（南京特殊教育師范學院講師 臺灣東海大學社會工作博士生）

2010年對于中國社會福利制度變遷而言,，是其制度變遷極其重要的一個歷史關鍵節(jié)點和否決點,。因為這一年中國人均GDP達到4628美元，由此邁入中等偏上收入國家行列,，也就說意味著中國已具備構建適度普惠型社會福利制度的經(jīng)濟基礎,；這一年中國城鄉(xiāng)人口比重分別為49.68%和50.32%，此后中國邁入城市人口比重超過農(nóng)村人口并不斷提高的新階段,。換言之,，中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型,、改革深化等帶來了經(jīng)濟,、社會、人口等深層結構的變遷,，相伴而來的發(fā)展機遇和社會風險則同時增加,。面對復雜國際形勢和國內(nèi)情況，國家自2010年始進一步強化了社會福利與民生建設的制度與服務供給,。有學者甚至將2010年界定為中國社會福利制度與兒童福利制度“元年”,，認為我國已由殘補型社會福利制度轉(zhuǎn)型到適度普惠型福利制度建設的新時期。2010年至今,，國家制定了一系列與民生密切相關的社會政策和具體措施,，足見社會福利制度建設與轉(zhuǎn)型的力度和速度在不斷增強。2012年黨的十八屆三中全會提出“社會治理創(chuàng)新”,，拉開社會組織參與社會治理序幕，2015年黨的十八屆五中全會進一步提出“推進社會治理精細化,，推進社會治理精細化,構建全民共建共享的社會治理格局”,，這意味中國將進一步強力打破原有“強國家-弱社會”格局，逐步轉(zhuǎn)向培育多元社會主體,，構建“小政府,、大社會”與多元主體共治共享的新社會格局,。在此背景下，培育社會組織自然成為政治改革,、經(jīng)濟發(fā)展,、社會建設、文化繁榮,、生態(tài)保護的迫切時務,。因而，我們可以欣喜地看到近年來在國家政策驅(qū)動和政治動員下,，各類社會組織得到快速發(fā)展,，并在社會治理與社會服務中的作用不斷提升。特別是城鄉(xiāng)社區(qū)服務類,、公益慈善類,、行業(yè)協(xié)會商會類、科技類社會組織在政府加大登記注冊程序簡化力度后呈雨后春筍般瘋長之勢,。

為什么要重點培育城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織呢,？其根源還在于社區(qū)對于民生建設與社會治理有著不同尋常的作用和功能。社區(qū)作為社會最基本的單位,，是人們賴以生存與生活的載體,，她為型塑社區(qū)居民（村民）的共同心理、文化,、信仰結構和生活與生產(chǎn)方式提供養(yǎng)分和土壤,。誠如滕尼斯1887年在其《共同體與社會》所言，社區(qū)是一種“建立于本質(zhì)意志與自然情感基礎上的共同的生活方式”,。因而,，自1986年民政部倡導社區(qū)建設與社區(qū)服務以來，國家對于社區(qū)建設的重視程度不斷提升,，特別是在近年社會治理創(chuàng)新戰(zhàn)略指引下,，社區(qū)成為社會治理最為基礎和核心領域。社區(qū)上接政府,，下聯(lián)百姓,，政府絕大部分政策和服務都通過社區(qū)傳遞給百姓及其家庭。由此可以理解,，為什么國家將社區(qū),、社會組織、社會工作“三社聯(lián)動”作為推進社區(qū)治理與民生發(fā)展的基本模式在全國全面推開,。據(jù)民政部數(shù)據(jù)顯示,，2010年底全國共有各類社區(qū)服務機構和設施15.3萬個，其中社區(qū)服務中心12720個,，社區(qū)服務站44237個,；城鎮(zhèn)便民,、利民服務網(wǎng)點53.9萬個；社區(qū)志愿服務組織10.6萬個,。到2015年底全國共有各類社區(qū)服務機構和設施36.1萬個,，其中社區(qū)服務指導中心863個，社區(qū)服務站12.8萬個,；城鎮(zhèn)便民,、利民服務網(wǎng)點24.9萬個；社區(qū)志愿服務組織9.6萬個,。從這組數(shù)據(jù)變化來看,，中國基層社區(qū)組織得到快速發(fā)展，也就是說社區(qū)社會組織培育取得卓越成效,。在欣喜之余,，值得反思和討論的是當前基層社區(qū)組織培育的路徑問題。從觀察來看,，具有以下三種路徑：

一種是自由生長,。

互助與合作是社區(qū)關系與功能的基本特質(zhì)和功能。雖然中國的工業(yè)化與城市化隨著改革開放的進程在持續(xù)加速推進,，但其農(nóng)業(yè)文明和農(nóng)民社會的社會本質(zhì)依然沒有完全改變,，因而鄉(xiāng)土社會中的“差序格局”關系網(wǎng)絡依然廣泛存在和有效運行。也就是說無論在農(nóng)村社區(qū)還是城市社區(qū),，即使在市場經(jīng)濟理性,，以及人口流動潮流與征地拆遷運動下受到嚴重沖擊，但社區(qū)中的非正式自助,、互助與志愿精神是長期存在的,。因而建基于互助與志愿精神、社區(qū)與群體共同文化等的非正式自助,、互助,、志愿、公益組織在中國社區(qū)中也長期存在并有所發(fā)展,。比如,，近年來火爆的廣場舞，其背后是一個社區(qū)居民基于共同心理與興趣,、共同需要與文化所形成的不同形態(tài)的自助或互助組織形態(tài),。常見社區(qū)中一些人們相聚在一起開展起舞弄劍、下棋品茶,、吹拉彈唱,、登山郊游等各種活動，其實質(zhì)也是一種非正式社區(qū)組織。這樣的非正式組織沒有既定和明確的組織章程,、活動形式、組織目標,、人員構成,，但極具活力和生命力。近年來國家加強社區(qū)活動中心等社區(qū)公共服務設施的建設和投入后,，進一步改善了社區(qū)居民開展各類自助與互助活動,，有助于發(fā)展和培養(yǎng)植根與社區(qū)的自助與互助組織。如湖南省瀏陽市鎮(zhèn)頭鎮(zhèn)在其金牌村和車田村等鄉(xiāng)村社區(qū)于2016年發(fā)起主題為“共建共享,，打造我們的幸福家園”的“屋場”建設運動,，由鎮(zhèn)政府投資保護古樹、古井,、古屋等,，對社區(qū)中的樓、牌,、屋,、亭、橋進行美化,，刷印和張貼與傳統(tǒng)文化,、村莊歷史、社會主義核心價值等有關的名人名句名畫等,，引導村民形成“鄰里相助,、幸福一家”的社區(qū)互助和志愿精神。同時因地制宜傾力打造綜合社區(qū)活動中心和社區(qū)服務中心,，面向老年人,、兒童、婦女,、青少年和普通村民等組織各種群體性文體活動,，針對單親家庭、困難家庭,、流動人口家庭等發(fā)起多種形式的志愿服務,。經(jīng)過一年多努力，這兩個村形成了數(shù)量可觀的不同類型的群體性,、志愿性組織,，大大激活了社區(qū)活力和幸福感。

一種是進籠規(guī)養(yǎng),。

近年來,，全國各地在培育社區(qū)社會組織和公益慈善組織培育中引入“公益創(chuàng)投”機制，由政府、企業(yè),、基金會等為主體參與提供資金,，培育和支持初創(chuàng)期和中小型社會組織發(fā)展，以提升其社會服務能力和社會影響力,。在國家逐步強化社區(qū)社會組織參與社會治理于社會服務過程的主體性和規(guī)范性,，因而在公益創(chuàng)投項目申請和政府服務購買項目申請的資格準入機制上逐步由非正式組織“范進”向正式組織“嚴控”轉(zhuǎn)變。在具體實踐中,，可以看到各地在初期啟動公益創(chuàng)投和政府服務購買項目活動時,，對于申報組織的資質(zhì)要求相對比較寬泛，資助對象可以是項目團隊,，也可以是服務機構,。也就是說對于申報者是否具有正式組織身份和資質(zhì)并不受到嚴格限制。這樣激活了社區(qū)服務項目創(chuàng)意和參與意識,，促使一些自助性,、互助性、志愿性非正式組織通過參與公益項目申報與運作來提升其服務能力和發(fā)展能力,。當社會組織培育達到一定規(guī)模和數(shù)量后,，培育目標則轉(zhuǎn)向以培育正式組織為主導目標。因而,，在公益創(chuàng)投項目與政府服務購買項目申請資格上基本規(guī)范為正式登記注冊的組織,。由此一來，社區(qū)社會組織培育走向“進規(guī)喂養(yǎng)”方式,。為何如此呢,？其根源在于資源主要由國家控制，社會組織又囿于其公益性屬性而不能采取商業(yè)利潤運營模式,，社會捐贈意識薄弱,，社會組織籌資能力偏弱。因而社區(qū)社會組織當前只能主要依靠政府資金支持來發(fā)展和開展服務,。比如民辦社會工作服務機構,，在2012年底僅有1000家，到2016年底已發(fā)展到5880家,，雖然數(shù)量增長迅猛,，然而因為資金來源不穩(wěn)定等因素影響，出現(xiàn)不少“空殼機構”和“僵尸機構”,。如何打破這種發(fā)展瓶頸,，是值得從制度設計和組織治理角度更深入的探索和創(chuàng)新。

一種是強弱相爭,。

社會組織培育必然要經(jīng)歷一個由“數(shù)量增長”到“質(zhì)量提升”,，由“魚龍混雜”到“專業(yè)培植”的轉(zhuǎn)型期,。社區(qū)社會組織數(shù)量發(fā)展到一定階段之后，所面臨的便是“生存競爭”和“優(yōu)勢發(fā)展”課題,。因而,，國家在推進社會組織培育過程中，其策略也是一個由“粗放型”準入到“規(guī)范化”培養(yǎng)的過程,。在努力培育到一定數(shù)量和規(guī)模時,，政府再通過政策規(guī)范、資金配置,、競爭引入等方式讓社會組織進入一種競爭發(fā)展、規(guī)范發(fā)展和持續(xù)發(fā)展的生態(tài)中,。當前社會組織申請分為區(qū)（縣）,、市、省和民政部四級平臺,，依據(jù)國家政策引導,，主要通過引導社會組織在區(qū)（縣）注冊登記來推動社區(qū)社會組織的蓬勃發(fā)展。但社會組織無論在哪里登記注冊,，它都如企業(yè)一樣具有在全國活動的合法性和主體身份,。因而當前各級政府、各系統(tǒng)在公益創(chuàng)投項目,、政府購買服務項目等委托,、購買和申請過程中并未或并不能對社會組織登記屬地有明確限定。同時政府作為委托方,，基于理性和效益考量,，越來越注重受委托方社會組織的綜合實力和服務能力。因而,，在一些地方的項目申請和購買過程中開始出現(xiàn)不同規(guī)模和不同層級的社會組織與社區(qū)社會組織進行嚴酷的“強弱相爭”局面,。比如一些城市出現(xiàn)在崗社工人員超千人，超數(shù)百人的“大型”社會工作服務機構與在崗人員不足十人的社會工作服務機構同時競爭項目和其他資源,，因而強勢機構自然能在項目申請和政府合作過程中彰顯出強勁的規(guī)模優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢,，并可能“雄霸天下”和“獨領風騷”。由此強者越強,，弱者越弱的“馬太效應”就開始凸顯,，一些弱勢社會組織和初創(chuàng)期社會組織的生存空間和資源空間也由此受到強勢社會組織的嚴重擠壓。如何構建一個健康,、有序,、可持續(xù)發(fā)展的社區(qū)社會組織“培育發(fā)展”和“競爭發(fā)展”環(huán)境，已然是一個不容忽視的現(xiàn)實課題,。

馮元

湖南長沙人,，臺灣東海大學社會工作博士生,，中級社會工作師。現(xiàn)為南京特殊教育師范學院教師,，兼任南京社會工作者協(xié)會副秘書長,，南京市共美社會工作服務中心總干事。主要研究方向為兒童福利與兒童保護,社會工作,。曾獲“2015年度全國百名優(yōu)秀社工人物”稱號,。曾在南京市民政局、南京市救助管理站等單位工作6年,，具有豐富的流浪兒童與流浪乞討人員一線社會工作服務經(jīng)驗,。在《中州學刊》、《教育學報》,、《中國特殊教育》,、《浙江工商大學學報》及《社會工作》、《社會工作與管理》,、《中國社會報》,、《中國社會工作》、《社會與公益》,、《社會福利》等報刊雜志發(fā)表有關流浪兒童救助保護,、社會工作本土化、殘疾人特殊教育福利論文40多篇,，多篇由人大復印資料《社會工作》與《新華文摘》轉(zhuǎn)載或論點摘編,。

主管    中華人民共和國民政部
主辦    中國社會工作聯(lián)合會

《社會與公益》雜志社