原標題：住宅用地如何“自動續(xù)期”？

作者：王利明

我國《物權(quán)法》第149條明確規(guī)定：“住宅建設用地使用權(quán)期間屆滿的,，自動續(xù)期,?！痹撘?guī)則在立法上首次區(qū)分了住宅建設用地使用權(quán)和非住宅建設用地使用權(quán)，完善了《城市房地產(chǎn)管理法》和《土地管理法》所確立的建設用地使用權(quán)續(xù)期制度,，切實保護了公民的基本財產(chǎn)權(quán)、居住權(quán)和基本人權(quán),，保障了老百姓的基本民生,，因而成為《物權(quán)法》的重大亮點,。然而,，關(guān)于住宅建設用地究竟如何“自動續(xù)期”的問題,，《物權(quán)法》中尚無明確規(guī)定，需在實踐過程中進一步研究和解決,。

中共中央,、國務院于2016年11月27日發(fā)布的《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》（以下簡稱《產(chǎn)權(quán)保護意見》）中指出,，要研究住宅建設用地等土地使用權(quán)到期后續(xù)期的法律安排,，推動形成全社會對公民財產(chǎn)長久受保護的良好和穩(wěn)定預期,。該意見是完善產(chǎn)權(quán)保護制度的綱領(lǐng)性文件，是黨和國家在新的歷史時期為發(fā)展和完善社會主義市場經(jīng)濟法律體系作出的重大宣示和承諾,，對我國民法典的編撰具有重要的指導意義。

根據(jù)《產(chǎn)權(quán)保護意見》,，續(xù)期期限要形成公民住宅財產(chǎn)長久受保護的良好穩(wěn)定預期局面。這對研究“自動續(xù)期”問題有重大指導意義,。這意味著,，續(xù)期制度的構(gòu)建要促使形成長久受保護的狀態(tài)，使居民在住宅建設用地上的房屋成為恒產(chǎn),，而要形成這樣長久受法律保護的狀態(tài),，必須以全社會對于公民能夠享有恒產(chǎn)具有良好穩(wěn)定的預期為先決條件,。這也是《物權(quán)法》在“續(xù)期”之前突出強調(diào)“自動”的原因。也就是說,，只要住宅建設用地使用權(quán)人在期限屆滿之前提出續(xù)期申請,，其使用權(quán)就自動延續(xù),，而無需土地主管部門的批準,。這既可以給使用權(quán)人提供穩(wěn)定的預期,，以免擔心申請被駁回后無權(quán)使用土地的后果，也可以防止批準機構(gòu)的潛在尋租風險,。

關(guān)于住宅用地自動續(xù)期的時間長短問題,，永久續(xù)期并非當前適合我國國情的選擇。因為永久續(xù)期既不符合我國《憲法》和《物權(quán)法》等確立的經(jīng)濟體制,，也不是保護公民財產(chǎn)權(quán)的必要之舉。一方面,，現(xiàn)行法確立了城市土地的國家所有制,，城市土地歸全民所有,。但永久續(xù)期就意味著住宅建設用地使用權(quán)人享有永久使用權(quán),，變成了事實上的所有權(quán)。從住宅建設用地使用權(quán)的本質(zhì)來看,，其屬于法定的用益物權(quán),，不能將其認定為一種無期限限制的權(quán)利，否則就是混淆了所有權(quán)與使用權(quán)的內(nèi)涵和性質(zhì),，違背了現(xiàn)行法確立的經(jīng)濟體制,。另一方面,，要保護公民的財產(chǎn)權(quán),，并不必然要求采納永久續(xù)期的方式。因為,，確立自動續(xù)期規(guī)則，不能僅僅考慮住宅的所有權(quán)人,，還要考慮土地所有權(quán)人的利益,，特別是國家作為所有權(quán)主體時在保障基本民生、調(diào)節(jié)社會財富分配功能上的特殊性,。采用住宅用地“自動續(xù)期”規(guī)則的同時,，不采納“一次性永久續(xù)期”的觀點,，可以在保證使用權(quán)人享有穩(wěn)定使用機會的同時，通過引入適度的稅費等機制來實現(xiàn)土地所有權(quán)制度的目的,。

關(guān)于續(xù)期時間的具體長短,，需要考慮權(quán)利人的穩(wěn)定預期和投資激勵保護問題。續(xù)期制度的構(gòu)建應當按照《產(chǎn)權(quán)保護意見》的要求,，致力于形成產(chǎn)權(quán)人和公眾的良好穩(wěn)定預期,。一方面，產(chǎn)權(quán)人本身要產(chǎn)生良好的預期,。公民的住宅不是一般的商品,，它是老百姓安身立命之所，也是終生積蓄所在,，是黨和政府長期所強調(diào)的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ),。所以，在確定續(xù)期期限方面,，應當以“產(chǎn)權(quán)人對自己擁有恒產(chǎn)能夠產(chǎn)生合理期待”為立法目標,。從這一意義上說，如果能夠通過一次性續(xù)期解決該問題,，就不應當通過多次續(xù)期來解決，否則,，產(chǎn)權(quán)人難免對其產(chǎn)權(quán)安全產(chǎn)生擔憂,，導致對未來產(chǎn)權(quán)保護的不確定性。這就意味著,，續(xù)期的期限不能過短,，否則就不可能形成恒產(chǎn)。同時,，住宅本身也是一種商品,，其可以成為抵押、轉(zhuǎn)讓,、繼承的對象,，產(chǎn)權(quán)的存續(xù)期限越長，其交換價值才可能越大,；期限越短,，房屋價值就會減損。另一方面,，全社會對于公民能夠享有恒產(chǎn)要形成良好穩(wěn)定的預期,。只有這種預期客觀存在，才能保障交易的順利進行和社會人心的安定,，增加公眾的幸福感,。

關(guān)于自動續(xù)期是否無償的問題,，從《物權(quán)法》第149條的立法本意來看，其并沒有就此提供明確的方案,。在筆者看來,，自動續(xù)期不宜采用無償續(xù)期的模式：一方面，一律無償自動續(xù)期有違公平原則,。住宅建設用地使用權(quán)的出讓期限越長,，住宅建設用地使用權(quán)人所支付的土地出讓金也會相應越高，若轉(zhuǎn)化到房價成本中,，則購房人所支付的房價也會較高,。在這種情況下，如果對不同出讓期限的住宅用地予以一律平等對待,，加以無償自動期限,，則有悖于公平理念。另一方面,，一律無償自動續(xù)期會扭曲土地的市場流通機制,。特別是對于滿足公民基本居住需求之外的其他住宅用地，國家作為所有權(quán)人將無法獲取土地在市場流通和利用中產(chǎn)生的收益,。此外,，無償自動續(xù)期可能會加劇房地產(chǎn)市場的投機行為，損害公民的基本居住利益,。因此,，若采納無償自動續(xù)期論，則與《物權(quán)法》保障所有權(quán)人居住權(quán)的立法本意相悖,。

如果采納有償續(xù)期觀點,，還應當進一步明確續(xù)期收費的標準。一方面,，住房本身涉及公民居住權(quán)的保障,。自動續(xù)期規(guī)則的目的在于保障居者有其屋的權(quán)利，旨在保障基本民生,。老百姓購買商品房之后,，取得了無期限的房屋所有權(quán)，如果住宅建設用地使用權(quán)續(xù)期收費采納出讓金標準,，這一過高的收費標準可能使老百姓交不起續(xù)期費用,，實質(zhì)上也是對財產(chǎn)權(quán)的損害，這將使得自動續(xù)期規(guī)則不能夠得到實際運用,，老百姓也不能從中享受到應有的福利和實惠,。而在無法續(xù)期的情況下，可能激發(fā)公民對房屋的所有權(quán)與國有土地所有權(quán)之間的矛盾，甚至形成嚴重的社會問題,。另一方面,，續(xù)期不同于出讓?！段餀?quán)法》確立了自動續(xù)期規(guī)則,，而不是由政府與當事人之間通過合意來達成出讓合同，這種強制規(guī)定就意味著續(xù)期不同于締約,，不是一個出讓行為,。因此，按照土地出讓金的標準確定續(xù)期的收費標準是沒有依據(jù)的,。

在確定具體的收費標準時,，還應當注意到我國住宅的具體情形。我國城市人均住宅建筑面積雖然為32.91平方米,，但住房的分布不均衡,。有人購房是為了自住，而也有人購房純粹是為了投資,；有人的居住面積較大,，但有的家庭居住仍然十分擁擠。完全采用“一刀切”式的標準并不合理,，應當在考慮相關(guān)因素的前提下確定不同的續(xù)期收費標準,。在筆者看來，根據(jù)人均居住面積來確定續(xù)期的收費標準是一個相較而言更為公平和可行的做法,。具體來說,，首先應確定最低的居住面積，在這個居住面積以下的,，則只應象征性地收取費用,，如續(xù)期手續(xù)的工本費用,。如果超過了最低的居住面積,，則應當確定一個收費的幅度。由于我國目前不動產(chǎn)登記已經(jīng)實現(xiàn)了電子化,，確定一般的居住標準相對較為容易,。關(guān)于續(xù)期收費的具體幅度，則應當考慮如下因素來確定相應的續(xù)期收費標準：一是考慮購房目的,。具體而言,，續(xù)期收費需要考慮購房人購房是用于自住，還是用于投資或兼顧自用與經(jīng)營,。一般來說,，一個人購買兩套及以上房屋后，有可能就具有了投資的目的，所以,，對這些主體適當提高續(xù)期收費的標準,，也不會影響其居住權(quán)的實現(xiàn)。二是考慮人均居住面積,。如前所述,，考慮人均居住面積來確定收費標準比“首套房屋無償續(xù)期論”更為合理。人均面積高,，則續(xù)期費用也應當更高,。三是考慮家庭的規(guī)模。完全根據(jù)人均居住面積確定續(xù)期收費標準,，也可能存在一定的不合理性,，因為當多個人居住在一套面積較大的房屋中時，其人均面積比單個人居住在一套房屋中的面積要小,，此時,，對多個人收取較高的續(xù)期費用可能更為合理。

當前,，我國正在制定民法典,，也迎來了修改和補充既有民事法律制度的機會。對于住宅建設用地使用權(quán)“自動續(xù)期”這樣關(guān)涉重大民生的問題,，立法機關(guān)應當結(jié)合《物權(quán)法》實施以來各個地方政府在處理相關(guān)問題上的既有案例,，總結(jié)經(jīng)驗，并提出系統(tǒng)性的解決方案,。這不僅是編纂一部現(xiàn)代民法典的需要,，也是落實《產(chǎn)權(quán)保護意見》的重要舉措。