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[摘要]鄉(xiāng)鎮(zhèn)是政權(quán)的基礎(chǔ)、改革的前沿,、發(fā)展的重點(diǎn),、穩(wěn)定的關(guān)鍵。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為直接面向農(nóng)村的政府機(jī)構(gòu),，在新形勢下鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能如何科學(xué)定位,、如何實(shí)現(xiàn)職能科學(xué)化已成為十八大后農(nóng)村基層政府面臨的一個(gè)重要命題。為此,，文章通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能法律上的規(guī)定,，現(xiàn)實(shí)中的偏離之探討，提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的科學(xué)定位,。 中國論文網(wǎng) http://www./7/view-4170670.htm [關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,；職能；定位,；科學(xué)定位 中圖分類號：D26 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-0278（2013）03-061-02 一,、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能：規(guī)范-性的要求 根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有下列職能： 1.執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令,，發(fā)布決定和命令,； 2.執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算,，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì),、教育,、科學(xué)、文化,、衛(wèi)生,、體育事業(yè)和財(cái)政、民政,、公安,、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作,； 3.保護(hù)社會主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動群眾集體所有的財(cái)產(chǎn),，保護(hù)公民私有的合法財(cái)產(chǎn)，維護(hù)社會秩序,，保障公民的人身權(quán)利,、民主權(quán)利和其他權(quán)利； 4.保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)有的自主權(quán),； 5.保障少數(shù)民族的權(quán)利和尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣,； 6.保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項(xiàng)權(quán)利,； 7.辦理上級人民政府交辦的其它事項(xiàng)。 實(shí)際上,，從現(xiàn)實(shí)運(yùn)作來看,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這些法定職能基本上可以歸納為行政管理職能。行政管理職能主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃,、預(yù)算,，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育,、科學(xué),、文化、衛(wèi)生,、體育事業(yè)和財(cái)政,、民政、公安,、司法行政,、計(jì)劃生育等行政工作。從我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實(shí)際情況來看,，其工作大部分是“辦理上級人民政府交辦的其它事項(xiàng)”,，如代表交通部門修路、代表教育部門舉辦教育等等,。不過,，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工商,、稅務(wù)、公安,、郵電,、交通、林業(yè),、糧食等工作的機(jī)構(gòu)都是由上級政府部門直接管理或派出的機(jī)構(gòu),，這些機(jī)構(gòu)工作地點(diǎn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而人財(cái)物和業(yè)務(wù)管理權(quán)都分屬上級政府部門,。 二,、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能：實(shí)踐中的偏離 法律所賦予政府的管理權(quán)限是一個(gè)國家治國理想的一個(gè)組成部分。然而,，理想與現(xiàn)實(shí),、應(yīng)然與必然或多或少總是存在著差距，總是無法得到十全十美地吻合,。法律規(guī)定的管理權(quán)限往往不能完全為政府掌握和擁有,，也不能完全為政府運(yùn)用和行使，政府的實(shí)際運(yùn)作也難以做到與法律規(guī)定毫無出入,。于是,，在了解了憲法和法律賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能之后，我們再來分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能在實(shí)踐中的履行狀況,。通過我們的典型調(diào)查,，可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實(shí)際工作分為三項(xiàng)：一是管理；二是維護(hù)社會穩(wěn)定和社會秩序,；三是招商引資,，這與規(guī)范的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能要求存在很大的差異，并導(dǎo)致了許多問題的產(chǎn)生,。 ?。ㄒ唬皸l塊分割”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能弱化 “條”主要是指縣級人民政府的職能部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各種分支機(jī)構(gòu)所擁有的行政管轄權(quán),，“塊”是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府本身對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域應(yīng)該擁有的行政管理權(quán),。條塊關(guān)系是指鄉(xiāng)與縣政府的各職能部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分支機(jī)構(gòu)在管理權(quán)上的權(quán)力和分配。作為一級政權(quán),，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和法定職權(quán)應(yīng)具備完整性和相應(yīng)的自主性,。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在實(shí)際運(yùn)作中，其很多職能部門都只是上級政府職能部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立的派出機(jī)構(gòu),。 這種條塊分割的體制大大削減了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理職能,，縣職能部門的派出機(jī)構(gòu)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)是平級或者是級別更高的單位，它們一方面可能會為維護(hù)小團(tuán)體利益用部門命令抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的命令，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中造成部門之間,、部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的不協(xié)調(diào),、不配合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對這些機(jī)構(gòu)的一些不合理做法無法管束和制止,；另一方面還可能為爭奪利益,，競相行使管理權(quán)力，導(dǎo)致多重收費(fèi),、多重管理,，造成了管理職能的重復(fù)交叉，實(shí)質(zhì)上加重了群眾的負(fù)擔(dān),。同時(shí),，部門利益對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的擴(kuò)張還表現(xiàn)為上級主管部門不顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況，大量增加人員,，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)冗員過多,。這種部門掌權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)的體制,，削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能,，使法律賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權(quán)被侵蝕，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的整體性被肢解,。另外這種條塊分割還會影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的積極性,。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員和條屬機(jī)構(gòu)人員存在較為嚴(yán)重的苦樂不均的現(xiàn)象，政府工作人員繁雜,，待遇較差,，而條屬工作部門工作輕閑，福利待遇比政府工作部門好得多,，形成了互相攀比的現(xiàn)象，影響了政府干部的工作熱情,。 ?。ǘ皩ι县?fù)責(zé)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能錯(cuò)位現(xiàn)象嚴(yán)重 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在自身利益驅(qū)動下,，忙于為上級政府服務(wù)時(shí),，對于自身應(yīng)該擔(dān)當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟(jì)、為農(nóng)民提供生產(chǎn)服務(wù),、管理社會治安,、發(fā)展農(nóng)村教育文化事業(yè)、保護(hù)國土資源和生態(tài)環(huán)境等“軟工作”卻缺乏應(yīng)有的積極性,，對農(nóng)民提出來的要求和需要解決的問題,，更是無心理睬。工作考評機(jī)制中缺少“向下負(fù)責(zé)”考評指標(biāo)，日常工作大多忙于忙于應(yīng)付上級的檢查,、評比,、考核，而農(nóng)民真正需要的諸如科技指導(dǎo),、公共服務(wù)等事項(xiàng),，難以有效做到?？梢哉f,，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本上處于一種被動運(yùn)作和職能錯(cuò)位的狀態(tài)。 ?。ㄈ靶姓刂啤?，公共服務(wù)難以到位 從理論上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府,，具有一定的矯治市場失靈,、提供公共產(chǎn)品的責(zé)任和義務(wù)。但是,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于信息不充分,，財(cái)力不足，決策水平有限,，所以在行使職能時(shí),，要么把握不夠，要么借行政職能干預(yù)市場,，侵犯農(nóng)民的權(quán)益,。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于能夠直接對農(nóng)民提供有效服務(wù)的社會組織扶持力度不夠，甚至于害怕“放權(quán)”于社會中介組織,，直接組織經(jīng)濟(jì)或干預(yù)農(nóng)民生產(chǎn)活動,。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這種超越職能行事的方式，造成資源的浪費(fèi),，并可能引發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與農(nóng)民之間的沖突與對抗,。 （四）“官多兵少”,，工作效率低下 現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān),，在編領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)過多，再加上內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu),、部門機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo),，機(jī)關(guān)除了司機(jī)、炊事員外與公勤人員,，幾乎個(gè)個(gè)都是領(lǐng)導(dǎo)干部,。造成這樣“官多兵少”的原因是多方面的,，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有領(lǐng)導(dǎo)人數(shù)較多，再加上幾次機(jī)構(gòu)改革,，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn),，要一次精簡到位，難度太大,。甚至還有一些領(lǐng)導(dǎo)總認(rèn)為多解決幾名領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)是做好事,，執(zhí)行上級政策時(shí)搞“上有政策、下有對策”,，能松則松,，能過則過，怕得罪人,，也不敢得罪人,。結(jié)果“官”多，是非也就多,，大家“平起平坐”,，也就沒有人干事。即使做什么事情,，還要多次請示,、多頭匯報(bào)，貽誤良機(jī),，給單位帶來不可估量的損失,。 三、新形勢下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能：現(xiàn)實(shí)中的定位 按照黨的十八大提出的“推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境,、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)和維護(hù)社會公平正義轉(zhuǎn)變”的新要求,，準(zhǔn)確定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，切實(shí)服務(wù)人民群眾,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須轉(zhuǎn)變服務(wù)方向,，成為農(nóng)民信息中心、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入市場的中介,、科技推廣普及的載體和市場經(jīng)濟(jì)的先行者,；鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部必須轉(zhuǎn)變角色，增強(qiáng)“干部是公仆,、掌權(quán)是為民”的服務(wù)意識，當(dāng)好政策理論宣傳員,、資源資產(chǎn)管理員,、增收積累指導(dǎo)員、矛盾糾紛調(diào)解員,、綜合治理安全員,。變過去圍繞上級要求部署“管”轉(zhuǎn)為現(xiàn)在圍繞農(nóng)民生產(chǎn)生活需求“干”，實(shí)現(xiàn)管理到服務(wù)的真正轉(zhuǎn)變。 ?。ㄒ唬﹦?chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境,，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)主體自主經(jīng)營 目前，我國農(nóng)村許多領(lǐng)域的改革已進(jìn)一步展開,。隨著農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的廢除,，農(nóng)業(yè)稅的取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的征稅職能逐漸消失?，F(xiàn)階段,，鄉(xiāng)政府仍保留社會事務(wù)管理的職能和提供公共產(chǎn)品的職能，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理具體經(jīng)濟(jì)活動的職能剝離出來,，把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到政策引導(dǎo),、社會管理、法規(guī)監(jiān)督,、環(huán)境保護(hù)等工作上來,。在剝離的經(jīng)濟(jì)職能中，宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控,、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃等職能由上級政府機(jī)構(gòu)實(shí)施,，微觀生產(chǎn)經(jīng)營活動放手讓微觀經(jīng)濟(jì)主體自主經(jīng)營。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能不是自己擁有財(cái)產(chǎn),，而是保護(hù)公民的財(cái)產(chǎn)；不是擁有自己的利益,，而是保障公民的利益,；不是自己擁有企業(yè)、管理企業(yè),，而是為企業(yè)創(chuàng)造良好的市場環(huán)境,，使企業(yè)在良好的環(huán)境下健康發(fā)展，不是自己發(fā)展經(jīng)濟(jì),，而是引導(dǎo)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展,。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府退出經(jīng)濟(jì)職能，將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村社會事務(wù)管理,、社會公益事業(yè)及公共管理等工作上來才是正確的選擇,。 （二）提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù),，保障農(nóng)村對公共產(chǎn)品和服務(wù)的基本需要 免征農(nóng)業(yè)稅后,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理職能只有轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)，才能有效構(gòu)架政府與農(nóng)民的紐帶,。只有服務(wù)搞好了,，才能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的根本性轉(zhuǎn)變,。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府堅(jiān)持以服務(wù)為宗旨，把服務(wù)作為貫穿農(nóng)村工作的主線,；堅(jiān)持“小政府,、大社會”；堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù),，寓管理于服務(wù)中,，在服務(wù)中體現(xiàn)管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到加強(qiáng)行政管理,、提供公共服務(wù)和發(fā)展公益事業(yè)上來,，加強(qiáng)管理和協(xié)調(diào)工作，強(qiáng)化為農(nóng)業(yè),、農(nóng)村和農(nóng)民服務(wù)的功能,，完善農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的重新定位,，緊緊抓住鄉(xiāng)鎮(zhèn)由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變這一重點(diǎn),，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)角色轉(zhuǎn)換，從創(chuàng)新機(jī)制入手,，進(jìn)一步優(yōu)化服務(wù)職能,。 （三）維護(hù)社會公平正義,，理順政府與農(nóng)民的關(guān)系 傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)政”的權(quán)力來源,、權(quán)力結(jié)構(gòu)和管理體制在稅費(fèi)改革后應(yīng)形成實(shí)質(zhì)性的變革，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理經(jīng)濟(jì)的方式也應(yīng)從“直接型”向“間接型”轉(zhuǎn)變,，通過加強(qiáng)宏觀調(diào)控，規(guī)范市場,，創(chuàng)造良好的外部環(huán)境,，對那些可以由市場、企業(yè)和民間辦好的事情,，政府部門則堅(jiān)決“退位”,，不再具體包辦事務(wù)性活動。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)將自治權(quán)力還權(quán)于村民,，把那些能夠通過村民自我管理,、自我教育、自我服務(wù)的事項(xiàng),，諸如環(huán)境衛(wèi)生,、民間糾紛等，交給農(nóng)民自行解決,，同時(shí),，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還通過發(fā)展中介組織為農(nóng)民提供社會化服務(wù)，通過創(chuàng)新農(nóng)村經(jīng)營組織,，培育新的多元競爭主體,，提升農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的市場競爭力。 |
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