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一、農(nóng)業(yè)PPP相關(guān)政策介紹

破案升官,，看你官居幾品

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1）2014年9月23日,，國(guó)家財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知 》（財(cái)金【2014】76號(hào)），該文件正式將推廣PPP模式列入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略,，以幫助解決政府發(fā)展中的債務(wù)水平過(guò)高的難題,，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)，拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道,，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變,，完善財(cái)政投入及管理方式,。

2）2016年12月6日，國(guó)家發(fā)展改革委與農(nóng)業(yè)部發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)【2016】2574號(hào)）,， 文件提出發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用,，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入體制機(jī)制，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP,，以提升農(nóng)業(yè)投資整體效率與效益,，為加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供有力支撐。

3）2017年2月17日,，國(guó)務(wù)院辦公廳分布了《關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)【2017】17號(hào)）,，文件要求創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制，加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐,。

4）2017年5月31日,，財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部又發(fā)布了《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見》（財(cái)金【2017】50號(hào)），文件又一次明確了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域重點(diǎn)發(fā)展PPP項(xiàng)目的方向有：①農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展,，比如畜禽糞污利用,、農(nóng)作物秸稈利用、廢舊農(nóng)膜回收利用及規(guī)?；笮驼託獾绒r(nóng)業(yè)資源發(fā)展項(xiàng)目,；②高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，即集中連片,、旱澇保收,、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、生態(tài)友好的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè),，比如土地平整,、土壤改良與培肥、灌溉與排水,、田間道路,、農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)環(huán)境保持、農(nóng)田輸配電等工程建設(shè),，支持耕地治理修復(fù),；③現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，比如“生產(chǎn)+加工+科技”類型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園,；④田園綜合體,，即以農(nóng)民合作社形式，發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè),、創(chuàng)意農(nóng)業(yè),、農(nóng)事體驗(yàn)于一體的田園綜合體；⑤農(nóng)產(chǎn)品物流與交易平臺(tái),；⑥“互聯(lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代農(nóng)業(yè),，即農(nóng)村信息工程,、智慧農(nóng)業(yè)工程、農(nóng)村電子商務(wù)平臺(tái),、智能物流設(shè)施等建設(shè)運(yùn)營(yíng)等內(nèi)容,。

5）近日，財(cái)政部印發(fā)了《開展農(nóng)村綜合性改革試點(diǎn)試驗(yàn)實(shí)施方案》（財(cái)農(nóng)【2017】53號(hào)）和《關(guān)于開展田園綜合體建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》（財(cái)辦【2017】29號(hào)）,，文件決定從2017年起在有關(guān)省份開展農(nóng)村綜合性改革試點(diǎn)試驗(yàn),、田園綜合體試點(diǎn)。

二,、農(nóng)業(yè)PPP快速推進(jìn)時(shí)代真的來(lái)臨了嗎,？

自2014年財(cái)政系統(tǒng)開始推廣PPP模式以來(lái)（截至2017年年中），中國(guó)的PPP模式先后經(jīng)歷了推廣啟動(dòng),、部委分工明確（財(cái)政部負(fù)責(zé)公共服務(wù)產(chǎn)品PPP項(xiàng)目監(jiān)管和發(fā)改委負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目監(jiān)管）和部委深入（即各職能部門深入推進(jìn)階段）三個(gè)階段,，簡(jiǎn)單概括為：PPP啟動(dòng)階段、PPP分工階段和PPP深化階段,。

PPP啟動(dòng)階段主要任務(wù)以規(guī)范和指導(dǎo)PPP工作為主,，其里程碑事件為PPP流程、PPP合同及PPP相關(guān)文件規(guī)范的制定,；PPP分工階段以財(cái)政部和發(fā)改委分別發(fā)文明確PPP領(lǐng)域和職責(zé)為節(jié)點(diǎn),；PPP深化階段從2016年第二季度開始，以國(guó)務(wù)院各職能監(jiān)管部門分別下發(fā)文件在本領(lǐng)域推廣PPP模式為重要表現(xiàn),，時(shí)間進(jìn)程一直延續(xù)到現(xiàn)在,。其中三個(gè)階段沒(méi)有明確清晰的分界線，其先后時(shí)間軸存在重合與疊加,。

在PPP深化階段,，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域分別以政策文件的形式，完成了與發(fā)改委,、財(cái)政部相關(guān)PPP政策的銜接,，同時(shí)在具體情況和問(wèn)題層面又分別加大了組合政策的及時(shí)性和指導(dǎo)方向的針對(duì)性，比如農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制的改革,、農(nóng)業(yè)PPP六大項(xiàng)目方向,、農(nóng)村綜合性改革試點(diǎn),、田園綜合體建設(shè)試點(diǎn)等具體問(wèn)題,。

許多人因此從廣泛的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)環(huán)境層面認(rèn)為農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP快速推進(jìn)時(shí)代已經(jīng)來(lái)臨或說(shuō)即將來(lái)臨。吳晶認(rèn)為,，持有這種想法的人士對(duì)農(nóng)業(yè)PPP的了解不足,，認(rèn)識(shí)不充分，分析不透徹,，對(duì)農(nóng)業(yè)PPP的發(fā)展過(guò)于自信了,。吳晶認(rèn)為：即便農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP政策清晰明確導(dǎo)向積極,，農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目也不可能迎來(lái)如交通運(yùn)輸、市政工程,、城鎮(zhèn)綜合開發(fā),、保障性安居工程及旅游等領(lǐng)域那樣蓬勃發(fā)展的快速推進(jìn)情形，農(nóng)業(yè)PPP快速推進(jìn)時(shí)代遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有到來(lái),，在相當(dāng)一段時(shí)間農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目很難走出落地難推進(jìn)慢的困境,，中國(guó)農(nóng)業(yè)PPP必將經(jīng)歷一段漫長(zhǎng)而邊緣化的發(fā)展時(shí)期。

三,、農(nóng)業(yè)PPP發(fā)展的困境分析

1）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施水平總體還比較薄弱,，大范圍推進(jìn)PPP的客觀意識(shí)和環(huán)境還不存在。

2005年,，十六屆五中全會(huì)提出要按照“生產(chǎn)發(fā)展,、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明,、村容整潔,、管理民主”的要求，扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè),。直至今日,，我國(guó)農(nóng)村道路、供水,、污水垃圾處理,、供電、電信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐不斷加快,，生產(chǎn)生活條件逐步改善,，但由于歷史欠賬較多、資金投入不足,、融資渠道不暢等原因,，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施總體上仍比較薄弱，與全面建成小康社會(huì)的要求還有較大差距,。農(nóng)業(yè)PPP的發(fā)展應(yīng)遵循科學(xué)規(guī)律,，正如PPP的中國(guó)化推廣歷史那樣，中國(guó)在全球PPP模式推行與改革中做出了積極貢獻(xiàn),，在推進(jìn)和改革中有各種嘗試,，也有過(guò)許多失敗經(jīng)驗(yàn)。

從上世紀(jì)80年代中期到1993年,，是中國(guó)PPP發(fā)展的第一個(gè)階段,，即探索階段，其代表項(xiàng)目有深圳沙角B電廠BOT項(xiàng)目、廣州白天鵝飯店和北京國(guó)際飯店等,；1994年到2002年是中國(guó)PPP發(fā)展的第二階段,，即試點(diǎn)階段，其代表項(xiàng)目有京通快速路BOT項(xiàng)目,、五個(gè)BOT試點(diǎn)項(xiàng)目—廣西來(lái)賓B電廠項(xiàng)目,、成都第六水廠項(xiàng)目、廣東電白高速公路項(xiàng)目,、武漢軍山長(zhǎng)江大橋項(xiàng)目和長(zhǎng)沙望城電廠項(xiàng)目等,，其試點(diǎn)的重點(diǎn)是電力和交通項(xiàng)目，且以外資為主,；2003年到2008年是PPP發(fā)展的第三個(gè)階段,，即推廣階段，其PPP項(xiàng)目最多的是污水處理項(xiàng)目,，當(dāng)時(shí)正值全國(guó)各地建設(shè)污水處理廠的高峰,，此外，也有自來(lái)水,、地鐵,、新城、開發(fā)區(qū),、燃?xì)?、路橋?xiàng)目。比較著名的PPP項(xiàng)目有合肥王小郢污水TOT項(xiàng)目,、蘭州自來(lái)水股權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目,、北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目、北京亦莊燃?xì)釨OT項(xiàng)目,、北京房山長(zhǎng)陽(yáng)新城項(xiàng)目等,；2009年到2012年是中國(guó)PPP發(fā)展的第四個(gè)階段，即反復(fù)階段,，該階段正值2008年美國(guó)爆發(fā)金融危機(jī),，中國(guó)推出了“四萬(wàn)億”經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃。2009年成為PPP受沖擊最嚴(yán)重的一年,。在本階段,，銀行無(wú)條件提供貸款，有的為了放貸甚至送禮,，社會(huì)投資主體徹底失去了講條件的資本,，PPP生態(tài)遭到破壞，有些執(zhí)行中的PPP項(xiàng)目被政府提前終止,。反復(fù)階段的后期,，PPP市場(chǎng)出現(xiàn)了新的變化，有不少并購(gòu)整合的案例,，這完全符合市場(chǎng)規(guī)律,。從第一階段至第四階段，PPP在全球推廣的行業(yè)差異化并不明顯,，主要以提供城市公共服務(wù)產(chǎn)品為主的服務(wù)行業(yè)部門項(xiàng)目為主,，尤其以民生相關(guān)的水、電,、氣,、行等為顯著特征。從公民參與性與BOT模式的運(yùn)營(yíng)機(jī)制而言,，這些項(xiàng)目類型更容易找準(zhǔn)使用者付費(fèi)的客戶群體,，在定制與建立付費(fèi)機(jī)制方面能很好的為BOT的運(yùn)營(yíng)收益權(quán)提供清晰支撐，因此在前期PPP項(xiàng)目推進(jìn)中更為的分布在這些領(lǐng)域是較為合理和科學(xué)的,。自2014年本次PPP推廣以來(lái),，大量的項(xiàng)目分布在交通運(yùn)輸、市政工程,、城鎮(zhèn)綜合開發(fā),、保障性安居工程及旅游等五個(gè)領(lǐng)域，涉及總投資規(guī)模10.6萬(wàn)億元,，占項(xiàng)目庫(kù)總投資規(guī)模的69.2%,，不排除有大量的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，但執(zhí)行落地的項(xiàng)目總體經(jīng)營(yíng)性較強(qiáng),，行業(yè)發(fā)展需求明顯,，城市發(fā)展的客戶群體意識(shí)和環(huán)境訴求較強(qiáng)，大規(guī)模推進(jìn)PPP的供需關(guān)系矛盾明顯,，加上歷史經(jīng)驗(yàn)主要以發(fā)展城市為主,，國(guó)家固定資產(chǎn)投資習(xí)慣與慣例在城市相關(guān)性行業(yè)中投資比例較大，城市人群的生產(chǎn)生活訴求被發(fā)掘至較高的水平,，總體快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)環(huán)境已經(jīng)形成,。反觀國(guó)家在農(nóng)業(yè)發(fā)展方向的資金投入不足、融資渠道不暢矛盾已成為市場(chǎng)與政府心知肚明的現(xiàn)狀,，大量農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移和需求獲取方式的城鎮(zhèn)化補(bǔ)救形態(tài)在長(zhǎng)時(shí)間的發(fā)展中已經(jīng)逐漸形成了固化的供給模式,，農(nóng)村的發(fā)展意識(shí)不強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)環(huán)境與市場(chǎng)導(dǎo)向性較差,，因此源于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施水平總體比較薄弱的客觀因素,，而造成的大范圍推進(jìn)PPP的客觀意識(shí)和環(huán)境暫時(shí)還不存在。

2）農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目訴求還未充分發(fā)掘,，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域未來(lái)發(fā)展方向和戰(zhàn)略還在探索中,，其政府考核未獲得合理權(quán)重。

本次PPP推廣以2014年頒布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)【2014】43號(hào)）為里程碑節(jié)點(diǎn)，截至2017年4月30日,，全國(guó)PPP項(xiàng)目庫(kù)統(tǒng)計(jì)全國(guó)PPP項(xiàng)目梳理數(shù)量為1.27萬(wàn)個(gè),，投資規(guī)模達(dá)到了15.31萬(wàn)億元（援引財(cái)政部PPP數(shù)據(jù)庫(kù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)），其中農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目125個(gè),，投資總額約800億元,，占總投資規(guī)模的0.53%，相較其他各行業(yè)無(wú)論從PPP項(xiàng)目數(shù)量還是PPP投資額數(shù)據(jù),，均處于末尾水平,。其根本原因在于改革開放以來(lái)，歷史的發(fā)展問(wèn)題主要集中在解決矛盾突出的城市內(nèi)及城鎮(zhèn)化過(guò)程中,，而未將問(wèn)題的研究與解決放在衍生矛盾的根源因素,。大規(guī)模的農(nóng)村人口遷徙，給城市內(nèi)和城鎮(zhèn)化過(guò)程中帶來(lái)了無(wú)數(shù)可支配勞動(dòng)力,，從GDP發(fā)展角度,，農(nóng)業(yè)的蕭條和退位在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中處于必然境地，而要重新拾起農(nóng)業(yè)發(fā)展,，特別是在改革開放大量工業(yè)化,、信息化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)中得出農(nóng)業(yè)發(fā)展的未來(lái)發(fā)展方向和戰(zhàn)略還需要理論與研究界發(fā)揮大量的時(shí)間和精力去不懈探索。目前提出的田園綜合體與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展思路,，在西方可能獲得成功,，在中國(guó)未必能成功復(fù)制，土地政策,、市場(chǎng)政策和消費(fèi)習(xí)慣的不同,，造成了中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展不可能與西方歐美國(guó)家一樣，在短期內(nèi)獲得高精尖的突破,，這需要社會(huì)各階層的共同關(guān)注和努力,。在廣泛性農(nóng)業(yè)發(fā)展的模式探索中，處于PPP模式政府監(jiān)管方的政府層面,，應(yīng)加大對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域發(fā)展的政府考核力度,，在各項(xiàng)考核權(quán)重中應(yīng)提升對(duì)農(nóng)業(yè)的強(qiáng)制性指標(biāo)，發(fā)揮政策引導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)的模式,，比較成熟的例子如環(huán)保行業(yè),。

3）農(nóng)業(yè)行業(yè)整體發(fā)展水平不高，農(nóng)業(yè)產(chǎn)品市場(chǎng)化利潤(rùn)水平較低,，為純農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)性回報(bào)機(jī)制的設(shè)計(jì)提供了難度,。

中國(guó)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)量是世界上領(lǐng)先的，以世界上7％的耕地,，養(yǎng)活了22％的人口,。中國(guó)從有史以來(lái)就是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó),，糧食歷來(lái)都是國(guó)家長(zhǎng)治久安百姓安居樂(lè)業(yè)的最基本的保障。但不容忽略的是,，我國(guó)糧食自給率已經(jīng)跌倒了87%,，全部農(nóng)產(chǎn)品的自給率差不多是70%左右，30%左右是需要通過(guò)國(guó)際市場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié),。究其緣由，主要是近十幾年來(lái),，隨著東部平原地區(qū)工業(yè)的崛起,，農(nóng)耕用地面積被大幅度的征用，導(dǎo)致可耕種面積銳減,。城市化的發(fā)展,，大量的農(nóng)村青壯年涌入城市去務(wù)工，造成了農(nóng)村勞動(dòng)力的缺乏,，耕地被大面積的荒蕪的現(xiàn)象,。而西部地區(qū)有較多難以發(fā)展種植業(yè)的山地、沙漠,，發(fā)展大規(guī)模機(jī)械化農(nóng)業(yè),，生產(chǎn)效率并不高。因此,，就不得不從國(guó)外進(jìn)口一些糧食,。整體上講，中國(guó)農(nóng)業(yè)整體發(fā)展水平不高,，是世界農(nóng)資源總量較大而人均農(nóng)業(yè)資源緊缺的國(guó)家,。從農(nóng)業(yè)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力角度，中國(guó)是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)大國(guó),，但也是農(nóng)產(chǎn)品出口小國(guó),。原住化農(nóng)業(yè)的產(chǎn)品利潤(rùn)較低，科技含量不高,，價(jià)格低廉,，農(nóng)業(yè)企業(yè)特別是種植企業(yè)效益較其他行業(yè)企業(yè)投資回報(bào)處于較低水平。以上這些因素,，都為農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的投資回報(bào)機(jī)制的設(shè)計(jì)增加了難度,，在平衡投資成本與回報(bào)利潤(rùn)的產(chǎn)品化設(shè)計(jì)方面，農(nóng)業(yè)產(chǎn)品不可能作為主要回報(bào)來(lái)源,，除非改變產(chǎn)品形態(tài)和增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的附加值,，純農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目整體經(jīng)營(yíng)性較差。

4）救急不救窮的銀行家思維和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域金融機(jī)構(gòu)支持力量有限,，造成了農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目落地融資出現(xiàn)融資難的根本困境,。

眾所周知,，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)大、收益低與商業(yè)銀行的逐利性存在矛盾,，其貸款主體信用條件與銀行貸款申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)不匹配也加大了貸款難度,，在加上農(nóng)業(yè)資金需求信息不對(duì)稱，信用體制不健全,，都給PPP項(xiàng)目融資造成了客觀影響,。

5）農(nóng)業(yè)PPP發(fā)展的困境也存在其他行業(yè)的一些共性問(wèn)題，比如政府對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)不足,、對(duì)PPP模式的可行性和必要性理解不充分,、投資人在運(yùn)用PPP模式的邊界可能存在越界問(wèn)題、PPP的明股實(shí)債問(wèn)題以及變相舉債問(wèn)題等,，這些共性問(wèn)題從某種意義上為農(nóng)業(yè)PPP的健康發(fā)展帶來(lái)了負(fù)面的影響,。 原創(chuàng)作者：吳晶

（備注：本文是《農(nóng)業(yè)PPP快速推進(jìn)時(shí)代真的來(lái)臨了嗎？（系列）》中的開篇,，后面將介紹《農(nóng)業(yè)PPP的邊緣化發(fā)展之路》,、《農(nóng)業(yè)田園綜合體與特色小鎮(zhèn)投資的差異化模式設(shè)計(jì)》等，本文是基于筆者的從業(yè)經(jīng)驗(yàn)和觀察而來(lái),，或許有些例子不盡恰當(dāng),，但筆者盡量做到?jīng)]有傾向性，如有利益上的沖突和影響,，請(qǐng)聯(lián)系筆者進(jìn)行更正,。同時(shí)為保護(hù)筆者權(quán)益，請(qǐng)轉(zhuǎn)載注明原創(chuàng)作者?。?/p>