隨著PPP運(yùn)用的推廣以新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展,，作為兩者結(jié)合體的片區(qū)開發(fā)PPP模式越來越受重視,。在財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫中，片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目位列第三,，投資額占比超過10%,。正如一位業(yè)內(nèi)人士所言，作為一種兼具融資與運(yùn)行效率的合作模式,，片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目不僅能有效解決現(xiàn)階段片區(qū)開發(fā)中融資難問題,，還能有效調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性，為片區(qū)開發(fā)提供綜合效率,，破解園區(qū)開發(fā)火熱而運(yùn)營乏力的困境,。

絕非簡單“1 1 1”

雖是熱門，但到底何為片區(qū)開發(fā)PPP,，其與園區(qū),、新型城鎮(zhèn)化類PPP有何異同，目前尚無統(tǒng)一認(rèn)識(shí),。日前,，在“PPP在片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目中的應(yīng)用”論壇上，業(yè)內(nèi)專家,、咨詢?nèi)耸亢蛷臉I(yè)者對(duì)此進(jìn)行了討論,。

    據(jù)財(cái)政部一位官員介紹，截至4月26日,，財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫中片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目數(shù)量達(dá)到548個(gè),，分別是園區(qū)開發(fā)、城鎮(zhèn)化建設(shè),、土地儲(chǔ)備,、廠房建設(shè)和其他。雖然沒有準(zhǔn)確定義,，但大多數(shù)人士都認(rèn)為片區(qū)開發(fā)的范圍更廣泛,，如北京國家會(huì)計(jì)學(xué)院教授崔志娟表示，片區(qū)既包含了新型城鎮(zhèn),，也包含了產(chǎn)業(yè)園區(qū),。中國投資咨詢有限責(zé)任公司咨詢總監(jiān)楊寧則指出,，片區(qū)開發(fā)屬于財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫的19個(gè)行業(yè)之一，19個(gè)行業(yè)則依據(jù)國辦發(fā)［2015］42號(hào)文給出的13個(gè)行業(yè)作為基本依據(jù),，并結(jié)合財(cái)政部預(yù)算司,、經(jīng)濟(jì)建設(shè)司采用的行業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)劃出的。

他具體分析了當(dāng)前財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫中的片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目內(nèi)容,。其中,，園區(qū)開發(fā)基本上分為兩個(gè)項(xiàng)目包，一是港口碼頭類,，實(shí)際上是綜合保稅區(qū)建設(shè),；二是綜合服務(wù)和廠房。城鎮(zhèn)化建設(shè),，一是區(qū)內(nèi)居民,、企業(yè)房屋收購、拆除,、土地收儲(chǔ)；二是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目,；三是公益性項(xiàng)目,。從單個(gè)項(xiàng)目類型看，土地儲(chǔ)備項(xiàng)目運(yùn)作相對(duì)成熟,，基礎(chǔ)的公益性項(xiàng)目則在PPP項(xiàng)目庫中單獨(dú)形成一類,。廠房建設(shè)，可能會(huì)在標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)外包括管網(wǎng)工程等,，工程量及投資額相對(duì)容易測(cè)算,。土地儲(chǔ)備中，不只包括原有內(nèi)容,，現(xiàn)在很多項(xiàng)目還附加了一些土地儲(chǔ)備甚至產(chǎn)業(yè)園區(qū)的想法,。

從以上內(nèi)容可以看出，片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目多為綜合類項(xiàng)目,，投資規(guī)模大,。楊寧測(cè)算后發(fā)現(xiàn)，此類項(xiàng)目平均投資額為19.26億元,，遠(yuǎn)超出項(xiàng)目庫中前兩類項(xiàng)目平均11.49億元和5.38億元的投資額,。總體周期長,，有些長達(dá)30年,，存在某個(gè)項(xiàng)目周期長而拉長整個(gè)項(xiàng)目包合作周期的現(xiàn)象。多項(xiàng)目捆綁,，經(jīng)營性,、準(zhǔn)經(jīng)營性以及公益性項(xiàng)目都有涉及，因此邊界不如單體PPP項(xiàng)目清晰，交易結(jié)構(gòu)更復(fù)雜,，且對(duì)參與方的能力要求特別高—不僅要求社會(huì)資本具備投資,、運(yùn)營能力，最好還兼具規(guī)劃設(shè)計(jì),、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入等水平,。此外，更需要財(cái)政,、發(fā)改,、國土、地方政府等多部門協(xié)作推進(jìn),。

因此楊寧認(rèn)為,，片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目包組合后絕不是簡單的“1 1 1”。北京科技園建設(shè)集團(tuán)股份有限公司總經(jīng)理郭瑩輝說得更為直接：“城市的片區(qū)開發(fā),，意味著政府把一片土地開發(fā),、經(jīng)營、受益的權(quán)利托付給你,，你要變成一座城市,。”

法律制度缺乏

片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目若要取得成功,，合理,、準(zhǔn)確的定位和規(guī)劃必不可少，簡言之,，就是可行性,、規(guī)模與實(shí)際需求相匹配，“比如在四線城市建亞洲金融中心,，無論怎么樣操作都不可能成功,。”亞洲開發(fā)銀行高級(jí)項(xiàng)目官員肖光睿如此說道,。

在運(yùn)作方式上,，肖光睿以英國Docklands的區(qū)域開發(fā)項(xiàng)目（舊城區(qū)改造）為例，介紹了英國的操作模式,。英國專門頒布了新城開發(fā)法和城市發(fā)展法,，據(jù)此法，中央政府授權(quán)成立專門機(jī)構(gòu)LDDC（London Doclands Development Corporation）,，來代表政府行使相應(yīng)權(quán)力,，負(fù)責(zé)項(xiàng)目整體開發(fā)，與相應(yīng)開發(fā)商包括運(yùn)營企業(yè)簽署合作協(xié)議,。LDDC為半自治非政府組織,，完全市場(chǎng)化運(yùn)營,，最初所有董事由中央政府任命，近年來董事會(huì)成員還增加了名額固定的當(dāng)?shù)卣藛T,。

但國浩律師事務(wù)所執(zhí)行合伙人王衛(wèi)東不太贊同將整個(gè)片區(qū)開發(fā)都打包交給社會(huì)資本,。他認(rèn)為片區(qū)整體規(guī)劃權(quán)政府不能讓渡，而且從土地法規(guī),、財(cái)政預(yù)算等角度看,，片區(qū)子項(xiàng)目有不同區(qū)分，應(yīng)該按照項(xiàng)目的不同性質(zhì)相應(yīng)地實(shí)施,，減少投資者未來可能面臨的風(fēng)險(xiǎn),。

是整體打包還是拆分成局部甚至于單體項(xiàng)目，楊寧則認(rèn)為應(yīng)該因地制宜,，比如,，現(xiàn)在一些地方已經(jīng)實(shí)施的小城鎮(zhèn)污水處理廠，項(xiàng)目相對(duì)分散,，由多個(gè)規(guī)模不大的污水廠打包實(shí)施效果更好,。片區(qū)開發(fā)規(guī)模和復(fù)雜性遠(yuǎn)超這樣的捆綁項(xiàng)目，因此,，他建議采用“主體 單體項(xiàng)目”的協(xié)議形式,，將主體協(xié)議分解為一系列基于單體子項(xiàng)目的組合協(xié)議，可以更合理分配整個(gè)項(xiàng)目的權(quán)利和義務(wù),。

同時(shí)，他強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)項(xiàng)目的績效考核和監(jiān)管力度,，對(duì)項(xiàng)目整體進(jìn)行進(jìn)度控制,、成本控制、質(zhì)量控制,、風(fēng)險(xiǎn)控制以及績效管理,，盡可能避免單體項(xiàng)目出現(xiàn)問題而影響整體的持續(xù)推行。

郭瑩輝則從另一個(gè)角度出發(fā),，指出片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中所面臨的最大難題,，是現(xiàn)行政府職能改變及法律體系改革?！盁o論是法律法規(guī)還是政策文件,，都缺乏一個(gè)基于片區(qū)開發(fā)綜合業(yè)務(wù)所形成的政府授權(quán)、政府發(fā)包的政府端的權(quán)利,。而且,，任何一級(jí)政府都沒有辦法把其中多項(xiàng)業(yè)務(wù)職能做一個(gè)集合包?！?/p>

他舉例說,，如果約定將片區(qū)內(nèi)土地收益或稅收分成支付給社會(huì)資本,，那么，運(yùn)營期間土地收益應(yīng)該給出多少合適,；未來區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)會(huì)否達(dá)到預(yù)期稅收,，稅收分成占比多少，依據(jù)何在,；對(duì)外開發(fā)的土地中稅收標(biāo)準(zhǔn)怎么估算,；等等，“沒有哪個(gè)市長有這么大權(quán)力來決定,?！?/p>

再如在城市中，區(qū)政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的土地管理工作,，但是土地的規(guī)劃,、項(xiàng)目的立項(xiàng)、稅收返還與優(yōu)惠,、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等權(quán)力在市一級(jí),。那么，涉及到土地的相關(guān)業(yè)務(wù),，到底該誰來發(fā)包,，社會(huì)資本的投資權(quán)益如何保障？據(jù)郭瑩輝透露,，現(xiàn)在能找到的依據(jù)是各部委出臺(tái)的指導(dǎo)性文件,、地方政府出臺(tái)的招商引資建園區(qū)的規(guī)章制度，甚至是省一級(jí)黨委和人民政府的會(huì)議紀(jì)要,。對(duì)于這一問題,，據(jù)肖光睿介紹，英國有專門的法律來規(guī)定政府行政授權(quán),，如代表政府行使權(quán)力的公司,，如何獲得授權(quán)、應(yīng)該得到哪些權(quán)力,，規(guī)劃,、征地操作的流程機(jī)制怎么設(shè)立等。而從國內(nèi)此類項(xiàng)目看,，很多社會(huì)資本簽了PPP協(xié)議以后,，就要負(fù)責(zé)項(xiàng)目開發(fā)、運(yùn)行,、建設(shè),、招商等大部分工作，實(shí)質(zhì)上扮演著“二政府”角色,，政企界線不明確,。

因此,，王衛(wèi)東多次強(qiáng)調(diào)需要單獨(dú)的成文法或統(tǒng)一的行政規(guī)章，來約束和規(guī)范政府與社會(huì)資本以及其他各相關(guān)方的權(quán)利與義務(wù),，厘清政企關(guān)系,，尤其應(yīng)該明確社會(huì)資本獲得的是行政權(quán)力還是民事經(jīng)營權(quán)，以及授權(quán)會(huì)否侵害區(qū)域內(nèi)其他民事主體的權(quán)利,。

回報(bào)機(jī)制探索

項(xiàng)目的回報(bào)實(shí)際上與項(xiàng)目模式設(shè)計(jì),、交易結(jié)構(gòu)等密切相關(guān)。在具體操作中,，可以通過合理巧妙的機(jī)制,，將經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性和公益性項(xiàng)目合理搭配打包,，來滿足政府和社會(huì)資本的要求,。如在設(shè)計(jì)政府付費(fèi)時(shí)，可分為績效付費(fèi)和可用性付費(fèi),，績效付費(fèi)可以激勵(lì)社會(huì)資本做好項(xiàng)目管控,，可用性付費(fèi)增加了收益來源的穩(wěn)定性，更容易被接受,。

整體而言,，片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目的收益包括土地開發(fā)及相關(guān)物業(yè)收益、使用者付費(fèi),、政府購買服務(wù),、可行性缺口補(bǔ)貼、產(chǎn)業(yè)招商與產(chǎn)業(yè)投資收益以及規(guī)劃設(shè)計(jì),、咨詢等服務(wù)費(fèi)等,，應(yīng)該遵循PPP收益“盈利而不暴利”的原則。

但據(jù)武漢動(dòng)力聯(lián)行投資管理有限公司董事長梁椿介紹,，在片區(qū)尤其是產(chǎn)業(yè)園區(qū)，如果將產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)的一般性收益,、經(jīng)常性收益以及相關(guān)配套物業(yè)開發(fā)經(jīng)營收益全包括,，整體回報(bào)率超過30%甚至50%都是一種常態(tài)，而且園區(qū)收入一般在3年后成幾何倍數(shù)增長,。顯然這已經(jīng)接近于社會(huì)對(duì)“暴利”的認(rèn)知,，他擔(dān)心這類產(chǎn)業(yè)新城、產(chǎn)業(yè)園區(qū)收益率連續(xù)3年超出約定或可接受范圍,，可能會(huì)引發(fā)重新調(diào)整,。

另外，他指出,，在產(chǎn)業(yè)園區(qū)項(xiàng)目中,，政府更關(guān)注招商,，社會(huì)資本的招商收益通常通過稅收分成或企業(yè)投資額分成兩種方式獲得。稅收收入并不一定能在招商企業(yè)進(jìn)入當(dāng)年甚至隨后幾年內(nèi)產(chǎn)生,，因此很多地方采用后一種方式,。如在南京市溧水區(qū)產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本華夏幸福的收益就按照委托區(qū)域內(nèi)入?yún)^(qū)項(xiàng)目當(dāng)年新增落地投資額的45%計(jì)算,，但并不是當(dāng)年全部支付,。

土地相關(guān)收益是片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目的主要收入來源。此前項(xiàng)目多以土地使用權(quán)出讓收入的部分作為回報(bào),，財(cái)綜[2016]4號(hào)文下發(fā)后,，社會(huì)資本不僅這方面的收益受到限制，通過土地融資也面臨障礙,，同時(shí)還面臨一個(gè)問題,，即土地使用權(quán)出讓收入和支出納入政府性基金預(yù)算，而PPP相關(guān)支出納入一般公共預(yù)算支出,。崔志娟提醒當(dāng)前在預(yù)算資金使用尚無明確規(guī)定的情況下,，兩個(gè)預(yù)算要接好口。

楊寧認(rèn)為還存在另一種風(fēng)險(xiǎn),，即傳統(tǒng)土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目中,，社會(huì)資本統(tǒng)一開發(fā)土地，有地方政府要求在土地整理好,，甚至土地出讓之后才按照一定收益率支付費(fèi)用,。這會(huì)給社會(huì)資本帶來很大風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)槭芡恋卣淼臉?biāo)準(zhǔn),、土地出讓進(jìn)度,、土地使用指標(biāo)等因素影響，收益時(shí)間不可控,。

崔志娟和楊寧都提出,，按照財(cái)政部規(guī)定，進(jìn)行財(cái)政承受能力評(píng)估時(shí),，財(cái)政每年支付額占當(dāng)年一般公共預(yù)算支出的比例不應(yīng)超過10%,。而土地一級(jí)開發(fā)費(fèi)用極高，如果將這部分支出納入,，極有可能無法通過評(píng)估,。

此外，楊寧還提醒立項(xiàng)階段需要注意土地規(guī)劃與可研批復(fù)的時(shí)差,。片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)的土地性質(zhì)復(fù)雜多樣,，可研可能與當(dāng)前土地利用總體規(guī)劃或控制性詳細(xì)規(guī)劃存在出入，需申請(qǐng)修改。若控規(guī)修改涉及城市總體規(guī)劃,、鎮(zhèn)總體規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容的,，則應(yīng)當(dāng)先修改總體規(guī)劃，再修改控規(guī),。二者的修改流程都較為復(fù)雜,，所需時(shí)間較長，要考慮這一因素對(duì)項(xiàng)目推進(jìn)的影響,。

土地問題牽涉面大,，非常復(fù)雜。國土資源部土地政治中心高級(jí)工程師呂婧特別強(qiáng)調(diào),，在片區(qū)開發(fā)PPP項(xiàng)目操作中一定要遵循我國土地管理制度,，尤其要遵守兩項(xiàng)基本制度—社會(huì)主義公有制和用途管制，用途管制范圍在目前生態(tài)文明建設(shè)大背景下還將有所延展,，會(huì)包括湖泊,、海洋、灘涂等自然空間,。

本文原載于《新理財(cái)》（政府理財(cái)）2016年第5期,，轉(zhuǎn)載請(qǐng)注明作者及出處。