2017年3月28日,，最高人民檢察院印發(fā)《關于完善檢察官權力清單的指導意見》

《關于完善檢察官權力清單的指導意見》的理解與適用（上）

最高人民檢察院司法體制改革領導小組辦公室

編者按　2017年3月28日,，最高人民檢察院印發(fā)了《關于完善檢察官權力清單的指導意見》。為便于深入理解和掌握《指導意見》的基本精神和主要內容,，特將最高人民檢察院司法體制改革領導小組辦公室解讀文章分上,、下兩部分連續(xù)刊發(fā)，敬請關注,。

2017年3月28日,，最高人民檢察院印發(fā)了《關于完善檢察官權力清單的指導意見》（下稱《指導意見》）?！吨笇б庖姟肪透魇〖壢嗣駲z察院制定轄區(qū)內三級人民檢察院檢察官權力清單過程中遇到的問題,，進一步明確了完善檢察官權力清單的指導思想、制定主體,、內容與形式等10個方面的問題,。為便于深入理解和掌握《指導意見》的基本精神和主要內容，現就《指導意見》的有關問題解讀如下,。

一,、制定《指導意見》的背景及過程

黨的十八屆三中、四中全會都對完善司法責任制提出了要求,。為貫徹落實三中,、四中全會部署，最高人民檢察院于2013年11月開始探索主任檢察官辦案責任制試點,。此后,，中央政法委部署四項改革試點工作，完善司法責任制是其重要內容,，檢察機關就檢察官辦案責任制積極進行試點,。在全面總結各地試點經驗，充分聽取各方面意見基礎上,，經中央全面深化改革領導小組會議審議通過,，最高人民檢察院于2015年9月28日公布了《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》（下稱《若干意見》）,。為明確檢察人員職責權限，并與司法實踐的要求,、改革的實際相適應,，《若干意見》第21條規(guī)定，由省級人民檢察院結合本地實際,，根據檢察業(yè)務類別,、辦案組織形式，制定轄區(qū)內各級人民檢察院檢察官權力清單,。

各地貫徹落實《若干意見》的要求,，制定本轄區(qū)內檢察官權力清單，截至2016年12月,，32個省級人民檢察院都制定了轄區(qū)內三級人民檢察院檢察官權力清單,，并報最高人民檢察院備案。在各省級人民檢察院結合實際制定檢察官權力清單的過程中,，遇到一些問題,，存在一些不同的認識，對如何制定檢察官權力清單的把握不盡相同,，有的差異很大,。在司法責任制改革的推進過程中，各地希望最高人民檢察院能夠及時出臺關于完善檢察官權力清單的指導意見,。

曹建明檢察長在2016年7月全國司法體制改革推進會上提出,，最高人民檢察院要在總結各地經驗的基礎上，適時制定關于完善檢察官權力清單的指導意見,。為做好權力清單的制定及修改完善工作,，最高人民檢察院對32個省級人民檢察院報送備案的檢察官權力清單進行了研究分析，梳理了各省級人民檢察院在制定權力清單過程中需進一步研究的問題及意見建議,。2016年至2017年先后4次書面征求地方檢察機關意見,，召開兩次座談會當面聽取意見，并征求了最高人民檢察院機關內設機構的意見,，形成《指導意見》,，經最高人民檢察院黨組通過后印發(fā)各省級人民檢察院。

二,、《指導意見》的主要內容及說明

《指導意見》共10條,，規(guī)定了各省級人民檢察院在制定檢察官權力清單的過程中反映和存在的,、需進一步明確的一些共性問題,。

（一）制定檢察官權力清單的指導思想?！吨笇б庖姟返?條規(guī)定了制定檢察官權力清單的指導思想,，即“制定檢察官權力清單應當按照誰辦案誰負責、誰決定誰負責的要求，堅持遵循司法規(guī)律和符合檢察工作特點相結合,，堅持突出檢察官主體地位與保證檢察長對司法辦案工作的領導相統(tǒng)一,，立足不同層級人民檢察院的職能和定位，科學界定人民檢察院內部司法辦案權限”,。

制定檢察官權力清單是完善司法責任制的基礎,，通過檢察官權力清單明確檢察院內部各司法辦案主體的職責權限，做實檢察官權力,，從而使與之相應的司法責任落到實處,。制定檢察官權力清單應服從服務于司法責任制改革的目標，即構建公正高效的檢察權運行機制和公平合理的司法責任認定,、追究機制,，并貫徹落實誰辦案誰負責、誰決定誰負責的基本要求,。因此,，各省級人民檢察院在完善檢察官權力清單時，應當從人民檢察院的憲法法律地位,、法律確定的領導體制以及檢察權的多樣性,、復合性等特征出發(fā)，既要遵循司法規(guī)律,，又要符合檢察職業(yè)特點,，按照不同業(yè)務類別的運行方式來劃分檢察院內部司法辦案權限，在突出檢察官主體地位,、賦予檢察官辦案事項決定權的同時,，落實檢察長對司法辦案工作的領導權，加強監(jiān)督制約,，以保證檢察權的依法正確行使,。

制定檢察官權力清單還應當考慮以下三個因素，使權力清單既契合改革目標,，又符合各地檢察工作實際的要求：一是不同層級人民檢察院的職責和定位,。不同層級人民檢察院的職責和定位不同，各級人民檢察院檢察官辦理的具體案件以及由此而來的辦案事項決定權也不盡相同,。二是辦理案件的數量多少,、檢察官的整體素質、基層人民檢察院的規(guī)模大小等實際情況,。三是改革的進程,，即對檢察官的放權大小應根據改革進程予以調整，逐步擴大,。同時,，《指導意見》本身仍然是框架性,、指引性的，主要是指導各省級人民檢察院逐步完善轄區(qū)內各級人民檢察院檢察官權力清單,，最終使不同層級人民檢察院檢察官權力清單趨向統(tǒng)一,。

（二）權力清單的制定主體?！度舾梢庖姟返?1條要求省級人民檢察院統(tǒng)一制定轄區(qū)內各級人民檢察院檢察官權力清單,，將檢察長的部分職權委托檢察官行使。在推進司法責任制改革過程中,，有的地方提出,，省級人民檢察院制定檢察官權力清單的同時，宜允許地（市）級人民檢察院和基層人民檢察院另行制定檢察官權力清單或實施細則,。對此,，《指導意見》第2條規(guī)定“檢察官權力清單由省級人民檢察院制定。省級人民檢察院應當結合本地實際,，根據不同層級人民檢察院的職能,，對轄區(qū)內三級人民檢察院檢察官司法辦案權限分別作出規(guī)定”，再次明確了檢察官權力清單的制定主體為省級人民檢察院,。

檢察官權力清單是用以明確檢察官職權,，并確定司法責任的基礎和根據?！度舾梢庖姟泛汀吨笇б庖姟窂娬{由省級人民檢察院制定權力清單,，既是防止在同一個省域內對檢察官職責權限的規(guī)定差別過大，也是確定司法責任主體的客觀需要,。如果在一個省域范圍內沒有統(tǒng)一的檢察官權力清單,，允許各個人民檢察院自行設計，可能會因各人民檢察院自行委托造成不同人民檢察院檢察官權限差異過大,，難以保證執(zhí)法統(tǒng)一性,。同時，由省級人民檢察院制定檢察官權力清單,，也可兼顧委托的相對統(tǒng)一性,，不至于因各個人民檢察院自行制定檢察官權力清單而造成將來難以認定各司法責任主體。省級人民檢察院在制定權力清單時,，既可以用一個文件來規(guī)定不同層級人民檢察院的權力清單,，也可以用幾個文件分別明確不同層級人民檢察院的權力清單。

有意見提出,，最高人民檢察院應制定全國統(tǒng)一的檢察官權力清單,。對此，我們研究認為,，一方面由各省級人民檢察院制定轄區(qū)內各級人民檢察院檢察官權力清單,，可以兼顧不同地區(qū)檢察機關辦案數量、人員素質等不平衡的實際狀況,，使委托授權更符合工作的要求和實際,。我國地區(qū)之間檢察機關的情況差別較大，對檢察官賦予或委托辦案權力的范圍要從實際出發(fā),。有的辦案事項決定權在一些地方可以委托檢察官行使,，在另外一些地方可能就有難度。由最高人民檢察院制定全國統(tǒng)一的檢察官權力清單,，難以兼顧到各地區(qū)檢察機關的不同情況,。在推進檢察官辦案責任制改革過程中，一些地方擔憂有的檢察官能否真正獨立承辦案件,，就說明了這個問題,。另一方面，目前制定檢察官權力清單的辦法具有過渡性,。待司法責任制改革取得較為成熟的經驗后,，關于檢察委員會、檢察長,、檢察官在司法辦案中的職責權限,，最終要通過修改法律和人民檢察院訴訟（監(jiān)督）規(guī)則予以明確，從法律上突出檢察官的主體地位,，明確其相關職權,。

（三）檢察官權力清單的內容?！吨笇б庖姟返?條規(guī)定“檢察官權力清單應當以明確檢察委員會,、檢察長（副檢察長）、檢察官辦案事項決定權為主要內容,。辦案職責,、非辦案業(yè)務、操作性及事務性工作以及司法責任等內容原則上不列入權力清單”,。

從前期各省級人民檢察院制定檢察官權力清單的情況看,，有的內容過于龐雜，在規(guī)定司法辦案決定權的同時,，還規(guī)定了大量的非司法辦案決定事項,，如非司法辦案的職責權限、司法辦案中的非司法辦案職權以及司法辦案中的一些具體職責,。

司法責任制改革之前,，檢察官在司法辦案過程中也履行收集證據、認定事實等方面的具體辦案職責,，這種職責無需檢察長另行委托,，是其工作職責的應有之義,。司法責任制改革之后，檢察長需要委托檢察官行使的部分職權,，主要是辦案事項決定權,。基于上述考慮,，《指導意見》第3條提出檢察官權力清單應當定位于,，將檢察長的部分辦案事項決定權委托檢察官行使，從而明確辦案事項決定權在檢察官,、檢察長,、檢察委員會之間的劃分和歸屬，為司法責任的劃分和承擔奠定基礎,。各省級人民檢察院在完善檢察官權力清單時,，應主要抓住辦案中需要決定、決定后就要負責的事項,，至于大多數操作性的,、職責性的內容，可以通過制定其他配套文件來解決,。

（四）檢察官權力清單的形式,。《指導意見》第4條規(guī)定“現階段,，檢察官權力清單應當以具體列明檢察委員會,、檢察長（副檢察長）、檢察官各自的辦案事項決定權為宜,。對實踐中可能出現決定權限不明的,，由檢察長或檢察委員會行使，也可以由本院檢察長根據情況以書面指令形式委托檢察官行使”,。

32個省級人民檢察院制定的檢察官權力清單,，大多數采用正面清單的形式，即具體列明檢察委員會,、檢察長,、檢察官的職責權限。也有少數省級人民檢察院采用負面清單的形式,，除檢察委員會,、檢察長保留的職權外，沒有具體列明的其他職權一律委托檢察官行使,。

人民檢察院組織法規(guī)定,，檢察長統(tǒng)一領導人民檢察院的工作。因此，檢察官行使的辦案事項決定權需要通過檢察官權力清單來明確,。權力清單的形式,，決定了權力清單的詳略和結構。通過分別規(guī)定轄區(qū)內各級人民檢察院各項司法辦案工作中檢察委員會,、檢察長,、檢察官的辦案事項決定權，明確檢察長將哪些辦案事項決定權委托檢察官行使,，有利于檢察官充分了解自己在司法辦案工作中行使的具體辦案事項決定權,；對于未明確委托檢察官行使的辦案事項決定權,，則仍由檢察長或檢察委員會行使,，有利于檢察權的合法規(guī)范行使。當實踐中出現有委托不明的情況時,，檢察長也可根據情況決定是否將相關的辦案事項決定權委托檢察官行使,。《指導意見》在作出上述原則規(guī)定的同時,，在司法責任制改革相對成熟的地方,，也允許省級人民檢察院采用負面清單的形式，即除具體列明的檢察委員會,、檢察長的保留職權外,，其他職權一律委托檢察官行使。

（五）檢察官決定的辦案事項范圍,?！度舾梢庖姟诽岢鲇墒〖壢嗣駲z察院制定轄區(qū)內各級人民檢察院檢察官權力清單，將檢察長的部分職權委托檢察官行使,。32個省級人民檢察院制定的檢察官權力清單,，對檢察官委托授權的范圍大小不一。在征求意見過程中,，各地對檢察官委托的范圍提出多種建議,。有意見認為，只要不是法律明確規(guī)定由檢察長或檢察委員會行使的權力或必須由檢察長或檢察委員會行使,，應當委托檢察官行使,；有意見提出，應當堅持依法委托,、有限委托,、委托明示、動態(tài)收轉,、逐級逐層委托等原則,；有意見認為，要根據不同檢察權能,、不同業(yè)務類別的性質和特點,，因事制宜地劃分辦案主體的職權,；有意見認為，應以程序的行進方向為參照,，凡是程序前行,，不是重大、疑難,、復雜案件的,，一般都委托給檢察官；凡是程序終止或回退的,，都保留給檢察長或者檢察委員會,；有意見認為，要區(qū)分案件性質,，對需要檢察官進行親歷審查后依據事實和證據形成的內心確信作出司法判斷的,，應當授權較多。綜合各種意見,，《指導意見》第5條用三款規(guī)定了檢察官決定事項的范圍。第5條第1款主要對檢察官決定的辦案事項范圍作了原則性規(guī)定,，提出委托檢察官決定的辦案事項范圍要根據不同層級人民檢察院辦案職責,、不同業(yè)務類別的性質和特點,，綜合考慮對當事人權利,、其他執(zhí)法司法機關的影響程度,，承辦案件的重大,、復雜,、疑難程度等因素予以確定,。

第5條第2款主要規(guī)定了刑事訴訟中對基層人民檢察院和地（市）級人民檢察院檢察官委托授權的范圍，即“基層人民檢察院和地（市）級人民檢察院的一般刑事訴訟案件中多數辦案事項決定權應當委托檢察官行使,，重大,、疑難,、復雜案件中辦案事項決定權可以由檢察長（副檢察長）或檢察委員會行使”。之所以如此規(guī)定,，主要是考慮到司法實踐中大多數刑事案件由基層和地（市）兩級人民檢察院辦理,，且具有較強的司法屬性,，除法律規(guī)定必須由檢察長行使的職權外,，對檢察官的委托授權可遵循“應放盡放”的原則,。對這兩級人民檢察院檢察官實現充分放權,，可以較好地突出檢察官的主體地位,?？紤]到省級人民檢察院辦理的刑事案件一般情況下屬于重大,、疑難,、復雜案件,，由各省級人民檢察院結合當地實際自行決定委托檢察官行使的辦案事項范圍,。

第5條第3款規(guī)定訴訟監(jiān)督案件中對檢察官委托授權的范圍,，即“訴訟監(jiān)督案件中以人民檢察院名義提出（提請）抗訴,、提出糾正違法意見,、檢察建議的決定權由檢察長（副檢察長）或檢察委員會行使；以人民檢察院名義提出終結審查,、不支持監(jiān)督申請的決定權,，可以由檢察長（副檢察長）或檢察委員會行使,，也可以委托檢察官行使”,。之所以如此規(guī)定,，主要考慮到以人民檢察院名義提出（提請）抗訴,、提出糾正違法意見,、檢察建議等決定權的行使涉及當事人的重大利益，且涉及與法院,、偵查機關等其他國家機關之間的關系,，目前仍需謹慎放權,。同時,，對于主要涉及檢察權在人民檢察院內部配置的以人民檢察院名義提出終結審查,、不支持監(jiān)督申請的決定權,，考慮到實踐中一些地方案件量大,，人員素質較高,，有放權的需要和條件,，規(guī)定可以由省級人民檢察院在權力清單中確定是否委托檢察官行使。