關(guān)于農(nóng)業(yè)行政處罰“地域管轄”問題的思考

作者：孫繼承

作者單位：南京市農(nóng)業(yè)委員會

行政處罰管轄,，是行政執(zhí)法的根本問題之一,。是否有管轄權(quán)，將會影響調(diào)查取證是否有權(quán),，行政處罰決定是否有效,。目前，農(nóng)業(yè)執(zhí)法領(lǐng)域?qū)茌爢栴}欠缺深入思考,，缺乏共識,，在具體案件中對案件管轄權(quán)的理解偏頗。本文擬對這一問題進(jìn)行分析,，歡迎大家批評指正,。

一、行政處罰管轄權(quán)的概念

對于處罰機(jī)關(guān)來說,，它明確了某一行政違法案件應(yīng)當(dāng)由哪一個行政主體首次處置的問題,。對于行政相對人或有關(guān)公民來說，它可以確定受理處置行政違法行為的處罰機(jī)關(guān),。雖然行政處罰管轄權(quán)不涉及到行政違法案件的實(shí)體性處置,，但它關(guān)系到處罰機(jī)關(guān)能否公正、有效地處理行政事務(wù),。

行政處罰管轄包括：地域管轄,、職能管轄、級別管轄,、特別管轄,。特別管轄包括：共同管轄、提級管轄,、指定管轄（同級或差級管轄權(quán)爭議）以及移送管轄（或案件移送）,。

地域管轄確定的是由哪一地的處罰機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對行政違法案件進(jìn)行首次處理。職能管轄確定的是由哪一地的哪一類處罰機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對行政違法案件進(jìn)行首次處理,。例如,，某市農(nóng)業(yè)委員會依據(jù)《食品安全法》對“在屠宰過程中對肉品注水”行為之處罰，即違反了職能管轄的規(guī)定,。

二,、農(nóng)業(yè)行政處罰地域管轄與其他執(zhí)法領(lǐng)域處罰地域管轄的異同

行政處罰管轄是行政執(zhí)法領(lǐng)域的共性問題?！缎姓幜P法》第二十條規(guī)定,，行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄。法律,、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外,。例如,，《治安處罰法》第七條規(guī)定，治安案件的管轄由國務(wù)院公安部門規(guī)定,?！豆矙C(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第九條：行政案件由違法行為地的公安機(jī)關(guān)管轄。由違法行為人居住地公安機(jī)關(guān)管轄更為適宜的,，可以由違法行為人居住地公安機(jī)關(guān)管轄,，但是涉及賣淫、嫖娼,、賭博,、毒品的案件除外。

可見,，只要有關(guān)行政管理領(lǐng)域沒有法律或行政法規(guī)對管轄問題作出另行規(guī)定,，那么，這些領(lǐng)域?qū)τ谛姓幜P管轄問題,，所應(yīng)遵循的立法要求,，就是一致的。例如,，工商,、質(zhì)檢、食藥,、農(nóng)業(yè)等部門,，都無法律法規(guī)專門針對管轄作出規(guī)定，執(zhí)行的都是《行政處罰法》,。因此，在執(zhí)法實(shí)踐中,，這些部門關(guān)于對管轄權(quán)的理解和實(shí)踐操作,，也有應(yīng)當(dāng)是一致的。鑒于農(nóng)業(yè)執(zhí)法起步較晚,，專業(yè)綜合能力較前述部門有一定的差距,，對我們來說，參考借鑒其他執(zhí)法領(lǐng)域和司法領(lǐng)域?qū)茌牂?quán)的理解和操作,，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義,。

三、關(guān)于“地域管轄”的分歧

    確定了“違法行為發(fā)生地”,，就確定了行政處罰管轄機(jī)關(guān),。按照不同標(biāo)準(zhǔn)對違法“違法行為發(fā)生地”作出不同的理解，是造成實(shí)踐中地域管轄分歧的根本原因,。主要有以下幾種標(biāo)準(zhǔn)：

1）違法行為人居住地標(biāo)準(zhǔn),。《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第九條　行政案件由違法行為地的公安機(jī)關(guān)管轄,。由違法行為人居住地公安機(jī)關(guān)管轄更為適宜的，可以由違法行為人居住地公安機(jī)關(guān)管轄,，但是涉及賣淫,、嫖娼、賭博,、毒品的案件除外,。

2）違法行為查獲地標(biāo)準(zhǔn)（發(fā)現(xiàn)地標(biāo)準(zhǔn)）?！安楂@地”可以指對違法行為進(jìn)行調(diào)查并認(rèn)定的執(zhí)法機(jī)構(gòu)所在地,，也應(yīng)包括對實(shí)施違法行為所使用的工具的查獲地。最高人民法院,，再審（2015）行監(jiān)字第1458號,。

3）違法行為的著手地、經(jīng)過地,、實(shí)施（發(fā)生）地,、危害結(jié)果發(fā)生地標(biāo)準(zhǔn)。無論行為人在其實(shí)施違法行為的那個階段被發(fā)現(xiàn),，都可以立即依法就地給予處罰,。梁鳳云著《最高人民法院行政訴訟批復(fù)答復(fù)釋解與應(yīng)用》第98頁。李岳德主編《行政處罰法釋義》（1996）,。國家工商局法規(guī)司《行政處罰文書使用手冊》（2009,，工商總局法規(guī)司編）

4）違法行為的實(shí)施地、結(jié)果地標(biāo)準(zhǔn),。即,，受處罰行為的核心要件是違法，確定違法行為地關(guān)鍵在于：是否符合違法構(gòu)成要件,。全國人大法工委國家法,、行政法室編《行政處罰法釋義》（1996）。最高院行政審判庭[1997]行他字第32號,。楊小君著《行政處罰研究》（2002）,。

5）違法行為實(shí)施地標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)業(yè)部政策法規(guī)司和農(nóng)業(yè)部管理干部管理學(xué)院組織編寫《農(nóng)業(yè)行政處罰與行政復(fù)議案例評析》（第二版）第63頁指出：對“違法行為發(fā)生地”不能做擴(kuò)大理解,，一般不包括行為預(yù)備地和危害發(fā)生結(jié)果地,，對于經(jīng)過第和發(fā)現(xiàn)地能否成為“違法行為發(fā)生地”要具體情況具體分析。

四,、關(guān)于“違法銷售行為發(fā)生地”的幾個司法案例

判決1：萬迪森要求武漢市工商行政管理局江岸分局履行查處違法行為法定職責(zé)案,。案情：2007年萬迪森向武漢市工商行政管理局江岸分局舉報，其從吉林市幸福冷凍食品有限公司購進(jìn)的38噸速凍熟玉米發(fā)生嚴(yán)重霉變屬于不合格食品,，請求江岸工商分局責(zé)令吉林公司召回,。江岸工商分局對該舉報調(diào)查后認(rèn)為,，因協(xié)議簽訂地、付款,、貨物發(fā)運(yùn)地均在吉林市,，故依據(jù)行政處罰法確立的管轄原則，案件應(yīng)由吉林市工商局調(diào)查處理,。一審判決：江岸區(qū)法院經(jīng)審理認(rèn)為,，江岸工商分局對萬迪森要求查處事項(xiàng)已移送給有管轄權(quán)的吉林市工商局調(diào)查處理，履行了法定職責(zé),，萬迪森要求江岸工商分局對其舉報的違法行為進(jìn)行立案查處,，缺乏事實(shí)依據(jù)，判決駁回萬迪森的訴訟請求,。二審判決：武漢市中級人民法院經(jīng)審理認(rèn)為,，第一，銷售存在安全隱患產(chǎn)品的行為表現(xiàn)形式多樣,，銷售沒有任何標(biāo)識的白袋包裝產(chǎn)品是表現(xiàn)形式之一,。工商行政管理機(jī)關(guān)對萬迪森舉報的吉林公司向其經(jīng)銷沒有任何標(biāo)識的白袋包裝產(chǎn)品的違法行為有查處的職責(zé)。第二,，違法行為發(fā)生地應(yīng)包括違法行為的著手地,、經(jīng)過地、實(shí)施地和結(jié)果地等,。作為違法行為危害結(jié)果地和發(fā)現(xiàn)地武漢,，對萬迪森舉報事項(xiàng)具有查處的地域管轄權(quán)。第三,，江岸分局在有管轄權(quán)的情況下,，不立案查處，而作案件線索移送,，不能視為其履行了法定職責(zé),。

判決2：安徽華力泵業(yè)有限公司與連云港市灌南質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局行政處罰二審行政判決書。連云港市中級人民法院 二審 （2015）連行終字第00049號,。

判決內(nèi)容：安徽公司銷售給連云港公司涉案產(chǎn)品交貨地在需方所在地，即為違法行為發(fā)生地,，在灌南質(zhì)檢局行政管理的區(qū)域內(nèi),，灌南質(zhì)檢局具有對生產(chǎn)許可證的監(jiān)督檢查管理職權(quán)，故灌南質(zhì)檢局具有行政管轄權(quán),。

判決3：重慶正德科技股份有限公司與江蘇省淮安質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局行政處罰一審行政判決書,。淮安市清河區(qū)人民法院 一審 （2013）河行初字第0063號。判決內(nèi)容：涉案產(chǎn)品購銷合同的履行地即產(chǎn)品實(shí)際交貨地在淮安,，被告作為主管部門,，對本行政區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)品違法行為有權(quán)作出行政處罰,。原告認(rèn)為淮安僅僅是涉案產(chǎn)品所在地，不屬于違法行為發(fā)生地的訴訟主張,，沒有事實(shí)和法律依據(jù),，本院不予采信。

判決4：A市工商局處罰B市FT公司案,。案情：B市FT公司于2006年年初從一名男子處購進(jìn)一批外包裝標(biāo)注“浙江皇嘉生化有限公司生產(chǎn)”的蕓苔素,。2006B市FT公司銷售了1萬包蕓苔素給A市ZH公司。ZH公司在銷售上述蕓苔素時,，因被舉報而被我局查獲,。經(jīng)抽樣送義烏市皇嘉生化有限公司鑒定，涉案的蕓苔素是偽造廠名,、冒用他人廠址的產(chǎn)品,。A市工商局對B市FT公司了處罰。B市FT公司意見：該公司銷售給A市ZH公司蕓苔素的交貨方式是“代辦托運(yùn)”,，是該公司在B市代A市ZH公司將蕓苔素發(fā)往A市,，按照《最高人民法院關(guān)于適用＜中華人民共和國民事訴訟法＞若干問題的意見》規(guī)定，代辦托運(yùn)地為合同履行地,，因而該公司的銷售行為發(fā)生地在B市而不在A市,。根據(jù)屬地管轄原則，即使其行為違法,，也應(yīng)由B市工商局查處,，而非A市工商局。法院判決：A市工商局認(rèn)為,，“違法行為發(fā)生地”包括違法行為著手地,、實(shí)施地、經(jīng)過地和危害結(jié)果發(fā)生地,。B市FT公司行為的危害結(jié)果發(fā)生地在A市,。根據(jù)屬地管轄原則，A市工商局對該違法行為有管轄權(quán),。此外,，本案是行政案，不應(yīng)直接適用民事訴訟方面的司法解釋,。一審二審均支持A市工商局對B市FT公司有管轄權(quán),。

上述案例中，從總體上看,，法院對“違法銷售行為發(fā)生地”持比較寬泛的理解,，即“違法行為發(fā)生地應(yīng)包括違法行為的著手地、經(jīng)過地、實(shí)施地和結(jié)果地等”,。另外,，即行政相對人（賣方）提出“以代辦托運(yùn)”為由認(rèn)為銷售合同履行地發(fā)生在銷售企業(yè)所在地，法院也認(rèn)為此種情況買方所在地為“危害結(jié)果所在地”,，因此買方所在地處罰機(jī)關(guān)仍然有管轄權(quán),。

五、關(guān)于“虛假宣傳行為發(fā)生地”的一個司法案例

判決：香港永潤投資有限公司與極特先進(jìn)科技有限公司等工商行政處罰二審行政判決書,。南通市中級人民法院二審（2014）通中行終字第0132號,。極特公司、永潤公司在江蘇省啟東市實(shí)施了GT-ASF85型爐（先進(jìn)藍(lán)寶石）的商品宣傳,，演示,、現(xiàn)場播放涉案的兩份PPT文件。同時,，GT-ASF85型爐（先進(jìn)藍(lán)寶石）的最終買方華樂公司,，其住所地為江蘇省啟東市，故實(shí)施的虛假宣傳行為地以及結(jié)果地均為江蘇省啟東市,。啟東工商局作為縣級工商行政管理機(jī)關(guān),，依法具有對本轄區(qū)范圍內(nèi)違反不正當(dāng)競爭行為進(jìn)行監(jiān)督管理和查處，故啟東工商局對于本案具有行政處罰的管轄權(quán),。法院支持了啟動工商局的判斷,。

在農(nóng)業(yè)執(zhí)法實(shí)踐中，《種子法》第四十一條第六款規(guī)定,，種子生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)法律,、法規(guī)的規(guī)定，誠實(shí)守信,，向種子使用者提供種子生產(chǎn)者信息,、種子的主要性狀、主要栽培措施,、適應(yīng)性等使用條件的說明,、風(fēng)險提示與有關(guān)咨詢服務(wù)，不得作虛假或者引人誤解的宣傳,?！吨饕r(nóng)作物種子標(biāo)簽管理辦法征求意見》第二十二條規(guī)定“種子標(biāo)簽和使用說明不得標(biāo)注下列內(nèi)容：……（二）帶有夸大宣傳、引人誤解,、虛假的文字描述以及違反廣告法,、商標(biāo)等法律法規(guī)定的描述”，同時在第三十條規(guī)定了具體的處罰條文,。

如果上述征求意見稿頒布實(shí)施，對種子經(jīng)營環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)的涉虛假宣傳的違法經(jīng)營行為,，是否可直接處罰生產(chǎn)企業(yè),？

六,、對農(nóng)業(yè)執(zhí)法實(shí)踐中“地域管轄”有關(guān)問題的分析----以“違法銷售行為發(fā)生地”為例

1、對違法行為發(fā)生地的理解,。

筆者認(rèn)為,，在違法案件查處中，從行政機(jī)關(guān)履職履責(zé)的角度看,，對違法行為發(fā)生地應(yīng)當(dāng)持寬泛理解,，不宜做縮小理解。即,，違法行為的著手地,、經(jīng)過地、實(shí)施地和結(jié)果地等,，都屬于違法行為發(fā)生地,。但是，對違法行為的查處,，除了處罰機(jī)關(guān)對該行為有管轄權(quán)之外,，還應(yīng)當(dāng)滿足：違法行為符合處罰條文規(guī)定的構(gòu)成要件。例如,，甲在A地購買設(shè)備,，在B地生產(chǎn)，運(yùn)輸經(jīng)過C地,，在D地銷售給乙,。這種情況下，A地是生產(chǎn)行為的著手地,，但尚不符合違法生產(chǎn)行為的構(gòu)成要件,，因此A地處罰機(jī)關(guān)對甲沒有行政處罰管轄權(quán)。同理,，C地處罰機(jī)關(guān)對甲也沒有行政處罰管轄權(quán),。

2、對具體事例的分析

實(shí)踐中,，如何認(rèn)定危害結(jié)果發(fā)生地,，也是一個需要探討的問題。對于銷售行為,，筆者嘗試按照買賣法律關(guān)系的個數(shù),，列舉四個例子進(jìn)行分析：

舉例1：王某在甲地購買造價設(shè)備及原材料，赴乙地制造假農(nóng)藥,，運(yùn)輸過程經(jīng)過丙地,，銷售到丁地經(jīng)營戶李某。

分析：這是“一個”完整的買賣法律關(guān)系。甲地為生產(chǎn)假農(nóng)藥的著手地（從事違法生產(chǎn)假農(nóng)藥的準(zhǔn)備行為）,，乙地為實(shí)施地（生產(chǎn)假農(nóng)藥）,，丙地為經(jīng)過地（從事銷售假農(nóng)藥的準(zhǔn)備行為），丁地為銷售行為實(shí)施地或危害結(jié)果發(fā)生地,。

舉例2：王某在甲地生產(chǎn)假農(nóng)藥,，未經(jīng)過中間環(huán)節(jié)直接銷往乙地農(nóng)戶趙某。

分析：這是“一個”完整的買賣法律關(guān)系,。甲地為生產(chǎn)行為實(shí)施地,，乙地為危害結(jié)果發(fā)生地。

舉例3：這是王某在甲地生產(chǎn),，銷售給乙地經(jīng)營者,，乙地經(jīng)營者再銷售到丙地經(jīng)營者。

分析：這是“兩個”完整的買賣法律關(guān)系,。乙地經(jīng)營者直接危害行為的結(jié)果發(fā)生地在丙地,。甲地經(jīng)營者王某間接危害行為的結(jié)果發(fā)生地在丙地。

舉例4：王某在甲地生產(chǎn),，銷售給乙地經(jīng)營者,，乙地經(jīng)營者再銷售到當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶。

分析：這是“兩個”完整的買賣法律關(guān)系,。甲地經(jīng)營者王某直接危害行為的結(jié)果發(fā)生地在丙地,。

筆者理解，對于違法銷售行為,，危害結(jié)果發(fā)生地宜僅以直接危害行為的結(jié)果發(fā)生地為限,。否則，生產(chǎn)企業(yè)的違法產(chǎn)品無論轉(zhuǎn)手多少次,，最后使用地的處罰機(jī)關(guān)都有權(quán)對其銷售行為進(jìn)行管轄,，這無疑會無限增加使用地處罰機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，“地域管轄”也就失去了意義,。

3,、對幾種的觀點(diǎn)剖析

觀點(diǎn)：1）認(rèn)為對非本行政區(qū)域內(nèi)的違法主體沒有管轄權(quán)。2）認(rèn)為危害結(jié)果發(fā)生地不屬于違法行為發(fā)生地,。3）認(rèn)為對非本行政區(qū)域內(nèi)的違法主體沒有調(diào)查取證權(quán),。

筆者不贊成以上觀點(diǎn)。針對觀點(diǎn)3,，筆者理解：

首先,，有違法案件管轄權(quán)的，則對案件當(dāng)事人有調(diào)查取證權(quán),。對非本行政區(qū)域內(nèi)的當(dāng)事人,，調(diào)查范圍僅限于與管轄權(quán)范圍內(nèi)違法案件有關(guān)的涉案物品,，調(diào)查方式可采取去函要求來人配合調(diào)查，也可到現(xiàn)場直接調(diào)查,，也可委托當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)行政機(jī)關(guān)調(diào)查,。）。如檢查,、詢問、要求提交資料,、登記保存,、強(qiáng)制措施。對案件第三人（如假劣農(nóng)資使用者）有權(quán)進(jìn)行詢問,、要求提交資料,、取樣送檢、保留物證,、錄音錄像,、調(diào)取書面證據(jù)。但是否可以采取登記保存或者強(qiáng)制措施,？視具體情況確定,，原則：除非基于公共利益重大損失，不能影響第三人的合法處分權(quán)（區(qū)別對待標(biāo)簽,、質(zhì)量,、許可、禁用等違法情形）,。

其次,，對違法案件沒有管轄權(quán)的，在本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)管對象或監(jiān)管事項(xiàng),，沒有調(diào)查取證權(quán),。但是，對管轄范圍內(nèi)的預(yù)備行為,，有調(diào)查取證權(quán),。在非本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)管對象或監(jiān)管事項(xiàng)，沒有調(diào)查取證權(quán),，除非依法受委托,。關(guān)于跨區(qū)執(zhí)法，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域目前沒有法律規(guī)定,。但實(shí)踐中可能出現(xiàn),，執(zhí)法人員的跨區(qū)執(zhí)法，如專案組,、跨區(qū)聯(lián)合執(zhí)法組,。對于執(zhí)法機(jī)關(guān)的跨區(qū)管轄,，理論上屬于指定管轄的一種。

第三,，要正確理解行政執(zhí)法證證件上列明的執(zhí)法區(qū)域,。行政執(zhí)法證是行政執(zhí)法人員在本行政區(qū)域內(nèi)行使法律、法規(guī)和規(guī)章賦予的行政執(zhí)法權(quán)的資格證明,?！皥?zhí)法區(qū)域”與案件管轄權(quán)并不矛盾。執(zhí)法區(qū)域是管轄區(qū)域,，而不是執(zhí)法人員活動區(qū)域,。地域管轄，是指對本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的違法事實(shí)（行為）管轄,，而不是指對人管轄,。違法主體是否在本地，不影響本地機(jī)關(guān)的管轄權(quán),、執(zhí)法權(quán)和調(diào)查取證權(quán),。