨自承擔(dān)災(zāi)后恢復(fù)和重建工作,，因而容易導(dǎo)致救災(zāi)遲緩或次生災(zāi)害發(fā)生。

五,、結(jié)語

災(zāi)害危機管理是人類社會必須認(rèn)真面對的一個永久課題,。日本處理重大災(zāi)害和危機的經(jīng)驗和教訓(xùn)為國際社會提供了有益參考。從災(zāi)害發(fā)生前的計劃性危機預(yù)防,，到災(zāi)害發(fā)生時的多渠道及時預(yù)警,；從災(zāi)害發(fā)生后的緊急對策機構(gòu)與專業(yè)防災(zāi)機關(guān)的統(tǒng)一決策，到消防員,、警察,、自衛(wèi)隊員、醫(yī)療救護(hù)人員的緊急救助以及當(dāng)?shù)鼐用竦幕ブ跃?，日本實現(xiàn)了災(zāi)害危機管理的快速化,、專業(yè)化和有序化，有效減少了災(zāi)害傷亡人數(shù)和財產(chǎn)損失,。日本政府依法嚴(yán)格落實防災(zāi)主體責(zé)任,，注重災(zāi)害預(yù)防，強化城市防震建設(shè),，地方自治機構(gòu)長期開展的全民性防災(zāi)教育,、制度化防災(zāi)演練等,，大大提高了日本社會的危機管理能力。盡管如此,，東日本大震災(zāi)后的沉重財政負(fù)擔(dān)和揮之不去的核輻射威脅,，日本周邊潛在的大規(guī)模地震災(zāi)害風(fēng)險，入不敷出的窘迫財政和巨額國債負(fù)擔(dān),，長期低迷的日本經(jīng)濟,，依然嚴(yán)峻考驗著現(xiàn)行的災(zāi)害危機管理制度和日本社會的防災(zāi)抗災(zāi)能力。