作者：唐青林 李舒 楊巍

單位：北京市安理律師事務(wù)所

最高人民法院

土地部門與土地使用權(quán)競得人簽署成交確認(rèn)書的行為屬于具體行政行為,，未簽署出讓合同的僅能提起行政訴訟

前事不忘、后事之師,。為避免未來發(fā)生類似敗訴,，提出如下建議：

一、當(dāng)事人競得土地部門通過掛牌,、拍賣方式出讓的土地使用權(quán)并簽署成交確認(rèn)書,，但未簽訂土地使用權(quán)出讓合同時(shí)發(fā)生爭議的，應(yīng)當(dāng)提起行政訴訟,。該情形下當(dāng)事人提起民事訴訟的,，法院會(huì)駁回起訴。

二,、當(dāng)事人競得土地并簽署成交確認(rèn)書后要及時(shí)要求與土地管理部門簽署土地出讓合同,，向土地管理部門支付土地出讓金，辦理土地權(quán)屬證書,，以確保實(shí)際獲得土地使用權(quán),。

《最高人民法院行政審判庭關(guān)于拍賣出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)的土地行政主管部門與競得人簽署成交確認(rèn)書行為的性質(zhì)問題請示的答復(fù)》（ [2010]行他字第191號(hào)）

土地行政主管部門通過拍賣出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)，與競得人簽署成交確認(rèn)書的行為，屬于具體行政行為,。當(dāng)事人不服提起行政訴訟的,，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。

《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》

第十一條  土地使用權(quán)出讓合同應(yīng)當(dāng)按照平等,、自愿,、有償?shù)脑瓌t，由市,、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽訂,。

《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》

第十五條  土地使用權(quán)出讓，應(yīng)當(dāng)簽訂書面出讓合同,。

土地使用權(quán)出讓合同由市,、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽訂。

《中華人民共和國行政訴訟法》

第十二條  人民法院受理公民,、法人或者其他組織提起的下列訴訟：

（十一）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行,、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議,、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的,；

《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》

第十一條  行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi),，與公民,、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議,。

公民,、法人或者其他組織就下列行政協(xié)議提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理：

（一）政府特許經(jīng)營協(xié)議,；

（二）土地,、房屋等征收征用補(bǔ)償協(xié)議；

（三）其他行政協(xié)議,。

以下為該案在法院審理階段,，判決書中“本院認(rèn)為”就該問題的論述：

根據(jù)《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十一條的規(guī)定，土地使用權(quán)出讓合同應(yīng)當(dāng)按照平等,、自愿,、有償?shù)脑瓌t，由市,、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽訂,。因此土地出讓方和受讓方形成民事法律關(guān)系的基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)是雙方簽訂土地使用權(quán)出讓合同。該合同為要式合同,。本案中,，天瑞鋁業(yè)公司并未與陜縣國土局或三門峽國土局簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同,，也未向陜縣國土局或三門峽國土局繳納土地出讓金，因此天瑞鋁業(yè)公司與陜縣國土局,、三門峽國土局之間不構(gòu)成國有土地使用權(quán)出讓合同關(guān)系,。三門峽市房產(chǎn)交易管理中心作為三門峽國土局的下級(jí)部門，雖然其于2007年7月2日與天瑞鋁業(yè)公司就涉案的一個(gè)地塊簽訂了成交確認(rèn)書,，但是根據(jù)《最高人民法院行政審判庭關(guān)于拍賣出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)的土地行政主管部門與競得人簽署成交確認(rèn)書行為的性質(zhì)問題請示的答復(fù)》（（2010）行他字第191號(hào)）的規(guī)定,，土地行政主管部門通過拍賣出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)，與競得人簽署成交確認(rèn)書的行為,，屬于具體行政行為,。天瑞三門峽鋁業(yè)公司不服，應(yīng)當(dāng)提起行政訴訟,。陜縣國土局對涉案宗地重新掛牌出讓,，亦屬具體行政行為。故天瑞鋁業(yè)公司起訴陜縣國土局,、三門峽國土局,，不屬于民事訴訟的受理范圍。

天瑞集團(tuán)三門峽鋁業(yè)有限公司與河南省三門峽市陜縣國土資源局,、河南省三門峽市國土資源局等建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同糾紛二審民事裁定書,，[最高人民法院（2015）民一終字第19號(hào)]。

因土地使用權(quán)成交確認(rèn)書發(fā)生爭議,，法院認(rèn)為應(yīng)提起行政訴訟的判例

南京棲霞建設(shè)股份有限公司與?？谑袊临Y源局建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同糾紛二審民事裁定書[最高人民法院（2016）最高法民終454號(hào)]|認(rèn)為,，“南京棲霞公司與?？谑袊辆志桶干娴貕K僅簽署了成交確認(rèn)書，并未簽訂土地使用權(quán)出讓合同,，故南京棲霞公司有關(guān)案涉土地使用權(quán)出讓合同已經(jīng)成立的主張不能成立,。案涉土地使用權(quán)出讓公告雖有‘土地出讓合同定金為掛牌成交價(jià)的10%，其繳交的競買保證金自動(dòng)轉(zhuǎn)為土地出讓合同定金和出讓價(jià)款’之規(guī)定,，但是在土地使用權(quán)出讓合同尚未成立的情況下,，南京棲霞公司為涉案地塊繳交的競買保證金16177.5萬元轉(zhuǎn)為土地使用權(quán)出讓合同定金和價(jià)款的條件并未成就。故南京棲霞公司主張其繳交的競買保證金已經(jīng)自動(dòng)轉(zhuǎn)為土地使用權(quán)出讓合同定金和出讓價(jià)款的主張,，沒有事實(shí)和法律依據(jù),。本案中南京棲霞公司系針對海口市國土局解除成交確認(rèn)書的行為所造成的損失主張賠償,。參照《最高人民法院行政審判庭關(guān)于拍賣出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)的土地行政主管部門與競得人簽署成交確認(rèn)書行為的性質(zhì)問題請示的答復(fù)》有關(guān)‘土地行政主管部門通過拍賣出讓國有建設(shè)用地使用權(quán),，與競得人簽署成交確認(rèn)書的行為，屬于具體行政行為,。當(dāng)事人不服提起行政訴訟的,，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理’的規(guī)定,，海口市國土局解除成交確認(rèn)書的行為屬于具體行政行為,，因該行為引起的爭議應(yīng)當(dāng)通過行政訴訟的途徑解決,。南京棲霞公司亦另案就撤銷海口市國土局解除成交確認(rèn)書提起行政訴訟,，可見南京棲霞公司亦認(rèn)可?？谑袊辆趾炇鸷徒獬山淮_認(rèn)書的行為是行政行為。故南京棲霞公司有關(guān)原裁定認(rèn)定本案不屬于民事案件受案范圍系適用法律錯(cuò)誤的主張,，本院不予支持,。南京棲霞公司如認(rèn)為海口市國土局解除成交確認(rèn)書的行為侵犯其財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的,，可依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條的規(guī)定,，通過提起行政訴訟的途徑尋求救濟(jì)。”

（一）本公號(hào)解讀的判決文書案件事實(shí)紛繁復(fù)雜和證據(jù)較多,、往往涉及多個(gè)法律焦點(diǎn),。為了寫作和理解方便,，我們可能僅選取某個(gè)具體角度,、某個(gè)焦點(diǎn)問題進(jìn)行解讀和評析，難免掛一漏萬,。需要完整了解某個(gè)案件,，請通過法院官方網(wǎng)站或其他渠道獲取判決書原文進(jìn)行研讀。

（二）與此同時(shí),，有些案件事實(shí)似乎相同的案件,，卻出現(xiàn)不一樣甚至相反的判決結(jié)果，這可能是因?yàn)榘讣聦?shí)看似相同實(shí)際上卻存在某些細(xì)微但關(guān)鍵的差別,，也可能是最高法院根據(jù)社會(huì)發(fā)展的變化調(diào)整裁判規(guī)則和思路,，甚至可能是法律法規(guī)本身出現(xiàn)了變化,。判決書一旦做出就固化了，但是立法和司法實(shí)踐是不斷向前發(fā)展變化的,。

（三）我國不是判例法國家,，除非是最高人民法院正式發(fā)布的指導(dǎo)性案例（根據(jù)《最高人民法院關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》第七條規(guī)定， 最高人民法院發(fā)布的指導(dǎo)性案例,，各級(jí)人民法院審判類似案例時(shí)應(yīng)當(dāng)參照）,，否則即使是最高法院的判決書也并不具有指導(dǎo)另案判決的法律效力。