 〔作者簡介〕董妍，天津科技大學(xué)法政學(xué)院副教授,，法學(xué)博士,。 〔文章來源〕《上海政法學(xué)院學(xué)報(法治論叢)》2016年第4期。
引言 自2014年1月1日開始實施的《最高人民法院關(guān)于人民法院在互聯(lián)網(wǎng)公布裁判文書的規(guī)定》第二條規(guī)定：“最高人民法院在互聯(lián)網(wǎng)設(shè)立中國裁判文書網(wǎng),，統(tǒng)一公布各級人民法院的生效裁判文書。各級人民法院對其在中國裁判文書網(wǎng)公布的裁判文書質(zhì)量負(fù)責(zé),?！钡诎藯l規(guī)定“承辦法官或者人民法院指定的專門人員應(yīng)當(dāng)在裁判文書生效后七日內(nèi)按照本規(guī)定第六條、第七條的要求完成技術(shù)處理,，并提交本院負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)公布裁判文書的專門機(jī)構(gòu)在中國裁判文書網(wǎng)公布,。”筆者曾于2009年對2008年5月1日《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）實施以前的政府信息公開訴訟進(jìn)行過調(diào)研,，由于缺少裁判文書公開制度,，當(dāng)時尋找案件十分困難，只能從新聞報道中零星截取,。幾年以后的今天上述規(guī)定為研究中國司法裁判中的政府信息公開訴訟提供了豐富的一手材料。本文以中國裁判文書網(wǎng)2014年1月1日至2015年6月30日期間發(fā)布的高級人民法院二審政府信息公開判決書為研究對象,，通過對判決的分析解讀,，希望以此為切入點，觀察和了解司法實踐中的政府信息公開訴訟,。 一,、判決概況 （一）判決的選擇 以“政府信息公開”為全文搜索關(guān)鍵詞，以“高級人民法院”,、“行政案件”,、“二審”、“判決書”為限定條件,，以2014-1-1——2015-6-30為時間段,，在裁判文書網(wǎng)上進(jìn)行檢索，共得到案件688起,。之所以以這些限定詞作為選擇案件的條件,，主要基于如下考慮：從法院層級來說，基層法院審理的案件數(shù)量過于龐大,，調(diào)研難度太大,，最高人民法院審理的案件較為復(fù)雜，具有代表性,，但是其數(shù)量少,，偶然性強(qiáng)，因而并不具有普遍意義,；從審級上來說,，沒有上訴的案件不復(fù)雜,，不具有代表性，研究的意義不大,。高院二審的法院的判決恰好兼顧了普遍性和代表性,，是較為合適的研究對象。 （二）案件數(shù)量的地區(qū)分布 這688起案件的地域分布如下圖： 如上圖所示,，可以依照案件數(shù)量的多少,，將上述地區(qū)分成四個區(qū)，1區(qū)為案件最多的三個地區(qū),，依次為江蘇,、重慶和浙江；2區(qū)包括廣東,、山東,、北京、湖北,、貴州,、福建和河南；3區(qū)包括遼寧,、上海,、四川、山西,、安徽,；4區(qū)包括河北、江西,、甘肅,、廣西、海南,、陜西,、內(nèi)蒙古、吉林,、云南,、新疆。 由地區(qū)分布圖可以看出,，江蘇省的政府信息公開案件數(shù)量最多,，新疆最少，南方地區(qū)案件數(shù)量明顯多于北方地區(qū),，東部沿海地區(qū)案件數(shù)量多于內(nèi)陸地區(qū),。這與公民的政府信息公開意識與各地區(qū)政府信息公開建設(shè)程度有關(guān)。例如廣東、上海是中國較早建立政府信息公開制度的地區(qū),，這些地區(qū)的政府信息公開制度建設(shè)要早于《政府信息公開條例》的頒布,，因而制度相對成熟，公民對于知情權(quán)的要求相對強(qiáng)烈,，形成訴訟較多,。 北京、河南兩地是北方不沿海省市中案件數(shù)量較多的,。形成該現(xiàn)象是因為北京是我國首都,，是許多行政機(jī)關(guān)的所在地，因此接收的政府信息公開申請較多,，形成訴訟的概率自然就比較高,。而河南是中國的人口大省，由于人口基數(shù)大，其形成政府信息公開申請和勝訴的概率自然隨之升高,，加之河南在政府信息公開制度建設(shè)方面也不遺余力,。 由此也反映出我國政府信息公開法制建設(shè)目前在全國范圍內(nèi)不均衡的狀態(tài)，江蘇省高院判決的政府信息公開二審案件達(dá)到150余起,，而新疆僅有1起,，這種不均衡是政府信息公開進(jìn)一步發(fā)展所必須解決的問題。 （三）起訴事由分布 在這688起案件當(dāng)中,，剔除與政府信息公開不相關(guān)的案件,、重復(fù)的案件，剔除不能下載的案件以及由于系統(tǒng)原因100頁以后不能顯示的案件,，對剩余案件的起訴是由進(jìn)行分類（具體見下圖）,，統(tǒng)計如下： 從上圖可以看出，因房屋土地而產(chǎn)生的政府信息公開訴訟占到了整體的72%,，而其他事由所占比例均不大,。可見在政府信息公開訴訟中，爭訟點非常集中,。而通過對判決書的閱讀可以發(fā)現(xiàn),，房屋土地的爭議中，絕大多數(shù)是因征地、拆遷及補(bǔ)償所引起的,，少數(shù)是如董銘案一樣,，由于歷史原因而產(chǎn)生的確權(quán)問題。 （四）訴訟結(jié)果分布 通過對案件進(jìn)行整理,，可以看出,，政府信息公開訴訟中，原告的勝訴率較低,，具體數(shù)據(jù)如下圖所示： 從政府信息公開訴訟的結(jié)果上來看,，行政主體勝訴的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過行政相對人勝訴的比例。這一點無論從本文的樣本統(tǒng)計中,，還是其他學(xué)者的統(tǒng)計中都可以得到證實,。例如，余凌云教授整理了北大法寶上的政府信息公開案例,，統(tǒng)計出原告的勝訴率為11.1%,。 上述四個方面的描述性統(tǒng)計從技術(shù)層面勾勒了政府信息公開訴訟概況，而如果要進(jìn)一步了解政府信息公開訴訟實務(wù),，就必須借助更進(jìn)一步的分析統(tǒng)計以及專業(yè)解讀,。 二、地域分布及爭訟事由解讀 （一）地域分布 政府信息公開制度在中國大陸地區(qū)的生成和發(fā)展經(jīng)歷了一個比較特殊的過程：我國是單一制國家,，這就決定著大部分制度在生成和發(fā)展的過程中,，基本遵循著從中央到地方的發(fā)展規(guī)律，而政府信息公開制度則不同,。首先是以上海為首的一些地區(qū)制定了政府信息公開規(guī)定,，而后又有一些地區(qū)的法院受理了政府信息公開訴訟，其實,，此時受理政府信息公開訴訟是沒有明確依據(jù)的,，因為《行政訴訟法》對于行政訴訟的受案范圍有十分嚴(yán)格的規(guī)定，當(dāng)時并沒有頒布《條例》,，沒有對受案范圍進(jìn)行拓展,。盡管如此，僅上海市一地,，在2004-2008年期間就受理了400起政府信息公開訴訟,。正是在各地對政府信息公開制度發(fā)展的默許和支持，推動了《條例》制定和頒行,。 應(yīng)當(dāng)說,，政府信息公開制度是首先生長、發(fā)展于地方,，而后由中央確認(rèn)和進(jìn)一步發(fā)展的,。而政府信息公開及其訴訟制度的這種發(fā)展軌跡就意味著各地區(qū)在發(fā)展上必然是不均衡的，很多地區(qū)在《條例》之前就已經(jīng)有了該項制度，但有些地方直至《條例》頒布幾年以后,，也只是形式上有該項制度,，在實踐中的進(jìn)展十分緩慢。圖1展示了2014-2015年間政府信息公開訴訟制度在各地區(qū)的分布,，688起案件當(dāng)中,，江蘇達(dá)到了150余起，而有些地區(qū)1起案件都沒有,。出現(xiàn)這種現(xiàn)象,，主要受以下幾個方面因素的影響： ①各地區(qū)的制度環(huán)境。這是影響案件數(shù)量的十分重要因素,。上海,、廣東等地的制度建設(shè)較早，已經(jīng)形成了較為成熟的政府信息公開制度,，答復(fù)政府信息公開申請已經(jīng)成為了行政機(jī)關(guān)日常工作中的重要內(nèi)容,，行政機(jī)關(guān)會收到大量的政府信息公開申請，因而最終形成訴訟的數(shù)量也隨之增加,。還有一些地區(qū),，本身政府信息公開制度建立得并不是很早，但是其后期投入很大的力量進(jìn)行發(fā)展,，目前在實踐中形成了較為完備的制度,，這樣的地區(qū)其信息公開申請和訴訟的數(shù)量也相對較多。例如河南省,。 ②公民的知情權(quán)保障意識,。應(yīng)當(dāng)說這是與上一點相輔相成的。在政府信息公開制度建設(shè)較為完善的地區(qū),，由于制度保障存在并且有宣傳工作做得到位,，公民對于自己知情權(quán)的保障意識較強(qiáng)，不但對于提出政府信息公開申請較為積極,，而且對答復(fù)不滿意，也會積極尋求訴訟作為救濟(jì)途徑來保障自己的知情權(quán),。 ③經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市建設(shè),。這是形成各地區(qū)政府信息公開訴訟案件數(shù)量差異大的深層次因素。經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)和城市建設(shè)發(fā)展速度較快的地區(qū),，一般而言思想較為開放,，接受新制度的能力比較強(qiáng)，當(dāng)政府信息公開制度建立以后,，比較積極地利用該制度保障自己的權(quán)益,。上圖中東南沿海地區(qū)的案件數(shù)量整體較多是經(jīng)濟(jì)因素影響案件數(shù)量地區(qū)分布的很好證明。 ④其他偶然因素。這類因素包括由于涉及國家秘密,、商業(yè)秘密和個人隱私而未能公布的案件數(shù)量,、由于裁判文書網(wǎng)的問題未能下載的案件、由于時間短樣本少而呈現(xiàn)出的統(tǒng)計學(xué)上置信度不高甚至包括一些地區(qū)居民集體性格而導(dǎo)致的案件數(shù)量偏低等,。 （二）爭訟事由 訴訟中的爭訟焦點是現(xiàn)實中矛盾的最集中反映,，圖2顯示在所有案件中，因房屋土地信息公開所產(chǎn)生的訴訟占到了訴訟總數(shù)的72%,，這一數(shù)據(jù)表明目前利用政府信息公開進(jìn)行權(quán)益保護(hù)的主要領(lǐng)域還是不動產(chǎn)問題,。這也存在著歷史和現(xiàn)實兩方面的因素。在歷史上,，我國是一個農(nóng)業(yè)國家,，土地是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，幾千年來形成的安土重遷習(xí)俗也使得土地問題變得十分敏感,，在當(dāng)下,，雖然城鎮(zhèn)化程度大幅度提升，但是土地仍然是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ),，加之近年來征地規(guī)模加大,，出現(xiàn)糾紛的事件越來越多，這都使得土地信息成為了政府信息公開申請的主要對象,；另一方面,，在城市中，高房價致使很多城鎮(zhèn)居民傾其所有只能購買一套剛需住宅,，更有甚至三代人供一套房子,，這種現(xiàn)象也必然導(dǎo)致拆遷、補(bǔ)償?shù)葐栴}成為了城鎮(zhèn)居民關(guān)注的熱點,。人事信息是排在第二位的爭訟事由,。人事信息直接關(guān)系到公民人事關(guān)系的歸屬，而人事關(guān)系的歸屬又牽扯工資,、福利,、養(yǎng)老保險、公積金等關(guān)系切身利益的待遇,，是公民尤為關(guān)心的問題,。而且有時候人事信息又是主張勞動保障或者取得其他權(quán)益的前提，因此這也是引起政府信息公開訴訟的一個重要爭訟信息,。 而對于因財政,、環(huán)境影響等具有公益性的信息而提起的訴訟，數(shù)量十分少,。這一方面可以說是我國公眾對于公益性信息的熱情度不高,，參與度不夠,，但是另一方面，也有其制度上的原因,。依據(jù)《規(guī)定》第三條：“公民,、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行主動公開政府信息義務(wù)，直接向人民法院提起訴訟的,，應(yīng)當(dāng)告知其先向行政機(jī)關(guān)申請獲取相關(guān)信息,。對行政機(jī)關(guān)的答復(fù)或者逾期答復(fù)不服的，可以向人民法院提起訴訟,?！边@則規(guī)定要求即使是行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動公開的信息，也必須經(jīng)過申請,，才能提起訴訟,。這條規(guī)定以及《條例》中“三需要”的條件設(shè)定，基本上已經(jīng)把政府信息公開公益訴訟排除在了法院受理之外,，因此在判決書中幾乎見不到公益訴訟的身影,。 此外，統(tǒng)計各地區(qū)起訴事由（表1）可以發(fā)現(xiàn)不同地區(qū)公民提起政府信息公開訴訟的種類差別很大,，一般而言,，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)，公民提起政府信息公開訴訟的種類較多,，例如北京,、廣東、江蘇等,，而有些地區(qū)的爭訟信息種類十分單一,，僅有房屋土地一項。特別需要指出的是,，在政府信息公開訴訟數(shù)量多的地區(qū),，往往起訴事由的種類也多，這再一次表明,，各地的政府信息公開訴訟發(fā)展呈現(xiàn)出不均衡發(fā)展的狀態(tài),，這種不均衡不僅體現(xiàn)在數(shù)量少，而且也體現(xiàn)在起訴事由的多樣性上,。 表1：各地區(qū)起訴事由分類統(tǒng)計 三,、判決結(jié)果與審查標(biāo)準(zhǔn)解讀 按照《行政訴訟法》的基本要求，司法對于行政的審查有兩個基本原則：只審查具體行政行為,，不審查抽象行政行為；只審查具體行政行為的合法性,，不審查具體行政行為的合理性,。雖然上述原則受到了來自學(xué)術(shù)界的諸多質(zhì)疑,，但是其存在也有著一定的合理性，司法權(quán)應(yīng)當(dāng)尊重行政權(quán),，不應(yīng)介入到行政權(quán)的核心領(lǐng)域,。政府信息公開訴訟中也如此，司法權(quán)的審查需要保持一個合適的限度,，由此才能各權(quán)力分工清晰,，各司其職。一般而言,，對于涉及國家秘密和公共利益的信息,，法院不進(jìn)行實質(zhì)性審查，即使是在社會中享有高度權(quán)威的美國聯(lián)邦最高法院也在環(huán)保局訴明克案以后表示不應(yīng)當(dāng)頻繁地運(yùn)用“暗室審查”對爭訟信息進(jìn)行實質(zhì)性審查,，這是司法謙抑原則的基本要求,。而對于其他信息，法院在認(rèn)為必要的時候可以進(jìn)行實質(zhì)性審查,，以判斷信息是否可以公開,。在整理本文中所涉及的政府信息公開訴訟之后，發(fā)現(xiàn)法院在審查政府信息公開具體行政行為時的標(biāo)準(zhǔn)可以從以下幾方面進(jìn)行概括（由于涉及國家秘密的裁判文書不能在網(wǎng)上公開,，因此對于國家秘密的審查標(biāo)準(zhǔn)無法從裁判文書中尋找依據(jù)）： （一）關(guān)于逾期未答復(fù) 依據(jù)《條例》的規(guī)定,，行政機(jī)關(guān)對于依申請信息公開應(yīng)當(dāng)在15個工作日內(nèi)答復(fù)，另有特殊情況還可以延長15個工作日,。在實踐中,，一部分原告提起訴訟的原因是由于行政機(jī)關(guān)在法定的期限內(nèi)沒有答復(fù)。通過對案件的統(tǒng)計可以看出,，在原告勝訴的案件當(dāng)中,，由于行政機(jī)關(guān)沒有按期答復(fù)而確認(rèn)具體行政行為違法的案件站到了所有原告勝訴案件的38%。由此可見,，行政機(jī)關(guān)沒有按照法定期限答復(fù)信息公開申請是遭致敗訴結(jié)果的最重要原因,。由于該問題的舉證和判斷并不復(fù)雜，因此在實踐中掌握的標(biāo)準(zhǔn)也比較統(tǒng)一,。 （二）爭訟事由與判決結(jié)果 通過整理案件還發(fā)現(xiàn),，起訴事由也和案件的判決結(jié)果之間存在著聯(lián)系。如表2所示,，以二審結(jié)果為最終結(jié)果,，統(tǒng)計敗訴事由和勝訴事由可以發(fā)現(xiàn)敗訴事由的種類要大于勝訴事由的種類，這就意味著,，在所調(diào)查的樣本案件中,，爭訟信息涉及履職情況、計劃生育,、財政信息,、醫(yī)療信息,、城市規(guī)劃、戶籍信息,、鑒定信息的案件,，原告沒有取得勝訴的可能。之所以形成這樣的結(jié)果,，與法院的審查標(biāo)準(zhǔn)存在一定的關(guān)系,。例如對于涉及履職情況案件的判決中，沒有勝訴的案例,，在涉及此類信息的爭訟中不公開的原因是該類信息屬于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部信息,，不予公開，由此統(tǒng)計可知,，涉及此類信息的政府信息公開爭訟,，除非行政機(jī)關(guān)在法定期間內(nèi)不予答復(fù)以外，行政相對人很難勝訴,。造成這種訴訟結(jié)果一方面是由于現(xiàn)行規(guī)范的規(guī)定,，而使得某一類信息很難被劃入到可以公開的政府信息范圍之中，例如對案件情況的查詢,，一般屬于刑事偵查信息,，不屬于公開范圍；另外諸如城市規(guī)劃等信息,，很多由于涉及商業(yè)秘密或者公共安全等不予公開,。此外，“三需要”也成為了法院判決駁回原告訴訟請求的重要原因,。 表2：起訴事由與裁判結(jié)果之間的關(guān)系 （三）司法對“三需要”的審查 相對于其他訴訟而言,，政府信息公開訴訟有其特殊性，這是因為作為政府信息公開訴訟基礎(chǔ)的政府信息公開制度本身具有公益屬性,。政府信息公開要解決的焦點問題并不是應(yīng)當(dāng)對誰公開,，而是該信息是否應(yīng)當(dāng)公開的問題，即公開的對象應(yīng)當(dāng)是不特定的多數(shù)人,。在此理念之下,，我國《條例》中所規(guī)定的“三需要”本身也顯得不合時宜，這也是頗受學(xué)術(shù)界質(zhì)疑的條款之一,。通過對案件進(jìn)行整理,，可以發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)實中,，“三需要”也是原告,、被告爭訟的焦點問題之一，同時也是法院裁判的重要問題之一,，占到了整個案件的百分之十三左右,。而在涉及到“三需要”審查的案件中,，原告勝訴案件占到了40%，這一勝訴比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于整體的勝訴率,，可見在這一問題的判斷上，法院對于行政機(jī)關(guān)在先判斷贊同率并不高,，在這里面較為典型的一起案件是何曉華與廣東省水利廳案件：
上述案件中,，行政相對人在提出政府信息公開申請時即提交了村委會證明,，證明其所申請公開信息與自身生產(chǎn)、生活相關(guān),，但行政機(jī)關(guān)認(rèn)為該證明的證明力不足,，要求補(bǔ)充，行政相對人拒絕補(bǔ)充,，進(jìn)而行政機(jī)關(guān)以不符合“三需要”為由,，拒絕公開信息，行政相對人不服成訟,。一審法院在判決中指出,，從原告向被告提起涉案政府信息公開申請時所提供的申請材料來看,，并不足以證明原告要求公開的涉案政府信息屬于原告所描述的自身生產(chǎn)需要用途。故被告以此為由作出被訴《答復(fù)》具有事實和法律依據(jù),，并無不當(dāng),，予以支持。而二審法院卻指出,，本案中,，根據(jù)上訴人提供其村委會的證明，以及被上訴人向上訴人村委會主任的調(diào)查筆錄等證據(jù)材料,，可以證明上訴人是其村村民,，上訴人在村里有承包地及祖屋地，現(xiàn)因涉案稔坑水電站蓄水,，其祖屋被淹浸,。因此，上訴人要求公開的涉案政府信息與上訴人自身生產(chǎn),、生活需要有關(guān)聯(lián)性,，被上訴人作出本案被訴答復(fù)，認(rèn)為上訴人提供的證據(jù)不能證明其申請公開的信息與其自身生產(chǎn)需要具有一定的關(guān)聯(lián)性,，理據(jù)不足,，原審判決對此予以支持不妥，本院依法予以糾正,。同樣的證據(jù),，二審法院卻改變了一審的認(rèn)定，這也涉及到在實踐中應(yīng)當(dāng)如何認(rèn)定“三需要”,，即行政相對人提交什么樣的證據(jù)可以證明所申請信息與自身生產(chǎn),、生活、科研相關(guān),。本文認(rèn)為,，這種證明標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)當(dāng)是十分嚴(yán)格的，一方面,，只要行政相對人在形式上能夠證明其與所公開信息符合“三需要”那就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為其具有申請公開政府信息公開的權(quán)利,，而不應(yīng)當(dāng)再對證明的實體內(nèi)容進(jìn)行審核；另一方面,，現(xiàn)實中確實與申請人切身利益相關(guān),，即使沒有證明也應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其有權(quán)利提出申請。如在大量的涉及房屋土地的信息中,，如果申請人所居住的房屋或土地,，屬于征收的范圍，那么即使沒有任何證據(jù)，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其具有申請信息公開的權(quán)利,。這一點應(yīng)當(dāng)是在涉及“三需要”爭議中,，法院重點審查的內(nèi)容。此外,，法院作為司法機(jī)關(guān),，應(yīng)當(dāng)保持謙抑，對于在訴訟中,，行政機(jī)關(guān)沒有提及“三需要”問題的案件,，法院不宜主動進(jìn)行審查。 結(jié)語 裁判文書網(wǎng)為政府信息公開訴訟實證研究提供了可靠的樣本庫,，通過統(tǒng)計分析可以發(fā)現(xiàn)，目前政府信息公開在不同地區(qū)呈現(xiàn)出較大差異,，法院的審查標(biāo)準(zhǔn)也略有不同,。誠然，這種基于裁判文書網(wǎng)的樣本分析雖然其對象的真實性沒有問題,，但是由于裁判文書網(wǎng)公開規(guī)則的問題,，我們看到的依舊不是政府信息公開訴訟所有的裁判文本，因此只能就可見范圍內(nèi)的樣本作出分析,。區(qū)別于2008年以前的政府信息公開訴訟,，2014-2015年的政府信息公開訴訟中無論是行政機(jī)關(guān)公開的標(biāo)準(zhǔn)還是法院的審查標(biāo)準(zhǔn)都趨向于統(tǒng)一，特別是在形式審查層面的標(biāo)準(zhǔn)基本一致,。但是在實質(zhì)審查問題上,，例如“三需要”以及例外條款的適用等問題，還是呈現(xiàn)出較大的差異,，這一方面反映了各地區(qū)政府信息公開制度發(fā)展的不均衡,，另一方面也折射出目前政府信息公開訴訟尚有待發(fā)展的事實。 |
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