朱某于3月1日向A市地稅局提出政府信息公開申請，要求書面獲取某地鐵公司稅務(wù)登記信息,。地稅局收到申請后,，在稅收征管系統(tǒng)和檔案中均未查詢到登記信息，在注銷檔案中查到地鐵公司已注銷稅務(wù)登記,。3月17日,，地稅局作出答復(fù)書，告知朱某其申請信息不存在,。朱某不服訴至法院,，稱地鐵公司稅務(wù)登記號可以證明登記信息存在，故請求撤銷A市地稅局作出的答復(fù)書,。

6月11日,，劉某向H區(qū)建交委提出政府信息公開申請，要求獲取“某地塊征收基地的配套商品房供應(yīng)協(xié)議”,。建交委認(rèn)為該協(xié)議涉及商業(yè)秘密,，向某鎮(zhèn)政府發(fā)送權(quán)利人意見征詢單，鎮(zhèn)政府不同意公開,。7月10日,，H區(qū)建交委作出告知書，稱該信息涉及商業(yè)秘密,，因權(quán)利人不同意決定不予公開,。劉某不服訴至法院，稱其申請公開的房源為該基地用于安置的配套商品房,，并非商業(yè)秘密,，故請求撤銷上述告知書并責(zé)令限期公開。

3月11日,，沈某向B區(qū)就業(yè)促進(jìn)中心申請公開“辦理退工申請登記手續(xù)的法律,、法規(guī)或者規(guī)章和必須攜帶的材料名稱”的政府信息。該中心收到沈某申請后于3月20日作出告知書,，告知沈某的申請不屬于其職責(zé)權(quán)限范圍,，可以自行向市人社局了解情況。沈某不服訴至法院,，請求確認(rèn)上述告知行為不符合其申請的形式，并責(zé)令限期公開相關(guān)政府信息,。

根據(jù)當(dāng)事人訴訟請求和行政機(jī)關(guān)作出答復(fù)行為的區(qū)別,，政府信息公開案件可以分為怠于履行的不作為訴訟、給付訴訟、反向訴訟,、私人信息保護(hù)訴訟,、行政賠償訴訟等類型。

行政機(jī)關(guān)具有主動(dòng)公開和依申請公開政府信息的義務(wù),。申請獲取政府信息但被拒絕提供或者逾期不予答復(fù)的,，申請人可以提起行政訴訟，訴訟請求一般為要求提供政府信息或者履行答復(fù)職責(zé),。

行政機(jī)關(guān)依申請公開政府信息原則上應(yīng)當(dāng)按照申請人要求的形式提供,，無法按照申請人要求形式提供的可以通過其他適當(dāng)形式提供。申請人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)提供的政府信息不符合其申請要求或者法律,、法規(guī)規(guī)定的適當(dāng)形式,，亦可以提起訴訟。

反向訴訟特殊性在于針對政府信息的公開行為,。第三方權(quán)利人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開或者依他人申請公開的政府信息侵犯其商業(yè)秘密,、個(gè)人隱私的，可以提起訴訟,。特殊情形下,，行政機(jī)關(guān)可以基于公共利益需要公開涉及商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的政府信息。

當(dāng)事人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)提供的與其自身相關(guān)的政府信息記錄不準(zhǔn)確,，要求該行政機(jī)關(guān)予以更正,，行政機(jī)關(guān)拒絕更正、逾期不予答復(fù)或者不予轉(zhuǎn)送有權(quán)機(jī)關(guān)處理的,，當(dāng)事人可以起訴要求更正信息,。

公民、法人或者其他組織認(rèn)為政府信息公開工作中的具體行政行為侵害其合法權(quán)益造成損害的,，可以一并或者單獨(dú)提起行政賠償訴訟,，依照法定程序解決行政賠償爭議。

《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《政府信息公開條例》）第二條規(guī)定,，政府信息是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的,，以一定形式記錄、保存的信息,。該規(guī)定對“政府信息”的界定依然過于寬泛,，如由行政機(jī)關(guān)臨時(shí)保管的材料、涉及投訴信訪的材料等是否屬于政府信息存在爭議,。

根據(jù)《政府信息公開條例》的規(guī)定,，屬于國家秘密、商業(yè)秘密,、個(gè)人隱私的政府信息不予公開,。目前行政法律規(guī)范對上述三項(xiàng)內(nèi)容的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)未作明確規(guī)定，司法審查標(biāo)準(zhǔn)存在爭議。

在政府信息公開案件中,，部分涉及征收補(bǔ)償利益的當(dāng)事人相互串聯(lián),、互為代理，一人提出多項(xiàng)申請,、多人就同一信息提出申請的現(xiàn)象較為普遍,。司法實(shí)踐中往往出現(xiàn)反復(fù)不間斷申請公開、部分內(nèi)容重復(fù)或高度類似的情形,，人民法院在判斷當(dāng)事人是否因此喪失訴權(quán),、如何適用司法審查標(biāo)準(zhǔn)等方面存在較大分歧。

政府信息公開行政案件的審理采取全面審查的方式,，主要審查行政機(jī)關(guān)的職權(quán)依據(jù),、執(zhí)法程序、事實(shí)認(rèn)定和法律適用等,。

《關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第一條對受案范圍通過正面列舉加以規(guī)定,，第二條對不予受理的排除范圍作了明確規(guī)定。人民法院收到當(dāng)事人的訴訟材料后應(yīng)當(dāng)對照上述兩條規(guī)定,，著重審查當(dāng)事人申請信息公開的情況和訴訟請求內(nèi)容,，綜合判斷是否屬于政府信息公開案件受案范圍。

適格原告是指認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民,、法人或者其他組織,。在依申請的政府信息公開案件中，申請人因向行政機(jī)關(guān)提出申請成為政府信息公開行為的相對人,，具有原告主體資格,。在反向訴訟中，相關(guān)權(quán)利人需舉證證明行政機(jī)關(guān)所公開信息涉及商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私,，并導(dǎo)致其利益受損,。

原告起訴行政機(jī)關(guān)不予答復(fù)的應(yīng)證明其提出申請的事實(shí)；原告起訴行政機(jī)關(guān)不予更正信息記錄,，需舉證證明其已提出更正申請,、政府信息與其相關(guān)且信息記錄不準(zhǔn)確。在行政賠償訴訟中,，原告應(yīng)證明其因政府信息公開行為的侵害遭受損失,。

行政機(jī)關(guān)制作的信息由制作機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開，行政機(jī)關(guān)獲取的信息由保存機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開,，行政機(jī)關(guān)設(shè)立的派出機(jī)構(gòu),、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)其職責(zé)范圍內(nèi)的信息公開工作。同時(shí)法律,、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織以及與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位也可以成為政府信息公開主體,。因此法院應(yīng)對被告是否具有被訴信息的公開義務(wù)進(jìn)行審查,，以此確定被訴行政機(jī)關(guān)是否為適格被告。當(dāng)事人對政府信息公開行為不服可以申請行政復(fù)議,，復(fù)議機(jī)關(guān)亦可作為被告。

政府信息公開工作機(jī)構(gòu)應(yīng)具有相應(yīng)職權(quán)依據(jù),，應(yīng)具備符合《政府信息公開條例》第四條,、《上海市政府信息公開規(guī)定》第五條等規(guī)定的具體職責(zé)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)申請內(nèi)容分別作出答復(fù),，屬于公開范圍的,，告知獲取方式和途徑,；屬于不予公開范圍的,，予以告知并說明理由；不屬于本機(jī)關(guān)公開或者該信息不存在的,，根據(jù)情況告知公開機(jī)關(guān)的名稱,、聯(lián)系方式；申請內(nèi)容不明確的,，告知予以更改,、補(bǔ)充。判斷行政機(jī)關(guān)告知申請人的行為適用法律是否正確,，應(yīng)依據(jù)《政府信息公開條例》第二十一條,、第二十二條以及《上海市政府信息公開規(guī)定》第二十三條等。

針對以信息涉及商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私為由不予公開案件,，應(yīng)審查行政機(jī)關(guān)不予公開事由是否準(zhǔn)確,、是否書面征詢第三方意見、是否對公共利益造成重大影響,。對于是否屬于商業(yè)秘密的判斷可以參照適用《反不正當(dāng)競爭法》的有關(guān)規(guī)定,；對于隱私的判斷應(yīng)從主客觀兩方面把握,，即主觀上個(gè)人不愿意被公眾知悉,，客觀上公開后對個(gè)人產(chǎn)生明顯不當(dāng)影響,。

如在案例二中，H區(qū)建交委向某鎮(zhèn)政府發(fā)出意見征詢單本身不足以證明上述信息涉及商業(yè)秘密的事實(shí),，無法據(jù)此認(rèn)定該信息具有商業(yè)價(jià)值并采取保密措施，主要證據(jù)不足,，上述告知行為應(yīng)予撤銷,。

政府信息公開程序主要包括法定期限內(nèi)作出程序,、延期答復(fù)程序,、補(bǔ)正程序和權(quán)利人意見征詢程序等。對程序合法性的審查重點(diǎn)在于行政機(jī)關(guān)是否在規(guī)定期限內(nèi)作出答復(fù),，延期答復(fù)的是否將延期情況告知申請人,。當(dāng)事人申請公開的信息可能涉及第三方商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等權(quán)益,，行政機(jī)關(guān)需要征詢第三方權(quán)利人意見,，上述意見征詢期限不計(jì)入答復(fù)期限內(nèi)。

《政府信息公開條例》規(guī)定,，政府信息公開申請內(nèi)容不明確的,，答復(fù)期限自行政機(jī)關(guān)收到補(bǔ)正申請之日起計(jì)算。關(guān)于補(bǔ)正的內(nèi)容,，一般不宜做嚴(yán)格要求，尤其申請某一文件時(shí)不能以未準(zhǔn)確表述該文件名稱為由拒絕提供,，應(yīng)以一般人的理解程度為限,。關(guān)于補(bǔ)正的效力，申請人按照要求補(bǔ)正且符合要求的信息公開程序繼續(xù)進(jìn)行,，申請人以明示或者默示方式拒絕補(bǔ)正的視為其放棄申請,。補(bǔ)正后行政機(jī)關(guān)仍無法處理的，應(yīng)遵循“補(bǔ)正以一次為原則”終結(jié)補(bǔ)正程序,。

在立案和訴訟階段發(fā)現(xiàn)不符合起訴條件,，分別應(yīng)裁定不予立案和裁定駁回起訴。經(jīng)實(shí)體審理后,，政府信息公開行政案件主要采用判決履行,、判決撤銷、判決確認(rèn)和判決駁回訴訟請求,。

申請人申請政府信息公開,，行政機(jī)關(guān)拒絕公開或者無正當(dāng)理由逾期不予答復(fù)，經(jīng)審查認(rèn)定行政機(jī)關(guān)拒絕理由不成立或者不作為違法,，可以判決行政機(jī)關(guān)履行政府信息公開職責(zé),，要求被告在一定期限內(nèi)答復(fù)。對于判決責(zé)令履行已無實(shí)際意義的可作出確認(rèn)違法判決,。由于司法不能侵犯行政機(jī)關(guān)的首次判斷權(quán),，在判決中除要求行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)外一般不指明行政機(jī)關(guān)如何履行職責(zé)，僅判決其重新予以答復(fù),，而非直接判決公開特定信息,。

撤銷判決主要適用于被訴告知行為事實(shí)認(rèn)定不清,、說理不適當(dāng)、違反法定程序或者法律適用錯(cuò)誤等情形,。根據(jù)《關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第九條規(guī)定,，行政機(jī)關(guān)對依法應(yīng)當(dāng)公開的政府信息拒絕或者部分拒絕公開的，應(yīng)當(dāng)撤銷或者部分撤銷被訴不予公開決定,，并判決其在一定期限內(nèi)公開,。尚需調(diào)查、裁量的,，可以判決行政機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)重新答復(fù)。行政機(jī)關(guān)提供的政府信息不符合申請人要求的內(nèi)容或者法律,、法規(guī)規(guī)定的形式,，可以判決其按照申請人要求或法律規(guī)定的適當(dāng)形式提供。

如在案例一中,，A市地稅局以朱某申請公開的信息不存在為由不予公開,，但朱某提供的《注銷稅務(wù)登記申請表》載明的地鐵公司稅務(wù)登記號可以證明上述信息存在，地稅局作出的不當(dāng)告知行為應(yīng)予撤銷,。

行政機(jī)關(guān)作出的信息公開告知內(nèi)容錯(cuò)誤,、程序不當(dāng)或者無正當(dāng)理由逾期不予答復(fù)，可以判決確認(rèn)公開或不公開政府信息的行為違法,。如行政機(jī)關(guān)公開信息涉及商業(yè)秘密,、個(gè)人隱私且不存在公共利益等法定事由，應(yīng)確認(rèn)公開行為違法并責(zé)令采取相應(yīng)補(bǔ)救措施,。

根據(jù)《關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第十二條規(guī)定,，被告已經(jīng)履行法定告知或者說明理由義務(wù)的，應(yīng)判決駁回原告的訴訟請求,。

如在案例三中,，B區(qū)就業(yè)促進(jìn)中心收到申請后經(jīng)審查不屬于其職責(zé)范圍，并告知沈某至戶籍所在地就業(yè)促進(jìn)中心獲取信息,，應(yīng)判定該中心已履行告知義務(wù),，答復(fù)內(nèi)容和行政程序符合法律規(guī)定，故應(yīng)判決駁回原告訴訟請求,。

在審理政府信息公開行政案件過程中,，除審查行政機(jī)關(guān)的職權(quán)依據(jù)、執(zhí)法程序,、事實(shí)認(rèn)定和法律適用外,，還應(yīng)考慮部分特殊情形。

《政府信息公開條例》第十三條規(guī)定,，公民、法人或者其他組織可以根據(jù)自身生產(chǎn),、生活和科研需要,，申請獲取相關(guān)政府信息。 “生產(chǎn),、生活,、科研等特殊需要”的內(nèi)涵與外延涵蓋范圍極為廣泛，具有高度不確定性,，幾乎可以囊括個(gè)體在社會(huì)生活中的所有需求,。行政機(jī)關(guān)對極個(gè)別當(dāng)事人以不符合“三需要”為由拒絕提供信息的，可以根據(jù)《關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第五條規(guī)定,，要求申請人對特殊需要事由作出說明,。

法律對于可能構(gòu)成濫用訴權(quán)的情形并未明確規(guī)定制裁措施，司法實(shí)踐中亦尚未建立有效防范機(jī)制,。在涉及可能濫用政府信息公開申請權(quán)和行政訴訟起訴權(quán)的案件中,，行政機(jī)關(guān)可能并未答復(fù)，亦未告知公開機(jī)關(guān),。針對部分當(dāng)事人長期不間斷提出內(nèi)容相似的申請,，無論行政機(jī)關(guān)是否提供信息當(dāng)事人均堅(jiān)持訴訟的，起訴目的顯然不當(dāng),，已喪失訴權(quán)行使的必要性和正當(dāng)性,，故應(yīng)予裁定駁回。

編校 郭磊   上海市第一中級人民法院