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文中對當(dāng)前事故調(diào)查處理工作存在的主要問題進行了深層次原因分析,，并就此提出對策與建議,。 事故調(diào)查處理（以下簡稱事故查處）工作是安全生產(chǎn)工作制度中的最后一道防線,，具有懲處事故責(zé)任者,、警示教育干部職工和群眾、防范類似事故再次發(fā)生的重要作用,。多年來,，從《企業(yè)傷亡事故報告和處理規(guī)定》到《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》（以下簡稱《條例》）,，事故查處工作有力地促進了安全生產(chǎn)責(zé)任落實,、事故防范及整改措施落實,。但同時我們也發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前這項工作也存在著不少亟待解決的問題,。 存在主要問題 一是生產(chǎn)安全事故的概念混淆不清,。生產(chǎn)經(jīng)營單位在生產(chǎn)作業(yè)過程中發(fā)生的事故屬于生產(chǎn)安全事故,，對于這一認定一般沒有異議。但將學(xué)校安全事故,、公共場所安全事故、工程質(zhì)量事故,、民房修建和拆除施工事故,，認定屬于生產(chǎn)安全事故的情況就比較多,；對生產(chǎn)經(jīng)營包括建設(shè)施工,、裝卸搬運,、運輸經(jīng)營等單位在生產(chǎn)經(jīng)營過程中發(fā)生的道路交通事故,、鐵路交通事故、火災(zāi)事故,、特種設(shè)備事故,，是否屬于生產(chǎn)安全事故的認定就迥然不同；對非法違法開采導(dǎo)致的礦山事故,、非法存儲或者加工導(dǎo)致的煙花爆竹與?；返仁鹿剩J定為刑事案件的現(xiàn)象也相當(dāng)普遍,。 二是事故查處工作的時間過長,。據(jù)不完全統(tǒng)計，近年來全國發(fā)生的重大,、特別重大事故中,，有70%以上的特別重大事故查處工作、80%以上的重大事故查處工作沒有如期完成,；在不少地方，一般事故,、較大事故調(diào)查處理的如期結(jié)案率也非常低,，甚至有些地方?jīng)]有一起事故查處工作能按期完成，事故處理周期最長的長達1年甚至2年時間,。 三是事故查處的著重點不明確,。事故查處工作中，各有關(guān)方面過多關(guān)注了事故發(fā)生地人民政府,、有關(guān)行業(yè)監(jiān)管部門及其工作人員的履職履責(zé)情況,，卻往往漠視了事故發(fā)生單位的主體責(zé)任落實情況；過多考慮了對事故相關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任追究,，卻往往忽視了對事故防范及整改措施的研究制訂和督促落實,。 四是事故查處協(xié)調(diào)機制不健全。在事故查處過程中,，有關(guān)成員單位存在各自為政現(xiàn)象,，有的以辦案保密為借口，單獨進行先期調(diào)查,；有的以政府不能干預(yù)司法為由,，進行獨立辦案,，致使事故調(diào)查工作缺乏溝通和協(xié)作，難以實現(xiàn)協(xié)調(diào),、高效的運轉(zhuǎn),，影響著事故查處工作的正常順利進行。 五是事故查處責(zé)任追究不夠科學(xué)合理,。事故問責(zé)和對事故責(zé)任人員的責(zé)任追究中,，牽涉被問責(zé)和追究責(zé)任的人數(shù)過多，涉及所在地人民政府及其相關(guān)監(jiān)管部門工作人員的責(zé)任追究偏重,，涉及事故發(fā)生單位負責(zé)人的責(zé)任追究偏輕,，甚至在政府及其有關(guān)監(jiān)管部門工作人員受到嚴格追究的情況下，對事故發(fā)生負有主要責(zé)任的生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負責(zé)人,，往往沒有受到依法依紀(jì)追究,。尤其是對民營等非公有制企業(yè)負責(zé)人和管理人員的責(zé)任追究，缺少有針對性的政策法律依據(jù),。 六是近年來接連發(fā)生的一系列重大事故謊報瞞報現(xiàn)象嚴重,，較大和一般事故的謊報瞞報現(xiàn)象更為突出。有關(guān)保險機構(gòu)一直在為事故統(tǒng)計傷亡人數(shù)與實際賠償補償人數(shù)的數(shù)倍相差而焦慮不安,，世界衛(wèi)生組織也在不斷指責(zé)我國的事故統(tǒng)計數(shù)字過于虛假,，各類安全事故和生產(chǎn)安全事故的統(tǒng)計數(shù)字嚴重失實。 深層次原因分析 針對上述主要問題,，分析其深層次原因： 一是事故統(tǒng)計和指標(biāo)考核不科學(xué),。《安全生產(chǎn)法》和《條例》先后提出了生產(chǎn)安全事故的概念,，但對什么是生產(chǎn)經(jīng)營單位,、什么是生產(chǎn)經(jīng)營活動和什么是生產(chǎn)安全事故，沒有以法律條款給出明確注解,，致使事故性質(zhì)認定缺少法律依據(jù)和可操作性,。如將生產(chǎn)經(jīng)營單位擴展到自然人，將存在交易,、有勞動報酬的勞務(wù)活動均作為生產(chǎn)經(jīng)營活動,。同時，在實際工作中,，將事故起數(shù)和絕對死亡人數(shù)作為考核指標(biāo),，造成考核壓力過大，由于擔(dān)心影響政績,，有的地方政府及其行業(yè)監(jiān)管部門,，不愿上報或者虛報事故起數(shù)和傷亡人數(shù)；由于懼怕事故問責(zé)和嚴格處罰,，事故單位不依法如實報告,，寧愿用成倍高出標(biāo)準(zhǔn)的賠償私下來“花錢買平安”,，甚至為逃避責(zé)任追究，將生產(chǎn)安全事故認定病亡事件,、刑事案件或其他事故,。有關(guān)工傷保險機構(gòu)已發(fā)現(xiàn)，過去工傷賠付中因突發(fā)急病死亡而視同工傷的人數(shù)不足10%,，而今已超過工傷賠付總數(shù)的75%,。因病工亡，已成為一些地方特別是企業(yè)逃避責(zé)任追究,、降低違法成本的重要渠道,。 二是調(diào)查處理工作中存在著相關(guān)不確定因素?！稐l例》明確規(guī)定了事故調(diào)查報告形成時限,、報請政府批復(fù)結(jié)案時限和處理意見及防范整改措施落實時限，但在實際工作中,，存在多種因素影響著事故查處的如期進展,。一方面，由于事故現(xiàn)場搶險救援條件復(fù)雜,、次生災(zāi)害較多,，或因技術(shù)原因調(diào)查需要委托有關(guān)單位和邀請權(quán)威專家，進行檢測檢驗,、鑒定論證等延長了時間,。另一方面，由于紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)等待上會研究的時間較長,，由于上一級政府安委辦掛牌督辦從聽取匯報到上會研究的時間過長,；由于報請負責(zé)事故查處的人民政府研究批復(fù)，需要提交不定期召開的政府常務(wù)會議研究等待時間也較長,，這些時間少則一個月，多則數(shù)個月,。同時,，還因為有些機關(guān)文件材料運轉(zhuǎn)較慢等。 三是對主體責(zé)任單位及其責(zé)任人員的處理不到位,。事故查處過程中,，本是由于直接責(zé)任人員違章作業(yè)、違章指揮,、違反勞動紀(jì)律和冒險蠻干導(dǎo)致的事故,，卻株連了層層很多“有點”責(zé)任的生產(chǎn)經(jīng)營單位負責(zé)人和管理人員，甚至牽涉了不少黨政機關(guān)的工作人員,；本是由于生產(chǎn)經(jīng)營單位內(nèi)部管理,、單位負責(zé)人決策錯誤,、工程設(shè)計存在缺陷、非法違法生產(chǎn),、未按規(guī)定解決好存在的重大事故隱患而致的事故,，卻對崗位職工、基層和現(xiàn)場管理人員重罰重處,。由于追逃力度不夠,，對因為較大、重大甚至特別重大事故發(fā)生負有刑事責(zé)任的生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負責(zé)人往往逍遙法外,。 四是事故查處工作體制機制不適應(yīng)形勢發(fā)展的需要,。事故查處工作規(guī)定由事故發(fā)生地人民政府負責(zé)、安監(jiān)部門牽頭組織,，實際上安監(jiān)部門的主要工作變成了協(xié)調(diào)服務(wù),。尤其是在省轄市、縣（市,、區(qū)）工作量相對較大,；一般事故查處中，協(xié)調(diào)難度之大,、工作推進之艱難,，常讓人望而卻步。甚至是這邊事故調(diào)查工作剛開始,，那邊組織或參與事故調(diào)查的工作人員就被參加事故調(diào)查的檢察機關(guān)請走了,。這項工作在很多層級或者地方也缺少獨立性。 五是事故查處的法律法規(guī)不銜接和不統(tǒng)一,。由于我國部門立法的缺陷,，《條例》頒布實施后，鐵路交通,、電力等事故的調(diào)查處理也先后頒布了行業(yè)法規(guī),，特種設(shè)備事故調(diào)查處理在《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》修訂中作了相應(yīng)規(guī)定；道路交通,、火災(zāi)事故,、軍工企業(yè)生產(chǎn)安全事故調(diào)查處理也先后發(fā)布了本部門規(guī)章，甚至有的部門還出臺了文件,。但對鐵路交通,、道路交通、特種設(shè)備,、火災(zāi),、電力等事故中的生產(chǎn)安全事故如何規(guī)范、統(tǒng)一地實施調(diào)查處理，已成為當(dāng)前安全生產(chǎn)工作中亟待解決的重要問題,。由于在事故性質(zhì),、類型、等級和調(diào)查處理程序的不相銜接,、不相統(tǒng)一,，致使實際工作中，應(yīng)當(dāng)依法實施調(diào)查處理的生產(chǎn)安全事故卻沒有做到依法調(diào)查處理,，甚至導(dǎo)致很多生產(chǎn)安全責(zé)任事故不了了之,。同時，《條例》頒布實施后,，由于與其配套的行政處罰執(zhí)法文書尚未制訂,，加上有的司法機關(guān)對相關(guān)法律法規(guī)的不同理解，致使安監(jiān)部門依照《條例》規(guī)定實施的行政處罰普遍遭遇不妥當(dāng)?shù)牟脹Q,。 六是事故查處的防范重點沒有突出出來,。通過依法、嚴肅,、認真調(diào)查處理已發(fā)生的事故,，找出導(dǎo)致事故發(fā)生的真正原因，制訂切實可行的針對性防范措施并加以落實,，有效遏制和杜絕類似事故的再次發(fā)生,，是事故調(diào)查處理的根本出發(fā)點。但事故調(diào)查過程中,，這一中心任務(wù)沒有引起足夠的重視,，沒有放在重要的位置，有些領(lǐng)導(dǎo)總覺得事故調(diào)查報告批復(fù)了,，事故相關(guān)責(zé)任人員受到處理了,，事故查處的工作任務(wù)就完成了，基本不考慮也不安排事故防范及整改措施的制訂和落實問題,。 七是依法徹查嚴處謊報瞞報事故的機制尚未形成,。接到謊報瞞報事故舉報后，安監(jiān)部門想核查出來卻沒有手段,，僅靠勸說,、走訪、詢問核查不出真實結(jié)果,；公安機關(guān)知道有工作職責(zé),，但沒有相關(guān)審批手續(xù)和本單位領(lǐng)導(dǎo)的指示,，難以實施各種手段和措施開展立案偵查工作,；紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)具有強硬手段和措施，卻沒有工作職責(zé),。加上有些地方黨委,、政府及其有關(guān)部門和有關(guān)執(zhí)法監(jiān)察機構(gòu)為了政績,，持放任態(tài)度；事故單位及其主要負責(zé)人為逃避責(zé)任追究,、行政處罰,，故妄為之。 對策與建議 抓緊修訂《安全生產(chǎn)法》和《條例》,。目前,，《安全生產(chǎn)法》的修訂正在進行。建議在其修訂中,，首先要將安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制改革為安全生產(chǎn)依法監(jiān)察體制,，將不必要的行政許可和屬于行業(yè)管理、行業(yè)自律的職能與業(yè)務(wù),，調(diào)整到行業(yè)監(jiān)管部門,、行業(yè)協(xié)會中；其次要用附則或者專門條款明確生產(chǎn)經(jīng)營單位,、生產(chǎn)經(jīng)營活動,、生產(chǎn)安全事故的概念和范疇，切實解決其可操作性,。明確規(guī)定對屬于生產(chǎn)安全事故的鐵路交通,、道路交通、特種設(shè)備,、火災(zāi),、電力等事故，嚴格依照《條例》規(guī)定進行調(diào)查處理,；對不屬于生產(chǎn)安全事故的,，依照各自行業(yè)法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定執(zhí)行。 加快改革事故查處工作體制和機制,。建議在各級人民政府安監(jiān)部門設(shè)立相對獨立的事故調(diào)查工作機構(gòu),，并在修訂《條例》時，將現(xiàn)行事故查處工作機制,，調(diào)整為在負有事故調(diào)查處理的人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的事故調(diào)查處理分階段分工負責(zé)工作機制,。事故調(diào)查階段，由安監(jiān)部門具體組織,，行業(yè)監(jiān)管部門,、公安部門、工會組織參加并支持,，組成事故調(diào)查組,，著重調(diào)查事故發(fā)生單位情況及相關(guān)情況，事故發(fā)生經(jīng)過、直接和間接原因,，認定導(dǎo)致事故發(fā)生的責(zé)任單位和責(zé)任人員,，形成事故調(diào)查報告。事故處理階段,，由紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)牽頭組織,，公安機關(guān)、檢察機關(guān)和工會組織參加并支持,，組成事故處理組,，著重根據(jù)事故調(diào)查報告，實施對事故責(zé)任人員的黨紀(jì),、政紀(jì)和刑事責(zé)任處理,，形成事故處理報告。然后,，由安監(jiān)部門負責(zé),，將事故調(diào)查報告與事故處理報告綜合為事故調(diào)查處理報告，提請負責(zé)事故查處的人民政府批復(fù)落實,。 建議國家盡快制訂事故查處工作規(guī)范,。明確生產(chǎn)安全事故報告、調(diào)查,、處理,、批復(fù)、落實,、結(jié)案,、備案等工作程序，主要內(nèi)容,，各成員單位的具體職責(zé),，事故查處工作紀(jì)律。同時,，建議修訂《條例》時,，要明確事故查處工作期限可根據(jù)實際情況需要進行適當(dāng)延長，并將事故因搶險救援不能開展事故調(diào)查工作,、委托具有規(guī)定資質(zhì)的機構(gòu)進行鑒定,、組織專家進行技術(shù)論證或現(xiàn)場模擬等時間不計入事故調(diào)查工作時間。進一步明確各級人民政府及其有關(guān)部門要提高行政效能,，切實樹立事故查處工作的權(quán)威,。 切實強化對事故發(fā)生單位的問責(zé)和懲處。杜絕事故的關(guān)鍵就在于強化事故發(fā)生單位的源頭管理,，建議事故查處工作中,，要強化對因為違章作業(yè),、違章指揮、違反勞動紀(jì)律和冒險蠻干的直接責(zé)任人員的責(zé)任追究,，要強化對因為非法生產(chǎn)、違法建設(shè),、制度缺失,、設(shè)計缺陷、投入欠賬,、隱患不改,、勞動組織不合理、培訓(xùn)教育不落實等問題導(dǎo)致事故發(fā)生的單位主要負責(zé)人的責(zé)任追究,。針對事故發(fā)生單位因違章,、違法和非法等不同情節(jié)導(dǎo)致的事故，在法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)章規(guī)定的范圍內(nèi),，實施相應(yīng)比例的罰款,，性質(zhì)越嚴重、罰款數(shù)額越高,；針對事故發(fā)生單位主要負責(zé)人和分管負責(zé)人因違章指揮,、違規(guī)管理、違法履職履責(zé)和非法冒險蠻干,、強令冒險作業(yè)行為導(dǎo)致的事故,，在法律法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的范圍內(nèi)，實施相應(yīng)比例的罰款,。責(zé)任越大,，罰款數(shù)額越高。通過浮動罰款和事故問責(zé)的有機結(jié)合,，促使生產(chǎn)經(jīng)營單位和相關(guān)人員增強自律意識,，強化本單位的安全生產(chǎn)管理。 建議修訂《安全生產(chǎn)法》《條例》時,，要賦予監(jiān)察機關(guān)組織或者參與查處生產(chǎn)安全事故謊報瞞報行為的職責(zé),，建立起由事故發(fā)生地人民政府負責(zé)，紀(jì)檢監(jiān)察部門牽頭,，安監(jiān),、公安和勞動保障部門參加的謊報瞞報事故核查調(diào)查新機制。要明確規(guī)定,，將辦理工傷死亡員工傷賠償補償支付手續(xù),、殯葬火化、注銷戶口等事項時,，提交由安監(jiān)部門出具的認定意見書,，并從制度修訂完善上規(guī)避因病工亡中的弄虛作假行為,。要對謊報瞞報事故責(zé)任者從重追究責(zé)任，對謊報瞞報輕傷3人,、重傷2人,、死亡1人及其以上事故的，將直接責(zé)任者和主要責(zé)任者移送司法機關(guān)追究刑事責(zé)任,。 編輯 邊 安 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