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　　1,、項目的確定階段：政府對項目立項,，完成項目建設(shè)書、可行性研究,、籌劃報批等工作,；

　　2、項目的前期準備階段：政府確定融資模式,、貸款金額的時間及數(shù)量上的要求,、償還資金的計劃安排等工作,；

　　3,、項目的合同確定階段：政府確定投資方，談判商定雙方的權(quán)利與義務(wù)等工作,；

　　4,、項目的建設(shè)階段：參與各方按BT合同要求，行使權(quán)利,，履行義務(wù),；

　　5、項目的移交階段：竣工驗收合格,、合同期滿,，投資方有償移交給政府，政府按約定總價,，按比例分期償還投資方的融資和建設(shè)費用,。

　　1、BT模式僅適用于政府基礎(chǔ)設(shè)施非經(jīng)營性項目建設(shè),；

　　2,、政府利用的資金是非政府資金，是通過投資方融資的資金,，融資的資金可以是銀行的,，也可以是其他金融機構(gòu)或私有的，可以是外資的也可以是國內(nèi)的,；

　　3,、BT模式僅是一種新的投資融資模式，BT模式的重點是B階段,；

　　4,、投資方在移交時不存在投資方在建成后進行經(jīng)營，獲取經(jīng)營收入,；

　　5,、政府按比例分期向投資方支付合同的約定總價。

　　BT模式作為一種新的運作方式進入市場,，其積極意義和作用主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　1,、BT模式有助于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)緩解資金困難,。利用BT模式融資，有利于解決基礎(chǔ)設(shè)施不足與建設(shè)資金短缺的矛盾,，有利于引導和吸納社會資金向基礎(chǔ)設(shè)施投資的流動,。

　　2、BT模式有助防范金融風險,。資金是社會的“血液”和“神經(jīng)”,，涉及面廣，敏感性強,，社會任何環(huán)節(jié)問題都可能使金融業(yè)受到?jīng)_擊,。BT模式基礎(chǔ)設(shè)施項目的前期國家投資，是一種務(wù)實的控制債務(wù)規(guī)模又能引導內(nèi)需,，擴大消費的渠道,。

　　3、有助于提高項目運作效率和質(zhì)量,。BT方式有利于在投資建設(shè)中引進先進的技術(shù)和管理方法,，有利于改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資結(jié)構(gòu)。同時,，對投資的企業(yè)財團也有利,，投資方可以按照政府的規(guī)劃投資，減少投資的盲目性,。通過項目使資本增值,。

　　在我國實踐中，BT模式工程總承包項目融合了國際通用BT投資項目,、政府采購項目,、工程總承包項目等內(nèi)容和特點，因此,，其法律性質(zhì)具有綜合性的特點：

　　1,、從項目投資的角度分析，BT模式工程總承包項目是帶有特許特征的投資方式,。工程總承包企業(yè)對項目進行投資是采用BT模式的基礎(chǔ),。如果預(yù)計的收入比率不足以清償貸款，或者不夠補償工程總承包企業(yè)投入的資金和服務(wù),，或者為承包此種項目而承受的巨大風險得不到回報,，項目是不會得到工程總承包企業(yè)投資和其他機構(gòu)融資的。但是工程總承包企業(yè)對項目的投資和建設(shè),，首先應(yīng)獲得當?shù)卣S可,，才能享有并行使專屬于政府的特種權(quán)利或者義務(wù)，如在特定地區(qū)進行基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的建設(shè)。而地方政府對工程總承包企業(yè)的有關(guān)承諾,，如稅收優(yōu)惠等,，還可能訂入地方性法規(guī)或行政命令中，成為有效而可靠的政府保證,?？梢姡珺T模式工程總承包這種投資方式具有特許項目的特點,。

　　2,、從行政法制的角度分析，BT模式工程總承包項目又帶有政府采購項目的性質(zhì),。在BT模式工程總承包項目中,，作為業(yè)主的地方政府的主要義務(wù)就是回購工程，因此,，其應(yīng)當受《政府采購法》管轄,。根據(jù)《政府采購法》第二條規(guī)定,，政府采購是指各級國家機關(guān),、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物,、工程和服務(wù)的行為,。該法所稱工程，專指由財政性資金安排的建設(shè)工程,，不包括網(wǎng)絡(luò)工程,、信息工程等與土建無關(guān)的工程項目。工程的采購行為不僅僅指新建,，還包括改建,、擴建、裝修,、撤出,、修繕以及環(huán)境改造等。在我國,，立法機關(guān)將政府采購的法律性質(zhì)界定為特殊民事行為,。因為政府采購本身是一種市場交易行為，在采購合同訂立過程中,，不涉及行政權(quán)力的行使,，購銷雙方的法律地位是平等的。但是,，由于政府采購資金屬于財政性資金,，采購的目的是為了公共事務(wù)，政府采購還具有維護公共利益、加強財政支出管理,、抑制腐敗等功能,，因此，政府采購合同又不完全等同于一般的民事合同,。據(jù)此,，《政府采購法》對政府采購合同訂立、效力,、變更,、終止等有關(guān)問題作出了特殊規(guī)定。由于我國尚未出臺《政府采購法實施條例》,，因此,，在BT模式工程總承包項目中有關(guān)政府采購的約定并不完全與《政府采購法》的要求一致。

　　3,、從工程承包法律的角度看,，BT模式工程總承包項目是以完成特定不動產(chǎn)的工程建設(shè)為主要內(nèi)容的項目，當事人權(quán)利義務(wù)所指向的工作是建設(shè)工程項目,，包括工程項目的勘察,、設(shè)計和施工成果。從雙方權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容來看,，承包人主要提供的是專業(yè)的建設(shè)工程勘察,、設(shè)計及施工等勞務(wù)。實踐中,，BT模式工程總承包合同中引用了大量FIDIC合同條款,，包括工程名稱和地點，工程范圍和內(nèi)容,，開,、竣工日期及中間交工工程開、竣工日期,，工程質(zhì)量,、保修期以及保修條件，工程造價,，工程價款的支付,，結(jié)算及交工驗收辦法，設(shè)計文件及概,、預(yù)算和技術(shù)資料提供日期,，材料和設(shè)備的供應(yīng)和進場日期，雙方相互協(xié)作事項,，違約責任等,。

　　由于BT模式在我國尚屬新事物,，它在融資、建設(shè),、移交,、回購等環(huán)節(jié)的操作方式上還處于總結(jié)經(jīng)驗和不斷探索階段，從而存在一些不足和缺陷,。筆者根據(jù)自己的工作實踐,，認為出現(xiàn)的問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　1、BT項目應(yīng)用的法律環(huán)境的相對缺失,。BT模式當前法律很不健全,，它從訂立的相關(guān)合同文本，到招商方和投資方權(quán)利和義務(wù)以及BT建設(shè)項目在特定期間內(nèi)的權(quán)屬,，再到招標,、融資、建設(shè),、移交,、回購等環(huán)節(jié)等方面都沒有專門的法律法規(guī)予以明確和規(guī)范，以至于在實際的操作過程中,，不同地方,、不同項目、不同招商方和投資人都有自己的合同文本和操作方式,。不具備相關(guān)的法律環(huán)境和規(guī)范約束,，不僅會造成項目建設(shè)造價和成本的增加，而且會大大增大各個環(huán)節(jié)存在的風險,。

　　2、BT項目建設(shè)費用過大,。采用BT方式必須經(jīng)過確定項目,、項目準備、招標,、談判,、簽署與BT有關(guān)的合同、移交等階段,，涉及政府許可,、審批以及外匯擔保等諸多環(huán)節(jié)，牽扯的范圍廣,，復(fù)雜性強,，操作的難度大，障礙多,，不易實施,，最重要的是融資成本也因中間環(huán)節(jié)多而增高。

　　3、BT方式中的融資監(jiān)管難度大,。由于BT法律性質(zhì)的特殊性,，法律關(guān)系的復(fù)雜性，而且是一種合同的組合,，因此,，融資監(jiān)管難度大。

　　4,、BT項目的分包情況嚴重,。由于BT方式中政府只與項目總承包人發(fā)生直接聯(lián)系，建議由項目企業(yè)負責落實,，因此,，項目的落實可能被細化，建設(shè)項目的分包將愈顯嚴重,。

　　5,、BT項目質(zhì)量得不到應(yīng)有的保證。在BT項目中,，政府雖規(guī)定督促和協(xié)助投資方建立三級質(zhì)量保證體系,，申請政府質(zhì)量監(jiān)督，健全各項管理制度,，抓好安全生產(chǎn),。但是，投資方出于其利益考慮,，在BT項目的建設(shè)標準,、建設(shè)內(nèi)容、施工進度等方面可能存在問題,，建設(shè)質(zhì)量得不到應(yīng)有的保證,。

　　1、風險較大,，例如政治風險,、自然風險、社會風險,、技術(shù)風險,；需增強風險管理的能力，最大的風險還是政府的債務(wù)償還是否按合同約定,；

　　2,、安全合理利潤及約定總價的確定比較困難；

　　3,、做好項目法人責任制,，對項目資金籌措,、建設(shè)實施、資產(chǎn)保值增值實行全過程負責的制度,。加強項目的建設(shè)管理,，合理降低工程造價，降低工程成本,，降低融資成本,，獲取較大的利息差收入；

　　4,、適當?shù)睦麧櫬剩ù笥谫Y金的綜合水平）水平和資金的有限監(jiān)管投入與增值退出,，便是合理令人滿意的水平，最大的安全保障就是最大的收益,。

　　隨著我國工程建設(shè)領(lǐng)域投融資體制的改革,，越來越多的工程項目，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施項目,，開始采用建設(shè)—轉(zhuǎn)讓即BT模式進行建設(shè),。實踐中，由于目前整個行業(yè)對BT模式的認識不夠,，有關(guān)立法工作還處于探索階段,，致使諸多問題無據(jù)可依，BT模式頻頻被濫用,。有的以BT之名行墊資之實,，有的僅有招標單位自身出具的還款承諾而無任何實質(zhì)性擔保，有的在用地,、立項,、規(guī)劃等方面明顯違反基本建設(shè)程序，等等,，諸如此類的不規(guī)范之處給介入BT項目的建筑企業(yè)帶來了巨大的風險,。

　　BT系由BOT(建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓)演變而來，作為一種投資方式,，BT項目同樣具有BOT項目的根本特征。作為BT項目的投資方,，建筑企業(yè)的權(quán)利不僅應(yīng)通過作為項目建設(shè)單位這一法律身份加以固定,，還應(yīng)設(shè)定有效的擔保以確保其投資款的回收及相應(yīng)投資回報的如期獲取。鑒于此,，對于那些擬通過BT模式提高競爭力的建筑企業(yè)來講,，在介入BT項目前后，應(yīng)注意以下幾點,。

　　第一,，應(yīng)深入分析相關(guān)招標文件以確定BT項目真?zhèn)?，防范假BT模式可能帶來的風險；

　　第二,，積極開展對BT項目的調(diào)查,，包括項目合法性以及項目運作前景預(yù)測等；

　　第三,，重視對BT項目中招標單位回購擔保的審查,，以確保擔保方案的有效性和可行性；

　　第四,，對于實踐中有關(guān)部門由于對BT模式不了解,，仍按一般工程承包辦理相應(yīng)手續(xù)的做法應(yīng)主動要求糾正，以避免該類登記方式不當,，降低對承包商的保護力度,，加大投資風險；

　　第五,，重視BT項目的簽約管理和履約管理,。可聘請專業(yè)律師進行全過程把關(guān),，積極防范相當長的建設(shè)周期內(nèi)可能出現(xiàn)的法律風險,。

　　太平洋建設(shè)集團基本上采取的是BT工程項目模式,。在這個模式下,，BT建設(shè)承包人的債務(wù)人基本上都是政府，而政府又通常有著極高的穩(wěn)定性和較強的支付能力（財政收入）和影響力,，當BT建設(shè)承包人拿著與政府簽署的一系列BT項目合同向金融機構(gòu)申請貸款時,，金融機構(gòu)的第一反應(yīng)就是“大魚來了”！接著基于對最終資金來源方政府的信任,，在缺少有效抵押,、擔保的情況下，放出巨額借款,，也就是說,，BT建設(shè)承包人提供給金融機構(gòu)的是“政府付款”這樣的一個“信用擔保”,。如果,，金融機構(gòu)有著良好的、持續(xù)的風險控制和管理能力,，這樣做理論上來說是沒有什么大問題的,。

　　BT項目即使國際上也是20世紀80年代才開始的，20世紀90年代從廣東率先引入,，屬于新生事物,，操作模式還不成熟,，相應(yīng)立法也沒有跟上。這樣的項目模式主要適用于建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施,，投資巨大,，建設(shè)周期長，同時有著很大的質(zhì)量風險,、政策風險,、自然風險等。因此,，在這樣的情況下,，項目能否按預(yù)期順利完工、移交給政府,，是否會因建設(shè)中的違法,、違規(guī)而使項目擱置，甚至終止,，等等,；不可預(yù)知的因素太多。

　　因此,，金融機構(gòu)如果只注重放貸前的嚴格審查,，盲目認為有政府“買單”就可以高枕無憂，而對整個項目過程失去必要的了解和監(jiān)管,，對項目的進展和變化情況一無所知,，對于可能出現(xiàn)的變故毫無思想和機制上的準備，也無應(yīng)對和降低貸款風險的措施,，必然會在項目上發(fā)生問題,、貸款資金無法回收的情況下措手不及！

　　在BT項目的貸款上,，由于資金需求量巨大,，讓一個BT建設(shè)承包人提供足額的財產(chǎn)抵押或相應(yīng)擔保也是不現(xiàn)實的?！稗k公室是租的”,、“汽車是按揭買的”，這些情況,，對于一個建筑施工單位來說,，并不是什么異常現(xiàn)象,。承接BT項目的單位，是要自行解決建設(shè)資金的,，當然會把所有可能利用的資金都用在項目上,，而不是給自己購置價值連城的固定資產(chǎn),，凡是可以用貸款方式購買的，毫無疑問是要貸款的,。因此,，事后才發(fā)現(xiàn)有關(guān)建設(shè)單位沒有資產(chǎn)可以查封的情況，本應(yīng)該是金融機構(gòu)在放款之初就非常清楚的,。

　　建設(shè)單位有了和政府的一系列板上釘釘?shù)暮贤?，有了政府的定期付款承諾，為什么還會無力還貸,？而且,，為什么已經(jīng)出現(xiàn)不能按時還貸的情況后，還會有其他金融機構(gòu)繼續(xù)借款出去,，直到所有的金融機構(gòu)都被套牢,？關(guān)鍵在于：

　　一，金融機構(gòu)之間基于激烈的業(yè)務(wù)競爭,，基本上不做,、也不可能做橫向的溝通（銀團貸款除外）。一家金融機構(gòu)在一個項目上出現(xiàn)問題,，其他金融機構(gòu)未必就能知道詳情（借款人更不會主動告知）,，就可能在同一個項目上重蹈覆轍。

　　二,，目前金融機構(gòu)普遍抓得比較緊的是對借貸之前的審查,，一旦審查通過，貸款發(fā)放出去后,，實踐中大多就不再進行嚴格有效的跟蹤和監(jiān)管（也沒有很好的監(jiān)管機制）,，對于項目的資金使用、項目進展,、可能存在的種種風險等情況一無所知,。

　　因此，像BT這樣貸款金額巨大,、項目周期漫長,、深受國家宏觀政策影響的項目，加之一家公司往往同時或先后進行著多個項目,，只要其中一個項目的推進上出了問題,、只要一個項目未能如期移交給政府，整個資金鏈條就會出現(xiàn)問題,，金融機構(gòu)就會最早受到最直接的影響,。

　　由于目前金融機構(gòu)在BT項目上出現(xiàn)了大量問題，甚至呆賬,、壞賬,，因此,，現(xiàn)在很多金融機構(gòu)已經(jīng)采取了一刀切的做法，放棄了這項業(yè)務(wù),。有的銀行略有變通,，放棄BT項目貸款，但繼續(xù)做BOT項目貸款,。

　　作為金融機構(gòu),，應(yīng)當總結(jié)經(jīng)驗教訓，加強貸后管理,，建立有效的風險控制機制,，并借鑒國外的由風險投資公司做后盾的做法，同時也可以引入專業(yè)擔保公司,，為BT項目借款做擔保等,，而不是“一朝被蛇咬，十年怕井繩”,。

　　針對目前已經(jīng)出現(xiàn)的ＢＴ項目建設(shè)承包人無力歸還金融機構(gòu)貸款的情況,，絕大數(shù)金融機構(gòu)已訴至法院，采取了訴前保全或訴訟保全的措施,，但往往由于欠款人在借款時并未提供過相應(yīng)的財產(chǎn)抵押,，或抵押的財產(chǎn)與借款金額相差巨大，通過這種方式只能幫助金融機構(gòu)挽回少量損失,。筆者認為,，可繼續(xù)采取以下補救措施：

　　１,、保全建設(shè)項目,，如果該建設(shè)項目尚未移交，理論上講該項目的所有權(quán)人仍是ＢＴ項目的建設(shè)承包人,；

　?。病⑷绻擁椖恳呀?jīng)移交,，保全ＢＴ建設(shè)承包人的到期和預(yù)期債權(quán),；承包人的債權(quán)人一般是政府，相對來說是有保障的,；

　?。场⑷绻摮邪擞质瞧渌麚碛袃?yōu)質(zhì)資產(chǎn)公司的股東或?qū)嶋H控制人,，那么,，對該承包人在其他公司的股權(quán)進行保全，通過訴訟取得股權(quán)及其收益權(quán)，并通過將來對該股權(quán)的轉(zhuǎn)讓收回貸款,。

　　BT模式BT （build-transfer,，即建設(shè)-移交），主要適用于建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施,，BT建設(shè)承包人負責建設(shè)資金的籌集和項目建設(shè)，并在項目完工時立即移交給建設(shè)單位（通常為政府）,，建設(shè)單位向BT建設(shè)承包人支付工程建設(shè)費用和融資費用,，支付時間由BT建設(shè)雙方約定（可能是工程建設(shè)開始，也可能是工程建設(shè)完成后開始）,。因此,，BT是通過融資進行項目建設(shè)的方法。

　　1,、投資人要做好政府信用度風險評估

　　投資人對于政府投資項目采用BT模式取得成功的前提條件為：投資人對于項目的政府信用度已作出的深入的調(diào)研.,。政府信用是投資人參與BT項目投資建設(shè)的基礎(chǔ)，既是強化投資人投資信心的保障,，也是投資回報能否順利實現(xiàn)的保障,。政府信用好的國家和地區(qū)，必然是BT模式運作比較活躍的地區(qū),，也是政府能通過吸引國外資金或民間資金得到最大實惠的地區(qū),；相反，政府信用比較差的地區(qū),，由于投資人的投資心態(tài)不踏實,，通過BT模式引進資本也非常困難。因而,，BT項目投資人必須加強對擬投資地區(qū)政府信用的調(diào)查,，對政府信用的預(yù)期作出正確判斷。開展政府信用風險評估要歷史地,、連續(xù)地考察和分析政府的信用狀況,，并反復(fù)論證后得出是否投資的結(jié)論。

　　2,、投資人對項目本身的經(jīng)濟性,、適宜性風險評估

　　項目建成后的經(jīng)濟效益和社會效益如何直接關(guān)系到整個項目建設(shè)的可行性和適宜性，從而影響政府投資導向和項目回購保障度,。如果該項目是政府迫切需要建成并使其盡快發(fā)揮巨大經(jīng)濟效益和社會效益的項目,，政府必然在回購資金上給予重點保障，政府如期履約的可靠度較高,；反之,，如果該項目不屬于政府政策引導發(fā)展的項目，或者建成后其經(jīng)濟效益與社會效益不能確定的項目，則政府在回購資金的保障方面將存在種種不確定的因素,，政府的履約可靠度也會相應(yīng)降低,。因此，作為BT項目的投資人,，應(yīng)在前期調(diào)研中對項目經(jīng)濟性和投資適宜性進行全面調(diào)查與評估,，必要時聘請專業(yè)調(diào)查咨詢機構(gòu)開展全面調(diào)查評估，增強項目投資的科學性,，以防范因項目的經(jīng)濟性,、適宜性問題帶來的風險。

　　3,、投資人要做好不可控制風險評估

　　不可控制風險是投資人難以駕馭的風險,。因自然災(zāi)害，如火災(zāi),、洪水,、地震或戰(zhàn)爭等造成的損失，因政府信用狀況惡化造成工程款拖欠,，融資的風險,，因利率變動直接或間接造成項目收益損失的風險，建造或竣工風險管理……,。自然災(zāi)害或戰(zhàn)爭造成的風險應(yīng)由政府方承擔,，如果政府的風險使投資方延誤工期和（或）承擔了費用，政府方應(yīng)同意或確定投資人有權(quán)獲得延長工期及將有關(guān)費用的總額加入合同價格中,。再例如為了防止政府信用狀況出現(xiàn)問題,，防范于未然，應(yīng)當在合同依據(jù)上寫明地方人大與行政機關(guān)從程序上將項目進入重大財政性投資與政府采購的正常秩序,，項目為政府采購對象,，按國家財政部《政府采購品目與分類表》實施，從源頭上防止政府新的拖欠,。

　　4,、BT商業(yè)保險保障

　　商業(yè)保險為BT項目建設(shè)投保商業(yè)保險是防范非系統(tǒng)性風險的有效手段。投保商業(yè)保險可以發(fā)揮以下作用：一是可對損失迅速進行賠償以恢復(fù)項目的建設(shè),，保障項目建設(shè)的連續(xù)性,；二是投資人也愿意在項目有充分保險的情況下投資，因此保險可以有效地改善融資條件,；三是保險可以規(guī)避事故給項目成本帶來的沖擊,，保持工程預(yù)算的穩(wěn)定；四是當風險發(fā)生時,，以較低的保費支出獲得完善的風險保障體系,，可以保障業(yè)主政府,、項目公司、建設(shè)承包商,、投資人和原料供應(yīng)商等各方的自身利益,。因而，無論是政府或是BT投資人都應(yīng)非常重視商業(yè)保險的風險防范作用,，并充分運用以規(guī)避可能發(fā)生的各種風險,。

　　5、明確BT合同的雙方責任

　　BT合同明確雙方的責任,，對BT項目的推進至關(guān)重要,。一般來講，BT項目中政府的責任主要包括：負責辦理項目前期審批,、政策處理等工作，使項目達到開工條件,；提供人大決議,、財政回購支付承諾，提供相應(yīng)的信用擔保,；審定施工網(wǎng)絡(luò)計劃,、資金使用計劃、項目重大設(shè)計變更,、重大進度計劃調(diào)整等,；監(jiān)督工程建設(shè)的進度、質(zhì)量,、安全等,。投資人的責任主要包括：負責成立項目公司，確保項目公司的資金及時足額到位,；建設(shè)期作為項目業(yè)主,，負責工程建設(shè)的管理工作；負責在工程中建立質(zhì)量保障體系,，嚴格質(zhì)量監(jiān)督,，確保工程質(zhì)量與安全；接受招商人的監(jiān)督,、管理和檢查,；與施工等單位簽定于本項目有關(guān)的合同。