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在我國(guó)快速走向成熟的金融市場(chǎng)環(huán)境下,，各類(lèi)創(chuàng)新的產(chǎn)品和模式都在面臨嚴(yán)峻的適用性考驗(yàn)與監(jiān)管考驗(yàn),，作為承載基建和公共服務(wù)項(xiàng)目投融資創(chuàng)新重?fù)?dān)的PPP自然也不例外。在大量PPP項(xiàng)目逐步進(jìn)入實(shí)施環(huán)節(jié)的現(xiàn)階段,，因上位法規(guī)不明確而導(dǎo)致的項(xiàng)目實(shí)務(wù)操作問(wèn)題正在不斷出現(xiàn)——其中項(xiàng)目資本金和項(xiàng)目公司注冊(cè)資本之間的關(guān)系成為眾多爭(zhēng)議較大的問(wèn)題之一,，也正日益引起政府、社會(huì)資本,、資金方等PPP項(xiàng)目主要參與主體的重視,。因此，厘清二者的區(qū)別與聯(lián)系,，對(duì)于PPP項(xiàng)目公司設(shè)立,、投融資落實(shí)、持續(xù)健康運(yùn)營(yíng)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義,。本文將根據(jù)現(xiàn)有的政策法規(guī)全面介紹PPP項(xiàng)目資本金與注冊(cè)資本的基本概念及實(shí)務(wù)中存在的問(wèn)題,，并對(duì)實(shí)際操作中的處理方法進(jìn)行分析及給出相應(yīng)較為合適的操作建議，以使政府方,、建設(shè)方、運(yùn)營(yíng)方,、資金方等各類(lèi)主體對(duì)該問(wèn)題可有更為全面的認(rèn)識(shí)并找到合理的應(yīng)對(duì)方式,。 項(xiàng)目資本金和項(xiàng)目公司注冊(cè)資本是兩個(gè)不同的概念,，二者的法律依據(jù),、適用領(lǐng)域、概念內(nèi)涵等存在較大差別,。 項(xiàng)目資本金這一概念不僅僅適用于PPP項(xiàng)目,，而適用于所有固定資產(chǎn)投資類(lèi)項(xiàng)目，其法律依據(jù),、概念內(nèi)涵,、相對(duì)總投資額的占比要求如下： 法律依據(jù)：項(xiàng)目資本金概念的主要法規(guī)依據(jù)是《國(guó)務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度的通知》（國(guó)發(fā)［1996］35號(hào)）,、《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金比例的通知》（國(guó)發(fā)［2009］27號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的通知》（國(guó)發(fā)［2015］51號(hào)）,。 概念內(nèi)涵：根據(jù)國(guó)發(fā)［1996］35號(hào)文的規(guī)定：投資項(xiàng)目資本金,，是指在投資項(xiàng)目總投資中，由投資者認(rèn)繳的出資額,，對(duì)投資項(xiàng)目來(lái)說(shuō)是非債務(wù)性資金,，項(xiàng)目法人不承擔(dān)這部分資金的任何利息和債務(wù)；投資者可按其出資的比例依法享有所有者權(quán)益,，也可轉(zhuǎn)讓其出資,，但不得以任何方式抽回?？梢?jiàn)項(xiàng)目資本金在此處被定義為股權(quán)類(lèi)投資,。 比例要求：目前各行業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的最低資本金比例須嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)發(fā)［2015］51號(hào)文的要求，即： 城市和交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目：城市軌道交通項(xiàng)目由25%調(diào)整為20%,，港口,、沿海及內(nèi)河航運(yùn)、機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目由30%調(diào)整為25%,，鐵路,、公路項(xiàng)目由25%調(diào)整為20%。 房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目：保障性住房和普通商品住房項(xiàng)目維持20%不變,，其他項(xiàng)目由30%調(diào)整為25%,。 產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)項(xiàng)目：鋼鐵、電解鋁項(xiàng)目維持40%不變,，水泥項(xiàng)目維持35%不變,，煤炭、電石,、鐵合金,、燒堿、焦炭,、黃磷,、多晶硅項(xiàng)目維持30%不變。 其他工業(yè)項(xiàng)目：玉米深加工項(xiàng)目由30%調(diào)整為20%,，化肥（鉀肥除外）項(xiàng)目維持25%不變,。 電力等其他項(xiàng)目維持20%不變。 城市地下綜合管廊,、城市停車(chē)場(chǎng)項(xiàng)目,，以及經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的核電站等重大建設(shè)項(xiàng)目，可以在規(guī)定最低資本金比例基礎(chǔ)上適當(dāng)降低。 項(xiàng)目公司注冊(cè)資本即項(xiàng)目公司設(shè)立時(shí)的注冊(cè)資金,，當(dāng)前PPP項(xiàng)目公司主要以有限責(zé)任公司的形式建立,，其法律依據(jù)、概念內(nèi)涵,、出資要求如下： 法律依據(jù)：《中華人民共和國(guó)公司法》(2013年修正),、《中華人民共和國(guó)公司登記管理?xiàng)l例》（2016年修正）、《公司注冊(cè)資本登記管理規(guī)定》（2014年國(guó)家工商行政管理總局令第64號(hào)） 概念內(nèi)涵：《中華人民共和國(guó)公司法》規(guī)定,，有限責(zé)任公司的注冊(cè)資本為在公司登記機(jī)關(guān)登記的全體股東認(rèn)繳的出資額,。法律、行政法規(guī)以及國(guó)務(wù)院決定對(duì)有限責(zé)任公司注冊(cè)資本實(shí)繳,、注冊(cè)資本最低限額另有規(guī)定的,，從其規(guī)定。 出資要求：在注冊(cè)資本登記條件方面,，新《公司法》除對(duì)公司注冊(cè)資本最低限額有另行規(guī)定的以外,，取消了有限責(zé)任公司、一人有限責(zé)任公司,、股份有限公司最低注冊(cè)資本分別應(yīng)達(dá)3萬(wàn)元,、10萬(wàn)元、500萬(wàn)元的限制,。故而,，根據(jù)《公司法》的體系，項(xiàng)目公司注冊(cè)資本可依實(shí)際情況任意設(shè)定,。 從以上分析可以看出,，項(xiàng)目資本金主要是對(duì)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的要求，而注冊(cè)資本是對(duì)項(xiàng)目公司設(shè)立的要求,，二者的法律依據(jù),、概念內(nèi)涵等均不相同。但由于項(xiàng)目資本金和注冊(cè)資本均是權(quán)益性資金,，而且我國(guó)PPP項(xiàng)目均設(shè)立項(xiàng)目公司統(tǒng)一負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資,、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，故而可以說(shuō)項(xiàng)目公司的注冊(cè)資金和項(xiàng)目資本金來(lái)源是一致的,，兩者就像一枚硬幣的正反面,。當(dāng)然，也正是因?yàn)閮烧哔Y金來(lái)源的相同,，但概念和監(jiān)管體系不同,，加上沒(méi)有上位法規(guī)進(jìn)行合理協(xié)調(diào),，而導(dǎo)致了兩者之間的關(guān)系混淆不清,，給實(shí)務(wù)帶來(lái)了一定的技術(shù)問(wèn)題。 簡(jiǎn)單地說(shuō),，PPP項(xiàng)目的項(xiàng)目資本金和項(xiàng)目公司注冊(cè)資本是不是一個(gè)概念,、是不是相等的問(wèn)題，是該問(wèn)題在實(shí)際操作中政府和社會(huì)資本方的主要困擾,。兩者相同自然更為好處理一些,，但是為提升PPP項(xiàng)目合同的簽約效率，以及達(dá)到資本金投資順利退出的目的,，很多情況下參與方會(huì)選擇“先注冊(cè)項(xiàng)目公司,，而后再補(bǔ)足資本金”的前期操作模式——該模式下一些“財(cái)務(wù)技巧”也可以較為順利地運(yùn)用。但是對(duì)監(jiān)管而言,，“相同”,、“不同”兩種模式的交錯(cuò)使用，會(huì)加大流程管理,、稅務(wù)管理,、資產(chǎn)管理的復(fù)雜性。但是目前看來(lái),，行業(yè)內(nèi)將兩種模式的混合使用的情況還會(huì)延續(xù),，綜合分析，主要有以下三點(diǎn)原因,。 由于PPP領(lǐng)域上位法規(guī)沒(méi)有出臺(tái),，因此對(duì)上述問(wèn)題的處理沒(méi)有明確的法律依據(jù)，財(cái)政部,、發(fā)改委部分政策文件中涉及這一問(wèn)題的相關(guān)內(nèi)容也存在一定的分歧,。 1、財(cái)政部文件傾向于兩者是同一個(gè)概念 根據(jù)財(cái)政部下發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指引》）,，股權(quán)投資支出應(yīng)當(dāng)依據(jù)項(xiàng)目資本金要求以及項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)合理確定,。股權(quán)投資支出責(zé)任中的土地等實(shí)物投入或無(wú)形資產(chǎn)投入，應(yīng)依法進(jìn)行評(píng)估,，合理確定價(jià)值,。計(jì)算公式為：“股權(quán)投資支出=項(xiàng)目資本金×政府占項(xiàng)目公司股權(quán)比例”。從上數(shù)公式可以看出,，該《指引》將項(xiàng)目資本金和項(xiàng)目公司注冊(cè)資本默認(rèn)為同一個(gè)概念,。 2、發(fā)改委文件可以推斷兩者可以不是同一個(gè)概念 根據(jù)發(fā)改委和建設(shè)部出臺(tái)的《建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法與參數(shù)》（第二版）的內(nèi)容可知建設(shè)項(xiàng)目所需要的資金包括自有資金,、贈(zèng)款和借入資金,，其中自有資金包括資本金和資本溢價(jià)，其還明確了資本金是指新建項(xiàng)目設(shè)立企業(yè)時(shí)在工商行政管理部門(mén)登記的注冊(cè)資金,，資本溢價(jià)是指在資金籌集過(guò)程中,，投資者繳付的出資額超出資本金的差額。根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法與參數(shù)》（第三版）的內(nèi)容，項(xiàng)目資本金是指在建設(shè)項(xiàng)目總投資中,，由投資者認(rèn)繳的出資額,。可以看出,，在該體系下,，項(xiàng)目資本金和注冊(cè)資本的金額可以相等，也可以不相等,，但來(lái)源須是股東投資,。 對(duì)于政府方而言,，出于考察社會(huì)資本方實(shí)力和意愿,，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目順利建設(shè)運(yùn)營(yíng)，簡(jiǎn)化項(xiàng)目公司設(shè)立和融資程序等方面的考慮,，一般傾向于PPP項(xiàng)目資本金等于項(xiàng)目公司注冊(cè)資本的模式——從財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)發(fā)布的第三批示范項(xiàng)目信息公開(kāi)資料來(lái)看,，絕大部分項(xiàng)目都是注冊(cè)資本等額于國(guó)家要求的資本金。但因?yàn)槟壳吧形从懈呒?jí)別的法律進(jìn)行嚴(yán)格約束,，也使得很多項(xiàng)目仍采用項(xiàng)目資本金和注冊(cè)資本不相等的方式進(jìn)行操作,。 對(duì)于社會(huì)資本方而言，降低項(xiàng)目公司注冊(cè)資本可以在一定程度上緩解社會(huì)資本方前期融資壓力,，然而最為核心的訴求還是在后續(xù)運(yùn)營(yíng)期時(shí),，資本金部分退出的利益最大化。 從會(huì)計(jì)處理角度來(lái)看,，PPP項(xiàng)目資本金主要轉(zhuǎn)化為項(xiàng)目公司的固定資產(chǎn)或無(wú)形資產(chǎn),，隨著項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期，通過(guò)固定資產(chǎn)折舊或者無(wú)形資產(chǎn)攤銷(xiāo)的方式留存在項(xiàng)目公司賬面上,。根據(jù)《公司法》的相關(guān)規(guī)定,，這部分現(xiàn)金流不屬于利潤(rùn)，不能向投資者進(jìn)行分紅,，且在項(xiàng)目公司成立之后,，股東不得抽逃出資，因此這部分資金主要通過(guò)到股權(quán)出讓,、政府到期回購(gòu)和項(xiàng)目公司減資三種方式退出,。股權(quán)出讓會(huì)帶來(lái)較大的稅收成本，且受到政府方面的嚴(yán)格管控,，目前交易體系也尚未明確,；政府到期回購(gòu)則時(shí)間較長(zhǎng)，PPP項(xiàng)目一般在10年以上,，會(huì)形成大量的資金占用,，故而會(huì)帶來(lái)較高的資金成本,；此外，逐年頻繁的減資流程操作,，則可能不被政府所接受。因此,，減少項(xiàng)目公司注冊(cè)資本,，同時(shí)項(xiàng)目資本金的補(bǔ)足以“股東借款”的形式進(jìn)行操作，就成為社會(huì)資本方最為理想的選擇,。當(dāng)前,，這種“理想方式”的推進(jìn)也會(huì)有一些來(lái)自于監(jiān)管與市場(chǎng)方面的障礙，后續(xù)將在實(shí)務(wù)操作中做進(jìn)一步說(shuō)明,。 整體來(lái)看，項(xiàng)目資本金等于項(xiàng)目公司注冊(cè)資本,，以及項(xiàng)目資本金大于項(xiàng)目公司注冊(cè)資本兩種模式各有利弊,，故而通常以不同的財(cái)務(wù)理念進(jìn)行操作。 項(xiàng)目資本金等于項(xiàng)目公司注冊(cè)資本,，這種模式是目前大部分示范項(xiàng)目采用的模式,，政府和社會(huì)資本按照股權(quán)比例在項(xiàng)目公司成立時(shí)即將資本金全部到位，而后項(xiàng)目剩余建設(shè)資金通過(guò)銀行貸款的形式進(jìn)行解決,，在這過(guò)程中社會(huì)資本方解決資本金來(lái)源的主要途徑是自有資金,、引入財(cái)務(wù)投資者等方式。不過(guò),，雖然這種模式與國(guó)家任何政策都不存在沖突,，但是因?yàn)樨?cái)務(wù)投資者多以明股實(shí)債的方式提供資本金，且財(cái)務(wù)投資者一般會(huì)要求股權(quán)投資部分以固定收益的模式逐年獲得回報(bào),，但在不減資的情況下,，項(xiàng)目公司年度現(xiàn)金流入可能不能覆蓋流出，這給項(xiàng)目公司帶來(lái)短期內(nèi)資金償付壓力,，如果項(xiàng)目公司不能通過(guò)施工利潤(rùn)或者其他途徑平衡資金需求,，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段起初提出融資需求的社會(huì)資本方可能會(huì)面臨或違約、或現(xiàn)金流斷裂的風(fēng)險(xiǎn),，尤其是對(duì)于項(xiàng)目投資較高,、財(cái)務(wù)投資者所占份額較大的項(xiàng)目，這種項(xiàng)目要注意做好項(xiàng)目的資金平衡分析并安排應(yīng)急措施,。故,，雖然此模式最為合規(guī)，但在當(dāng)前股權(quán)流轉(zhuǎn)和資本金退出模式尚未明確之際,，還是不太適合于資金綜合實(shí)力較弱的社會(huì)資本方采用,。 單從資金角度來(lái)看,，項(xiàng)目資本金大于項(xiàng)目公司注冊(cè)資本的模式其實(shí)與兩者相同的模式一樣，都是由項(xiàng)目公司股東方按比例出資,，使項(xiàng)目資本金達(dá)到符合國(guó)家要求的數(shù)額,，但差別是，此模式下是先有項(xiàng)目公司注冊(cè)資本,，再有項(xiàng)目資本金,，而非同時(shí)到位。此外,，該模式的一個(gè)會(huì)計(jì)操作重點(diǎn)是將股東補(bǔ)足項(xiàng)目公司注冊(cè)資本和項(xiàng)目資本金差額部分納入資本公積還是股東借款,？ 實(shí)際上，從當(dāng)前市場(chǎng)環(huán)境來(lái)看,，對(duì)規(guī)范性要求較高的銀行而言,，面對(duì)項(xiàng)目資本金大于項(xiàng)目公司注冊(cè)資本模式，通常會(huì)要求項(xiàng)目公司將股東補(bǔ)足項(xiàng)目公司注冊(cè)資本和項(xiàng)目資本金差額部分納入資本公積——因資本公積可用于轉(zhuǎn)增股本,，但不可用以分配,，故而可以近似地認(rèn)為該方式和直接將項(xiàng)目資本金等同視為項(xiàng)目公司注冊(cè)資本的做法相同。而在提供配套貸款的銀行要求不太“嚴(yán)格”時(shí),，項(xiàng)目公司通常會(huì)直接將股東補(bǔ)足項(xiàng)目公司注冊(cè)資本和項(xiàng)目資本金差額部分完全視為股東借款,，放在“其他應(yīng)付”科目下，以便于社會(huì)資本方項(xiàng)目資本金投入的退出——但需要強(qiáng)調(diào)的是,，如果為項(xiàng)目提供貸款的銀行尚未確定,，在會(huì)計(jì)處理上采用“股東借款”的方式補(bǔ)足項(xiàng)目資本金，很有可能會(huì)造成項(xiàng)目公司債務(wù)融資的困難,，影響項(xiàng)目的落地實(shí)施乃至造成項(xiàng)目流產(chǎn),，所以需嚴(yán)格把握好審計(jì)和申報(bào)節(jié)點(diǎn)，如有必要,，做好及時(shí)調(diào)整工作,。 綜上所述，目前來(lái)看,，監(jiān)管層有意向?qū)㈨?xiàng)目資本金和項(xiàng)目公司注冊(cè)資本視作等同,，且部分管理模式較為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)你y行也以此為目標(biāo)對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行要求。不過(guò)從激發(fā)PPP市場(chǎng)活力的角度來(lái)看,，引導(dǎo)兩者具有一定的差額且允許股東以“股東借款”方式補(bǔ)足項(xiàng)目公司注冊(cè)資本和項(xiàng)目資本金差額部分或許反而是好的——因?yàn)樵谀壳癙PP項(xiàng)目層面面臨的投融資問(wèn)題主要就是資本金的籌措問(wèn)題,，若股權(quán)投資回款方式及股權(quán)資產(chǎn)流轉(zhuǎn)模式已設(shè)計(jì)成熟，那資金方介入項(xiàng)目公司股權(quán)的可能性就會(huì)很大,，但是目前各類(lèi)股權(quán)退出模式仍停留在研究階段,，測(cè)試、應(yīng)用尚需時(shí)日,，而債權(quán)退出的模式相對(duì)成熟,，且對(duì)社會(huì)資本方而言稅收成本較低,。同時(shí)，財(cái)政部也于今年六月開(kāi)放了PPP項(xiàng)目公司股東以相關(guān)資產(chǎn)作為資產(chǎn)證券化基礎(chǔ)資產(chǎn)的大門(mén),，而對(duì)交易所而言,，債權(quán)收益的比股權(quán)收益更易于評(píng)判和計(jì)量，所以將項(xiàng)目資本金與項(xiàng)目公司注冊(cè)資本的差額視為股東借款,，一方面有利于社會(huì)資本方在項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)期內(nèi)直接退出,，一方面也有利于未來(lái)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)的操作，不過(guò),，這必然也會(huì)導(dǎo)致一定的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，所以若采用此模式,，具體項(xiàng)目公司注冊(cè)資本與項(xiàng)目資本金允許的差額范圍還需監(jiān)管層商議確定,。最后需要再次強(qiáng)調(diào)的是，因銀行投資項(xiàng)目公司貸款是依據(jù)項(xiàng)目資本金到位情況及到位方式放款,，所以前期參與項(xiàng)目公司組建的社會(huì)資本方需要謹(jǐn)慎使用財(cái)務(wù)技巧,，不要弄巧成拙，最終使項(xiàng)目陷入“被擱置”的困境,。 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