【摘要】區(qū)域海洋機制的形成和發(fā)展,，是南太平洋區(qū)域一體化進程的重要組成部分和重大成就之一。這一機制形成的最初動力,，來自南太平洋地區(qū)獨立,、自治島國政府和人民共同的政治關切和環(huán)境關切，并經(jīng)歷了四個發(fā)展階段：20世紀70年代中至80年代初,，機制的地理空間“基本構塊”,、國際法框架和組織結構框架形制初具；20世紀80年代,，隨著南太平洋論壇漁業(yè)局和南太平洋區(qū)域環(huán)境規(guī)劃署的建立,，以及漁業(yè)資源和環(huán)境領域系列公約的通過和簽署，區(qū)域海洋機制的組織框架和公約框架基本形成,；20世紀90年代,，區(qū)域海洋機制在實踐中不斷向縱深發(fā)展，同時針對暴露出來的一些問題,，采取了積極應對之策,；新世紀以來，區(qū)域海洋機制在制定區(qū)域海洋政策,、確立“四支柱”區(qū)域組織框架,、推出區(qū)域海洋戰(zhàn)略以及凝練原則規(guī)范和價值觀念等方面取得重大進展，進入較為成熟的發(fā)展階段,。南太平洋區(qū)域海洋機制的形成和發(fā)展具有鮮明的特點和多層面的意義,。

【關鍵詞】南太平洋區(qū)域海洋機制；區(qū)域組織框架,；公約框架,；戰(zhàn)略規(guī)劃

像其他區(qū)域研究領域一樣，區(qū)域整合和區(qū)域一體化,，同樣是南太平洋區(qū)域研究中一個備受關注的領域和課題,，中外學者的相關論著十分豐富。其中一個頗為流行的看法是,，相對于世界其他地區(qū)的一體化進程而言,，南太平洋地區(qū)主義發(fā)展程度不高，一體化程度處在較低水平,，主要表現(xiàn)是：經(jīng)濟上沒有建立自由貿(mào)易區(qū),、沒有設立區(qū)域發(fā)展銀行等；政治領域的一體化尚未嘗試等,。然而,，當我們把目光轉向該區(qū)域海洋問題領域時，卻會看到另外一番景象：大約從20世紀70年代起，獨立不久的太平洋島國為共同應對外部對其海洋資源和環(huán)境的威脅和挑戰(zhàn),，積極組建區(qū)域組織,、制定區(qū)域協(xié)定、推出區(qū)域行動計劃等,；到80年代末,，一個具有共同區(qū)域、共同組織,、共同目標的區(qū)域海洋機制規(guī)模初具，并在90年代繼續(xù)向縱深發(fā)展,；進入新世紀以來,，相關活動更以前所未有的密度和高度不斷推進。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署世界保護監(jiān)測中心2009年的一份研究報告稱,，與世界其他地區(qū)相比,，“太平洋的健康狀況相當不錯”；并認為這與該地區(qū)采取集體行動,、從事區(qū)域海洋機制建構的努力密不可分,。可以說,，在構建區(qū)域海洋機制,、協(xié)同治理海洋方面，南太平洋地區(qū)走在了世界其他地區(qū)的前面,，為全球海洋治理樹立了典范,。因此，對南太平洋區(qū)域海洋機制的緣起發(fā)展及具體政策措施進行研究,，具有不言而喻的現(xiàn)實意義,。

中國學術界尚未展開對南太平洋區(qū)域海洋機制的專門研究，國際學術界的相關成果也十分有限,。美國學者奧蘭·楊格是國際自然資源和環(huán)境機制建構研究領域的奠基者,，但其代表作并未把南太平洋地區(qū)的實踐作為對其理論加以驗證分析的案例。最早運用國際機制相關理論概念針對南太平洋地區(qū)集體應對海洋問題現(xiàn)象加以研究的,，是夏威夷大學東西方中心環(huán)境與政策研究所學者比利安娜·希森-塞恩和羅伯特·W·內徹,。此二人1989年1月發(fā)表的工作論文分析了南太平洋區(qū)域海洋機制的形成。1993年,，喬恩·梵戴克,、德爾伍德·澤爾克和格蘭特·休伊森主編出版了論文集《為了21世紀海洋的自由：海洋治理和環(huán)境友好》，充分肯定“海洋環(huán)境治理之太平洋方式”的世界意義,，其中的5篇文章深入分析了太平洋島國建立區(qū)域海洋機制的哲學理念和多層面實踐的成就與不足,。上述兩種成果均發(fā)表于20世紀80年代末90年代初，未涉及90年代以來南太平洋區(qū)域海洋機制的發(fā)展和調整，因此,，它們雖然給筆者以啟發(fā),，卻是有限度的。包括澳大利亞在內的南太平洋國家的學者也發(fā)表了一定數(shù)量的相關研究成果,，然而區(qū)域組織或相關智庫研究人員的身份,，決定了他們的成果具有很強的現(xiàn)實性，往往是針對具體問題的政策分析,，學術性和宏觀性略顯不足,。總之,，南太平洋區(qū)域海洋機制尚屬較新研究領域,，許多問題有待于從理論和實證上展開研究。

本文為實證研究,，基本思路是在對相關概念加以界定和借鑒已有研究成果的基礎上,，通過對相關條約（公約）文本、會議公告,、區(qū)域政策和戰(zhàn)略規(guī)劃文本,、區(qū)域組織工作報告等一手資料的解讀，考察南太平洋區(qū)域海洋機制緣起發(fā)展的歷程和主要政策措施,，總結其成就和不足,，分析其特征和意義，以期拋磚引玉,，推動相關研究的深入進行,。

一、20世紀70年代中至80年代初機制組織框架和國際法框架的奠定

根據(jù)“國際機制”概念理論開創(chuàng)者斯蒂芬·克拉斯納的觀點,，國際機制是各國政府為應對共同“問題”或“難題”而形成的“一套明示或默示的原則,、規(guī)范、規(guī)則和決策程序,?！北疚奶接懙哪咸窖蠛Ｑ髾C制，屬于海洋環(huán)境-資源問題領域,，是一種“資源機制”,；同時，海洋資源-環(huán)境的管理,，歸根到底在于相關政策的制定和推行,，所以，又屬“海洋政策機制”范疇,。

美國學者奧蘭·楊格把資源機制界定為“一種旨在規(guī)范某種資源利益攸關者行為的社會制度”,，由權利、規(guī)則和“遵約機制”三方面構成。他還根據(jù)形成方式的不同,，把資源機制劃分為自發(fā)性機制,、磋商性機制和強加性機制三種。在傳統(tǒng)認識中,，海洋資源主要包括生物資源（主要指漁業(yè)資源）和非生物資源（主要是油氣資源和海底礦產(chǎn)資源）,。戰(zhàn)后年代，“海洋空間”作為一種寶貴的資源形式得到越來越多的承認和重視,。

美國夏威夷大學東西方研究中心學者馬克·J·瓦倫西亞（Mark J. Valencia）把海洋政策機制界定為“一套治理性安排體系,，同時包括為在特定社會結構中或海洋區(qū)域內實現(xiàn)這些安排而建立的一套正式的或非正式的制度”。他進一步解釋說,，“海洋政策機制是一組特定行為體達成的一套協(xié)議,，詳細規(guī)定了某一海洋地理區(qū)域內的權力和權威分配、成員權利和義務,，以及管理成員行為的規(guī)章制度”，具體由結構,、目的,、功能、計劃等要素構成,。結構包括地理范圍,、成員資格、行政框架,、所屬機構等,。區(qū)域海洋政策機制的目的大致可分為三類：保護、管理和開發(fā),?！氨Ｗo”包括水質的保持，海洋生物資源（尤其是珍稀瀕危物種）,、敏感棲息地,、景觀的保護；“管理”包括海洋活動計劃的制定和執(zhí)行,、海洋利用者之間矛盾的管治,；“發(fā)展”主要指漁業(yè)、油氣,、礦產(chǎn),、空間的開發(fā)利用，同時包括區(qū)域海洋相關知識,、管理技能和裝備的獲得,。

瓦倫西亞指出，海洋政策機制具有不同層次的功能。最低層次功能是提供服務,，即信息交流,、數(shù)據(jù)收集和分析、咨詢服務,、協(xié)調和推動共同計劃,。第二等級功能涉及規(guī)范的創(chuàng)制和配給，包括標準和規(guī)章的確立,、投入和收益的分配,。第三等級功能是“規(guī)則的遵守”，包括區(qū)域組織對規(guī)范和一致同意的標準的監(jiān)督和執(zhí)行,。最高層次的功能,，是形成“權威性”多邊組織，在資源開發(fā)利用,、技術援助,、研究分析和發(fā)展等方面，落實管理規(guī)范,。

上述概念為本文考察和分析南太平洋區(qū)域海洋機制的形成與發(fā)展,、特點與意義，提供了理論參照,。同時需要補充說明的是,，從地理范圍的維度看，海洋機制可以存在于單一政治體制之內,，并以管理單一資源或單一海域利益為目的,；然而，海洋資源尤其是大多數(shù)海洋生物資源的流動性,、海域媒介的動態(tài)變化性,，往往要求海洋國土鄰接或相近的幾個國家共同解決只有通過區(qū)域性協(xié)作才能解決的海洋難題。這樣便形成了區(qū)域性乃至全球性海洋機制,。

1960年代中期之前,，南太平洋地區(qū)處在西方大國主導之下。原宗主國英國,、法國,、荷蘭和美國，以及本地新興大國澳大利亞和新西蘭,，為維護地區(qū)穩(wěn)定,，于1947年成立了“南太平洋員會”（the South Pacific Commission，1997年更名為“太平洋共同體”）,，旨在為當?shù)亟逃?、衛(wèi)生和經(jīng)濟發(fā)展提供技術援助,，明確地把政治議題排除在外。因此,，南太平洋員會的實質和目的,，是企圖延續(xù)原宗主國在該地區(qū)的特權和控制權。這在法國的政策上有著露骨的表現(xiàn)——它不僅繼續(xù)對其領地法屬波利尼西亞,、新喀里多尼亞,、瓦利斯和富圖納實行殖民統(tǒng)治，而且不顧國際社會的一致反對,，在南太平洋地區(qū)從事核試驗,，對當?shù)睾Ｑ笊鷳B(tài)環(huán)境和人民生計造成極其嚴重的威脅和破壞。因此,，如果說這一時期南太平洋地區(qū)存在某種海洋機制的話,，那么也是一種“外部強加和主導的海洋機制”，與島國人民的利益和愿望背道而馳,。

以1962年西薩摩亞獨立為先導,，南太平洋島國掀起了波瀾壯闊的“去殖民化”運動。到1980年,，瑙魯（1968年）,、湯加（1970年）、斐濟（1970年）,、巴布亞新幾內亞（1975年）,、所羅門群島（1978年）,、圖瓦盧（1978年）,、基里巴斯（1979年）、瓦努阿圖（1980年）先后獨立,；而庫克群島,、紐埃成為新西蘭的“自由聯(lián)邦”，密克羅尼西亞聯(lián)邦,、馬紹爾群島,、帕勞成為美國的“自由聯(lián)邦”，獲得內部自治地位,。在爭取民族獨立的過程中,，南太平洋島國對南太平洋員會及其政策取向的不滿日益增長，“追求以共治合作取代托管制度,，以政治承諾取代非政治主義,，以直接財政援助取代技術專家”，成為島國領導人日益清晰的前進方向,?！皹嫵蛇@種發(fā)展取向之根基的,，是對區(qū)域主義價值觀的明確接受......1960年代后半期，一種信念在太平洋某些地方出現(xiàn)了,，即歐洲國家是該地區(qū)的入侵者,，因此，它們繼續(xù)保持在南太平洋員會的存在（的合法性）是可以公開質疑的”,。1965年,，斐濟、西薩摩亞和湯加發(fā)起了第一個真正本土性區(qū)域組織“太平洋諸島制造商聯(lián)合會”,，旨在為三國香蕉業(yè)主在新西蘭市場獲取更高利益,。不過，對于南太區(qū)域一體化進程更具意義的一步,，是1971年“南太平洋論壇”（the South Pacific Forum）的成立,。該論壇最初由澳大利亞、庫克群島,、斐濟,、新西蘭、湯加和西薩摩亞七國政府首腦組成,，沒有正式的組織結構,、議事程序和永久總部，只是每年在不同國家首都舉行首腦會議,，討論重大現(xiàn)實問題,，協(xié)調立場，發(fā)布簡短公報,。但之后論壇的發(fā)展極其迅速,，不僅成員國擴大至16個，設立了位于斐濟首都蘇瓦的固定秘書處,，而且孵化出一批本土性區(qū)域組織,，成功推出一系列海洋資源政策，在推進區(qū)域一體化,、建立區(qū)域海洋機制方面開始發(fā)揮不可替代的作用,。論壇成員國也順理成章地成為區(qū)域海洋機制的核心成員國。

值得注意的是,，南太平洋地區(qū)獨立國家自主意識的發(fā)展和區(qū)域海洋機制的建立,，與聯(lián)合國第三次海洋法會議進程若合符節(jié)。該會議始于1973年底,，相繼在加拉加斯,、日內瓦和紐約舉行。至70年代中期,，150個與會國已就沿海國200海里經(jīng)濟區(qū)問題達成一致,，主張沿海國擁有經(jīng)濟區(qū)內一切資源和經(jīng)濟用途的“主權權利”,。一些國家甚至等不及新海洋法公約正式擬定，便單方面宣布了200海里經(jīng)濟區(qū)或漁業(yè)區(qū)的專屬權（比如美國于1976年宣布專屬漁業(yè)區(qū)擴展至200海里）,。南太新獨立島國政府認識到聯(lián)合國海洋法會議對于它們的重大意義,，積極派遣代表參與該會議。其中,，獨立不久的斐濟及其首位總理拉圖·瑪拉（Ratu Mara）發(fā)揮了重要領導作用,，甚至在《聯(lián)合國海洋法公約》制定完畢后的10年間，聯(lián)合國第三次海洋法會議斐濟代表薩切雅·南丹（Satya Nandan）還擔任聯(lián)合國海洋事務和海洋法公約秘書長特別代表一職,?？梢哉f，南太島國自治自主意識的產(chǎn)生和發(fā)展,，從一開始便與展海洋管轄權的觀念實質性地交織在了一起,。

1976年6月，第7屆南太平洋論壇在瑙魯召開,，會議發(fā)布《海洋法宣言》,，確認了南太島國在聯(lián)合國海洋法會議進程中的共同利益以及協(xié)調立場的重要性，正式宣布了與區(qū)域海洋資源相關的政策意圖：（1）在彼此協(xié)商的基礎上,，于適當時候宣布建立200海里專屬經(jīng)濟區(qū),；（2）協(xié)調各國在區(qū)域內的漁業(yè)政策，并在同遠洋漁業(yè)國家的談判中采取共同立場,；（3）建立一個南太平洋漁業(yè)管理機構,，以保證區(qū)域內漁業(yè)種群的養(yǎng)護和合理利用。

1976年10月,，聯(lián)合國海洋法會議第五次會議結束后南太平洋論壇又在斐濟首都蘇瓦召開特別會議,，做出了建立200海里專屬經(jīng)濟區(qū)的決定。隨后不久,，論壇會員國相繼宣布建立自己的專屬經(jīng)濟區(qū),，把司法管轄權展適用到相關海域,。專屬經(jīng)濟區(qū)的建立,，擴大了島國資源體量和控制權，同時也對海洋資源管理的國際合作提出了更高的要求,。一則南太島國各國專屬經(jīng)濟區(qū)的政治和生態(tài)邊界重合性很大,，純粹靠單個國家對海洋資源加以管理，意義不大,；二則資源開發(fā)管理所依賴的技術裝備和基礎設施需要大量資金投入,，新獨立“微型國家”獨力難支，唯有聯(lián)合合作一條道路可行,。

為進一步確認南太平洋論壇會員國在各自專屬經(jīng)濟區(qū)內的經(jīng)濟主權權利,，1977年8月在巴布亞新幾內亞首都莫爾茲比港召開的第8屆論壇,，決定建立一個太平洋區(qū)域的漁業(yè)管理部門，成員資格向論壇會員國以及南太地區(qū)一切主張沿海國家擁有200海里專屬經(jīng)濟區(qū)內生物資源,、包括高度洄游魚種的養(yǎng)護和管理主權的國家開放,。1978年9月紐埃第9屆論壇再次確認了莫爾茲比港年會的立場，并絕了一項包含給予域外遠洋漁業(yè)國家南太平洋漁業(yè)局會員資格內容的公約草案,。這樣,，論壇便徹底平息了圍繞區(qū)域漁業(yè)管理機構的性質和會員資格而產(chǎn)生的激烈爭論，有力重申了沿海國家控制金槍魚資源,、不接受遠洋漁業(yè)國家加入本地區(qū)漁業(yè)管理機構的原則立場,，為南太平洋論壇漁業(yè)局的正式建立鋪平了道路。

1979年7月,，南太平洋論壇在所羅門群島首都霍尼亞拉舉行第10屆年會,，通過了《南太平洋論壇漁業(yè)局公約》，據(jù)此正式成立論壇漁業(yè)局,。該漁業(yè)局由論壇漁業(yè)員會和秘書處組成,，前者為政策制定機構，由各成員國漁業(yè)部長或代表組成,；后者輔助員會落實政策,，主要功能是搜集、研究和發(fā)布各類漁業(yè)信息,。實際上,，漁業(yè)局的一項重要工作是協(xié)調推動各成員國在區(qū)域漁業(yè)管理、漁業(yè)監(jiān)察和執(zhí)法,、市場開發(fā)等方面開展合作,，尤其是對遠洋捕魚國家采取共同政策措施方面的合作。換言之,，論壇賦予漁業(yè)局的重要職責之一,，是代表各成員國，在與域外遠洋捕魚大國關于捕魚權談判中扮演“行政官”角色,。下文將表明,，漁業(yè)局很好地扮演了這一角色，在推動區(qū)域海洋機制形成,，維護區(qū)域共同利益方面做出了積極貢獻,。

1982年12月，《聯(lián)合國海洋法公約》（下文簡稱《公約》）制定完成,，斐濟成為《公約》第一個簽字國,。隨后不久，南太平洋論壇成員國相繼簽約,。加入《公約》對南太平洋區(qū)域海洋機制的形成具有重要意義,，因為《公約》為保護海洋資源和海洋環(huán)境,，把進行全球層次、區(qū)域層次和次區(qū)域層次的合作規(guī)定為簽約國的核心任務之一,，從而為建立區(qū)域海洋機制提供了國際法依據(jù)和框架,。例如，《公約》第63條第1款,、第2款就對出現(xiàn)在兩個或兩個以上沿海國專屬經(jīng)濟區(qū)內及其毗連區(qū)內的同一種類魚群規(guī)定：“這些國家應直接或通過適當?shù)膮^(qū)域或區(qū)域組織,，設法就必要措施達成協(xié)議......協(xié)調并確保這些種群的養(yǎng)護和發(fā)展”。第194條要求“各國應在適當情形下個別或聯(lián)合地采取一切符合本公約的必要措施,，防止,、減少和控制任何來源的海洋環(huán)境污染”。

各國專屬經(jīng)濟區(qū)的設立,，論壇漁業(yè)局的成立,，以及加入《公約》，為南太平洋區(qū)域海洋機制的建立奠定了區(qū)域空間基本構塊,、組織結構框架和國際法框架雛形,，使南太平洋區(qū)域海洋機制形制初具。

二,、20世紀80年代區(qū)域海洋機制的基本形成

20世紀80年代是南太平洋區(qū)域海洋機制基本形成時期,，主要體現(xiàn)在漁業(yè)資源領域和環(huán)境保護領域公約框架的建立兩大方面。

2.1漁業(yè)資源領域公約框架的建立

（1）“區(qū)域內外國漁船登記規(guī)則”的頒行

南太平洋是世界上最為豐富的金槍魚產(chǎn)區(qū),，長期以來吸引著日本,、韓國、臺灣地區(qū)和美國的遠洋捕魚船來此大肆捕撈,。島國設立專屬經(jīng)濟區(qū)以及加入《聯(lián)合國海洋法公約》后,，如何促進和保證專屬經(jīng)濟區(qū)內生物資源適度利用的問題提上了議事日程。論壇漁業(yè)局組建由各成員國代表參加的“協(xié)調協(xié)作漁業(yè)機制和（專區(qū)）進入?yún)f(xié)定工作坊”,，經(jīng)調研提出了相關建議,，并經(jīng)1982年8月新西蘭羅托魯瓦第13屆南太平洋論壇批準，通過了實施安排建議,。相關建議和決議創(chuàng)造性地提出了“船旗國責任”原則,，即與遠洋捕魚國達成的入?yún)^(qū)協(xié)定要求船旗國采取主動措施，保證其捕魚船遵守沿海國法律,。在此基礎上,，決議第一條決定成立“區(qū)域內外國漁船登記處”,，頒布“區(qū)域登記規(guī)則”,，要求論壇成員國加入并遵守。決議第二條規(guī)定了外國漁船進入專屬經(jīng)濟區(qū)的“最低條款和條件”,，涉及執(zhí)照發(fā)放程序,、授權人員的確認,、航海日志留存、漁獲量定期報告,、有證船只身份確認等方面,，要求成員國據(jù)此制定相關細則。決議和實施安排經(jīng)14個會員國簽字后,，于1983年9月1日起正式生效,。決議生效的同時，成立了直屬于論壇漁業(yè)局的“外國漁船區(qū)域登記處”,。

“區(qū)域登記規(guī)則”規(guī)定,，外國船主應直接或通過論壇會員國間接向論壇漁業(yè)局主任提交完整的登記申請表，在登記處把船只具體信息輸入漁業(yè)局電腦數(shù)據(jù)庫后,，申請船只將被分配一個登記號,、并自動獲得“良好資質”。具有良好資質的登記船只,，只要遵守相關國家的漁業(yè)法規(guī)和進入專屬經(jīng)濟區(qū)的條款和條件,，便可以在論壇漁業(yè)局成員國專屬經(jīng)濟區(qū)內自由捕魚。一旦登記船只被認定產(chǎn)生嚴重違反漁業(yè)法規(guī)的行為,，其“良好資質”身份則會被撤銷,，并禁止在南太國家專屬經(jīng)濟區(qū)內從事捕魚作業(yè)。外國漁船登記制度是論壇漁業(yè)局成員國在管理和控制區(qū)域內大量外國船只方面的一種方法創(chuàng)新,，它讓論壇成員國獲得了遠洋捕魚國漁船大量相關信息,，同時還促進了遠洋捕魚船遵守區(qū)域漁業(yè)法規(guī)和進入規(guī)約的自覺性和主動性，從而有效降低了論壇漁業(yè)局監(jiān)管區(qū)域內遠洋捕魚船行為的開支,。

1984—1986年間,，日本先后與澳大利亞、新西蘭,、基里巴斯,、所羅門群島、馬紹爾群島,、圖瓦盧,、巴布亞新幾內亞、密克羅尼西亞聯(lián)邦,、帕勞簽訂了雙邊漁業(yè)協(xié)定,。隨后韓國與圖瓦盧、基里巴斯和密克羅尼西亞聯(lián)邦,，臺灣地區(qū)與密克羅尼西亞聯(lián)邦,、圖瓦盧、巴布亞新幾內亞和庫克群島，也簽訂了雙邊漁業(yè)協(xié)定,。截止1989年6月,，在登記處登記備案的船只數(shù)量達2260艘，日,、臺,、韓占據(jù)前三席，分別為1135艘,、478艘和237艘,。不過，這一時期簽訂的漁業(yè)協(xié)定中,，對南太平洋區(qū)域海洋機制發(fā)展具有更重要意義的,，是1987年與美國達成的漁業(yè)條約。

（2）與美國的漁業(yè)條約

《聯(lián)合國海洋法公約》制定后,，美國不承認,、不尊重南太國家根據(jù)公約擁有的專屬經(jīng)濟區(qū)內金槍魚資源所有權。美國認為：金槍魚系洄游魚類,，不屬任何特定國家,，其管理應建立在沿海國和遠洋捕魚國共同參加的國際法的基礎上；美國沒有加入《公約》,，因此,，美國遠洋捕魚船不需申請執(zhí)照，便可以繼續(xù)在南太平洋國家的專屬經(jīng)濟區(qū)內捕撈,。爭端由此而起,，所羅門當局甚至于1984年6月扣留了美國兩艘大型拖網(wǎng)漁船。為了處理與美國的爭端,，南太平洋論壇授權論壇漁業(yè)局與美國進行談判,。談判從1984年開始，最終于1987年達成有效期為5年的漁業(yè)條約,。根據(jù)條約,，美國在征得南太平洋有關國家同意的前提下可在其專屬經(jīng)濟區(qū)內捕魚，但需繳納每年1200萬美元的“入?yún)^(qū)費”,。

與美國漁業(yè)條約的簽訂,，對南太國家一體化及區(qū)域海洋機制的發(fā)展具有重要意義。第一,，增加了南太國家的公共收入,。據(jù)估計，1984年遠洋捕魚船在南太地區(qū)捕撈金槍魚近60萬噸,，市值66億美元,，南太國家收取了不足3%的“入?yún)^(qū)費”,；而根據(jù)與美國的漁業(yè)協(xié)定收取的1200萬美元年金，已是1984年美國在南太地區(qū)捕撈的金槍魚市值的9%,。第二,，條約附約把“區(qū)域內外國漁船登記規(guī)則”和漁船進入專屬經(jīng)濟區(qū)的“最低條款和條件”寫入其中,，表明美國政策的改變,，開始尊重南太國家專屬經(jīng)濟區(qū)內生物資源的“主權權利”。第三,，美國與南太平洋島國長期爭端的解決,，極大地提高了南太平洋論壇的國際聲望，體現(xiàn)了區(qū)域組織在處理與區(qū)域外國家關系中所起的重要作用,；論壇漁業(yè)局代表各成員國與域外大國談判的“行政官”角色得以鞏固和提升,，這便于該機構在未來區(qū)域海洋機制發(fā)展中發(fā)揮更大作用。第四,，條約采用長直線測定法,，劃定了一個面積約1000萬平方海里的“條約區(qū)域”，完全涵蓋并超出了簽約南太國家專屬經(jīng)濟區(qū)范圍的總和,，這標志著南太平洋區(qū)域海洋機制管轄空間的進一步擴大,。

（3）《在南太平洋禁止使用大流網(wǎng)捕魚公約》

有關海洋捕撈的另一個問題，是1988年臺灣地區(qū)和日本越來越多地使用流網(wǎng)在廣闊海域捕獲金槍魚和其他魚類,，致使魚類資源總量急劇下降,。經(jīng)過一番密集的外交磋商后，1989年第20屆南太平洋論壇通過了《塔拉瓦宣言》,，號召在該地區(qū)建立無流網(wǎng)區(qū),，并且共同努力，爭取在全世界禁止使用流網(wǎng)捕撈,。同年11月,，論壇國家又在惠靈頓通過了《在南太平洋禁止使用大流網(wǎng)捕魚公約》（theConventionforProhibitionofFishingwithLongDrift-netsintheSouthPacif?ic）。該公約劃定的禁止使用大流網(wǎng)捕魚的“公約區(qū)域”,，北起北緯10°,，南至南緯50°，東起東經(jīng)130°,，西至西經(jīng)120°,，不僅涵蓋了南太平洋簽約國的專屬經(jīng)濟區(qū)，還把它們之間的公海也納入其中,。為達到養(yǎng)護漁業(yè)資源的目的,，該公約第3條對區(qū)域內簽約國在其領海和專屬經(jīng)濟區(qū)內禁止使用大流網(wǎng)做出了規(guī)定，包括不轉運,、不著陸,、不加工,、不進口用大流網(wǎng)所捕獲的魚類，限制港口接納大流網(wǎng)捕魚船或為其提供服務等,。為了爭取遠洋漁業(yè)國家的配合,，南太平洋國家又于1990年10月，在新喀里多尼亞首都努美亞通過了兩個議定書,，進一步完善了對各方責任和義務的規(guī)定,。在此基礎上，南太平洋國家展開共同外交努力,，首先爭取到韓國保證禁止其漁般使用流網(wǎng)技術,。1990年，日本和臺灣地區(qū)也宣布停止在該地區(qū)使用流網(wǎng)捕魚,。到1991年底,，共有15個國家簽署了該公約。

2.2環(huán)境保護領域內行動計劃和公約框架的制定

南太平洋論壇會員國對區(qū)域環(huán)境問題的關切,，最初出于對于廣闊太平洋會成為所謂“文明國家”傾倒有害物質場所的擔憂,，其中，最讓他們恐懼的是作為南太平洋員會成員國的法國,、英國和美國在此地持續(xù)不斷的核試驗,。1946—1983年間，美國,、法國和英國總共在太平洋進行了213次空中和海底核試驗,。早在尚未獨立的50年代，南太國家就已對美國在比慕尼和恩尼威托克島礁附近進行的核試驗表達了不滿,；60年代以來,，法國在穆魯羅瓦島上進行的核試驗更是引起了南太國家的極大憤慨和強烈反對。不過,，由于當時南太國家尚未取得獨立,，受制于宗主國，加之環(huán)境問題尚未引起聯(lián)合國系統(tǒng)的關注,，所以,，五六十年代南太平洋地區(qū)的反核運動收效甚微。

（1）《南太平洋自然保護公約》

1974年,，新成立的聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署推出“區(qū)域海洋項目”,，以支持區(qū)域性國家共同應對海洋污染和環(huán)境退化問題。這為新獨立的南太國家保護自己家園良好生態(tài)環(huán)境的正義運動提供了國際層面的支持和指導,。此時,，作為南太平洋員會成員國的澳大利亞和新西蘭反核運動走勢高漲，就法國在南太的核試驗向國際法院提起訴訟,。法國的立場隨之軟化,。正是在這樣有利的國際環(huán)境下,，澳大利亞、庫克群島,、斐濟,、法國（代表其在太平洋的領地）和薩摩亞于1976年6月，在阿皮亞締結了《南太平洋自然保護公約》（the Convention on the Conservation of Nature in the South Pacific）,，簡稱《阿皮亞公約》（the Apia Convention）,。該公約的主要目標是要求簽約國承諾，為當前和未來幾代的利益考慮,，采取行動,，通過認真規(guī)劃和管理,，實現(xiàn)南太平洋地區(qū)自然資源的保護,、利用和發(fā)展。該公約鼓勵簽約國建立國家公園,、保留地等形式的“保護區(qū)”,，要求它們承擔起在保護區(qū)域內保護自然生態(tài)、動植物種群,，尤其是瀕危物種和高度洄游魚種的責任和義務,。盡管公約直到1990年6月才生效，但卻拉開了70年代以來南太國家集體致力于區(qū)域綜合性環(huán)境保護運動的序幕,。

（2）“南太平洋人文環(huán)境會議”

1980年,，日本宣布在馬里亞納群島以北北緯30°、東經(jīng)147°交匯處傾倒1萬桶（輻射強度500居里）低濃度核廢料的計劃,，激起了太平洋島國人民和政府的強烈憤慨和不滿,。南太平洋論壇以及作為其秘書處的“南太平洋經(jīng)濟合作局”與聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署、南太平洋員會積極溝通合作,，于1982年3月在拉羅湯加召開了“南太平洋人文環(huán)境會議”,。會議上，論壇國家表達了它們對核試驗和放射性廢棄物處置問題的關切,。會議產(chǎn)生了三項重大成果：1發(fā)表了《南太平洋自然資源和環(huán)境宣言》,，聲明“禁止在太平洋地區(qū)環(huán)境中存放和泄漏核廢料”，“不允許進行違背區(qū)域內人民普遍意愿的核試驗”,，要求“日本,、美國和其他一些政府放棄在太平洋區(qū)域環(huán)境存放或處置核廢料計劃的研究工作”；2制定了管理南太地區(qū)自然資源和環(huán)境的《行動計劃》就成立“南太平洋區(qū)域環(huán)境規(guī)劃署”（the SouthPacific Regional Environment Programme,，SPREP）達成協(xié)議,，以便為落實《行動計劃》提供行政和財政保障，以及制定后續(xù)工作計劃,?！缎袆佑媱潯繁灰暈槟咸窖蟮貐^(qū)“環(huán)境保護圣經(jīng)”3,，為下一步的行動指明了方向。

（3）《南太平洋無核區(qū)條約》

1983年,，南太平洋論壇第14屆年會在堪培拉舉行,，東道國澳大利亞率先提出了建立南太平洋無核區(qū)的動議，得到與會各國的普遍支持,。1984年第15屆年會又做出盡早建立無核區(qū)的決定,。1985年8月，論壇第16屆年會在庫克群島拉羅湯加舉行,，通過了《南太平洋無核區(qū)條約》（The South Pacific Nuclear Free Zone Treaty）,，即《拉羅湯加條約》。該條約禁止簽約國在南太國家領土上試驗,、制造,、獲得以及部署核武器；禁止簽約國向海洋傾倒核廢料,。該條約劃定的“無核區(qū)”,，不僅包括簽約國的領土，還包括了它們的200海里專屬經(jīng)濟區(qū),，乃至與此鄰接的公海,。無核區(qū)最遠端，東至西經(jīng)115°,，與拉美無核區(qū)西部界限相鄰接,；南至南緯60°，與《南極條約》區(qū)域北部界限相鄰接,；西至東經(jīng)115°,。東西橫跨130個地球經(jīng)度，占環(huán)球距離的1/3,，體現(xiàn)了南太國家反核的雄心壯志,。1986年8月，斐濟蘇瓦年會又通過了《南太平洋無核區(qū)條約》三個附加議定書：第一號議定書要求美,、英,、法三國不在其條約制定的無核區(qū)內的托管地或屬地制造、設置和試驗任何核爆炸裝置,；第二號議定書要求美,、蘇、中,、英,、法五個核國家不對條約劃定的無核區(qū)使用或威脅使用任何核爆炸裝置；第三號議定書要求上述五國不在條約劃定的無核區(qū)內試驗任何核爆炸裝置,。目前,，聯(lián)合國五大常任理事國,，也就是五個核大國中，只有中國和俄羅斯簽署了相關議定書,，美英法的缺席,，使得條約的效力大打折扣。

（4）《南太平洋自然資源和環(huán)境保護公約》

《南太平洋無核區(qū)條約》的通過,，鼓舞了區(qū)域國家通過國際公約,，建立區(qū)域法律框架，從而落實資源和環(huán)境管理《行動計劃》,、實現(xiàn)南太平洋區(qū)域環(huán)境規(guī)劃署的目標行動,。1986年11月，南太國家在新喀里多尼亞首都努美亞舉行高層會議,，通過了《南太平洋自然資源和環(huán)境保護公約》（ConventionfortheProtectionoftheNaturalResourcesandEnvironmentoftheSouthPacificRegion,，簡稱《努美亞公約》或《南太平洋區(qū)域環(huán)境規(guī)劃署公約》）及兩個附加議定書。該公約要求簽約國采取一切必要步驟,，預防,、減少并控制來自船只裝卸,、陸源,、海底活動、大氣排放,、廢棄物處置,、有毒有害物質存放、核試驗等方面的污染,；呼吁簽約國防止環(huán)境破壞,，尤其是由海岸工程、采礦,、挖沙,、疏浚等活動導致的海岸侵蝕。第一議定書規(guī)定簽約國應制定國家應急計劃,，并與適宜的雙邊或次區(qū)域應急計劃相協(xié)調,，合作應對發(fā)生在南太平洋區(qū)域內的突發(fā)污染事件。第二議定書就預防南太平洋的傾倒污染達成了協(xié)議,。該公約劃定的“公約區(qū)域”涵蓋了南太各國的200海里專屬經(jīng)濟區(qū)以及這些專屬經(jīng)濟區(qū)之間的公海海域,。《南太平洋區(qū)域環(huán)境規(guī)劃署公約》最終得到包括太平洋島國論壇16個成員國在內的21個國家和領地的同意,，因此被稱為南太平洋“環(huán)境憲章”,。

綜上，20世紀70年代中期到80年代末,，南太平洋國家在區(qū)域海洋資源和環(huán)境問題領域,，集體協(xié)商,，共同努力，建立組織機構,，形成了以南太平洋論壇為中心,，包括論壇秘書處、論壇漁業(yè)局,、南太平洋員會,、南太平洋大學（USP）在內的組織結構框架；制定公約,，以《聯(lián)合國海洋法公約》為基礎,，以1987年與美漁業(yè)條約、1985年《南太平洋無核區(qū)條約》和1986年《南太平洋區(qū)域環(huán)境規(guī)劃署公約》為中心,，形成了公約框架,；并在組建機構、制定公約的基礎上和過程中,，表達自己的原則和目的,，明確相關各方的權利和收益、義務和責任,。這一切都表明,，一個原則目的清晰，權責規(guī)則明確,，組織結構完備,，功能齊全，運行良好的區(qū)域海洋機制,，在南太地區(qū)基本形成,。

三、20世紀90年代區(qū)域海洋機制的縱深發(fā)展

20世紀90年代是南太平洋區(qū)域海洋機制在實踐中不斷向縱深發(fā)展的時期,，取得一系列成就,，同時，機制存在的一些問題有所暴露,；為此,，南太國家采取了積極的應對之策。

3.190年代區(qū)域海洋機制建設取得的成就

90年代區(qū)域海洋機制建設取得的成就,，主要體現(xiàn)在以下幾個方面,。

第一，80年代制定的一些公約開始生效和落實,。1976年《南太平洋自然保護公約》（即《阿皮亞公約》）,、1986年《南太平洋無核區(qū)條約》、《南太平洋自然資源和環(huán)境保護公約》（即《努美亞公約》）及其兩個附加議定書，均于1990年開始生效,。這樣,，資源和環(huán)境保護的具體政策措施，開始從紙面規(guī)劃轉化為現(xiàn)實行動,，機制得以全面發(fā)揮作用,。

第二，獨立的,、專門的環(huán)境組織建立及其系列戰(zhàn)略性行動計劃的出臺和落實,，使區(qū)域海洋機制的環(huán)境保護短板得以彌補。

90年代之前的南太平洋區(qū)域海洋機制中,，相對于漁業(yè)資源領域取得的不凡成就,，環(huán)境保護領域略顯薄弱——雖然制定了《阿皮亞公約》和《努美亞公約》，卻沒有立即正式生效,；雖然出臺了《南太平洋無核區(qū)條約》,，卻遲遲未能爭取到英法美簽約；雖然成立了南太平洋區(qū)域環(huán)境規(guī)劃署,，卻隸屬于南太平洋員會,，一定程度上受到前宗主國的牽制。1990年以來,，隨著環(huán)保專門組織的建立和系列行動計劃的實施,，南太平洋區(qū)域海洋機制中的環(huán)保短板得以彌補。

1992年,，南太平洋區(qū)域環(huán)境規(guī)劃署從南太平洋員會脫離出來,，并把總部從努美亞遷至阿皮亞。隨著1993年6月《建立南太平洋區(qū)域環(huán)境規(guī)劃署協(xié)定》的簽署,，南太平洋區(qū)域環(huán)境規(guī)劃署獲得了其作為獨立自主的政府間組織的地位。該規(guī)劃署成員國包括美屬薩摩亞,、澳大利亞,、北馬里亞納群島、庫克群島聯(lián)邦,、密克羅尼西亞聯(lián)邦,、斐濟、法國,、法屬波利尼西亞,、關島、基里巴斯,、馬紹爾群島,、瑙魯、新喀里多尼亞,、新西蘭,、紐埃,、帕勞、巴布亞新幾內亞,、薩摩亞,、所羅門群島、托克勞群島,、湯加,、圖瓦盧、英國,、美國,、瓦努阿圖、沃利斯和富圖納群島,，共26個國家和領地,。可見,，該規(guī)劃署所界定的“南太平洋區(qū)域”是廣義的,，超出了“南太平洋論壇”16國的范圍，體現(xiàn)了該規(guī)劃署對區(qū)域環(huán)境聯(lián)動性和相互依存關系的深刻理解,。

建立協(xié)定賦予南太平洋區(qū)域環(huán)境規(guī)劃署的使命是推動南太平洋區(qū)域內合作,，提供援助，以保護和改善環(huán)境,，確保當代和子孫后代的可持續(xù)發(fā)展,。該規(guī)劃署每年舉行一次高官會議，以通報信息,、制定計劃,、協(xié)調行動。該規(guī)劃署是三大環(huán)境公約——《努美亞公約》,、《阿皮亞公約》和《韋蓋尼公約》秘書處所在地,，這也表明了它作為海洋環(huán)境機制的重要功能。

第三,，海洋資源領域,，在深化漁業(yè)資源管理的同時，海底礦產(chǎn)資源開發(fā)利用問題提上議事日程,。

80年代區(qū)域海洋機制形成過程中,，漁業(yè)資源始終是南太平洋國家關注的重點。進入90年代以來,，漁業(yè)資源管理得以強化,。這主要體現(xiàn)在2007年第38屆太平洋島國論壇通過的兩個戰(zhàn)略——《區(qū)域金槍魚管理和發(fā)展戰(zhàn)略》和《區(qū)域監(jiān)測、控制和監(jiān)督戰(zhàn)略》。這兩個戰(zhàn)略的主要目的,，是在不違背論壇漁業(yè)局維持魚類資源可持續(xù)發(fā)展之使命宗旨的同時,，為成員國爭取最佳的社會效益和經(jīng)濟效益。前者提出了漁業(yè)保護與管理的主要政策,，旨在在論壇漁業(yè)局成員國中間,，就復雜海洋環(huán)境下魚類的可持續(xù)庫存管理，尤其是高洄游性金槍魚的可持續(xù)發(fā)展管理問題達成共識,。后者則規(guī)定了適用于為控制論壇漁業(yè)局成員國主權海域內非法的,、瞞報的和無序的捕魚行動，而采取區(qū)域合作的政策和行動,。這兩個戰(zhàn)略的出臺和實施表明,，區(qū)域海洋機制漁業(yè)管理思路由之前的“外向—保護”單軌思路，轉向了同時重視“內向—管理開發(fā)”的雙規(guī)思路,。這無疑是一大進步,。

90年代以來，隨著南太平洋島國加入《聯(lián)合國海洋法公約》,，它們的近海和遠海海底礦產(chǎn)資源的勘探和開發(fā),，引起國際社會高度重視。1990年,，南太平洋島國成立了“南太平洋應用地球科學員會”（The South Pacific Applied Geosciences Commission,，SOPAC），開始把海底礦產(chǎn)資源開發(fā)納入議事日程,。該員會總部位于斐濟蘇瓦,，成員國包括澳大利亞、庫克群島,、斐濟,、密克羅尼西亞聯(lián)邦、關島,、基里巴斯,、馬紹爾群島、新西蘭,、紐埃、巴布亞新幾內亞,、薩摩亞,、所羅門群島、湯加,、圖瓦盧,、瓦努阿圖，其主要功能是開展沿海地區(qū)和深海海底非生物資源和能源的科學研究和相關數(shù)據(jù)積累，為成員國開發(fā)海洋非生物資源（海洋能源和多金屬礦藏）提供技術援助和人員培訓,。90年代,，該員會推出并實施了“礦產(chǎn)計劃”、“碳氫化合物計劃”,、“海洋能源計劃”和“沿海管理計劃”,，為成員國沿海能源開發(fā)和深海礦業(yè)開發(fā)，奠定了堅實的科學基礎,。

3.290年代區(qū)域海洋機制建設存在的問題和挑戰(zhàn)

南太平洋區(qū)域海洋機制在不斷發(fā)展和取得系列成就的過程中,，所存在的問題、面臨的挑戰(zhàn)開始顯現(xiàn),，主要體現(xiàn)在兩個層面上,。

第一，成員國層面,，能力建設不足,，公眾參與有限。對于一個健全有效的區(qū)域國際機制而言,，立法安排,、工作規(guī)劃、愿景設計,、總體協(xié)調固然重要,，但歸根到底要靠各成員國的實際行動。然而,，南太平洋區(qū)域海洋機制面臨的一大挑戰(zhàn),，恰恰在于成員國能力建設不足，公眾參與有限,。

作為區(qū)域海洋機制核心成員的太平洋島國論壇成員國,，除了澳大利亞、新西蘭和巴布亞新幾內亞外,，多數(shù)是世界上領土面積最小,、人口最少的國家；能供職于公共部門,、提高政府執(zhí)政能力的專家和技術工人極度匱乏,。世界銀行2014年的一份研究報告指出：太平洋島國政府公共部門“規(guī)模之龐大，能力之低下,，令人難以接受”,。由于陸地資源短缺,、工業(yè)基礎薄弱,，南太國家經(jīng)濟生活嚴重依賴移居海外的國民的匯款和國際援助,。抵御自然災害能力脆弱,、政治不穩(wěn)定、由不良生活習慣導致的慢性病流行等等,，導致南太島國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展能力差,。根據(jù)聯(lián)合國脆弱經(jīng)濟劃分系統(tǒng)，基里巴斯,、所羅門群島,、圖瓦盧和瓦努阿圖在2014年仍屬于“最不發(fā)達國家”。自然稟賦基礎差,、政治經(jīng)濟現(xiàn)實表現(xiàn)不佳,，決定了太平洋島國落實區(qū)域海洋機制能力的限度。

以區(qū)域漁業(yè)管理機制的落實為例,，2008年澳大利亞伍倫貢大學“澳大利亞國家海洋資源和安全中心”,、太平洋島國論壇秘書處3位研究人員發(fā)表研究成果，詳細探討了島國在建設國家漁業(yè)管理法律制度,、落實區(qū)域相關法律制度方面存在的問題,、面臨的挑戰(zhàn)，主要包括：（1）落實區(qū)域管理制度和自身責任不到位,，原因或在于缺乏實施相關制度的資源,，或在于自身法律建設不夠；（2）不能夠按照程序,，公開透明地評估和發(fā)放漁業(yè)特許證,，發(fā)放后的檢查、執(zhí)行力度和效果欠佳,，導致國家漁業(yè)管理和收入受損,；（3）準確、全面的漁獲量信息收集,、分析能力不足,，嚴重影響了島國政府科學決策和對外談判的能力；（4）不能對遠海金槍魚漁業(yè)進行有效的監(jiān)測和管控,，區(qū)域相關規(guī)則形同虛設,；（5）政府漁業(yè)部門與其他部門之間缺乏有效溝通與合作；（6）政府缺乏戰(zhàn)略分析和戰(zhàn)略規(guī)劃的能力,；（7）各國漁業(yè)部門中腐敗盛行,，不僅基金常被盜用，而且削弱了國家與遠洋捕魚國家或公司的商業(yè)談判地位,；（8）缺乏在國際會議中分析和決定自身國家利益,、提出戰(zhàn)略和立場的能力。

第二,，區(qū)域層面,，組織機構重合，規(guī)則碎片化,。目前,，南太平洋地區(qū)9個政府間組織中，密切關注海洋問題,、制定并實施相關工作規(guī)劃的有5個,，即太平洋島國論壇漁業(yè)局、太平洋島國論壇秘書處,、太平洋共同體秘書處,、太平洋區(qū)域環(huán)境規(guī)劃署和南太平洋大學。它們雖然工作側重有別,，但海洋問題特別是海洋環(huán)境問題的相互依存性,，決定了它們的功能重疊難以避免，隨之而來的便是效率低下,，以及人力,、物力和資源的浪費。此外,，南太平洋海洋資源環(huán)境項目多由聯(lián)合國系統(tǒng),、“域外”大國政府及其財團和國際非政府組織資助，對南太平洋涉海區(qū)域組織而言,，能否獲得外部援助的“青睞”,，是其有效運轉、穩(wěn)固地位和增強影響力至關重要的因素,。因此,，它們在應對海洋問題時，既是“伙伴”關系,，也是“競爭者”關系,。

隨機構功能重疊、組織相互競爭而來的,，是區(qū)域海洋機制及其規(guī)則的“碎片化”,，甚至分裂的危險。鑒于此,，1988年論壇成員國領導人決定成立“南太平洋組織協(xié)調員會”（the SouthPacific Organizations Coordinating Committee,，SPOCC），以便在眾多區(qū)域組織之間達成更好的職能分工和溝通協(xié)調,，實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展和區(qū)域合作的共同目標,。1995年7月，該協(xié)調員會發(fā)布《評估報告》,，對相關區(qū)域組織的功能職責劃分及其工作方向,，提出了若干建議,，比如：南太平洋員會和南太平洋區(qū)域環(huán)境規(guī)劃署在各自規(guī)劃領域中，應該承擔起近海資源部門的首要責任,，而論壇漁業(yè)局則應放棄與此相關的計劃,；南太平洋員會的海洋項目應在合理時間段內轉移給論壇漁業(yè)局；南太平洋應用地球科學員會應該關注沿海區(qū)域的規(guī)劃,，如此等等,。南太平洋組織協(xié)調員會后更名為“太平洋區(qū)域組織理事會”（the Councilof Regional Organizations of the Pacific，CROP）,，并進一步強化了其咨詢,、溝通和協(xié)調的職能，但區(qū)域組織功能重合,、效率受損,、相互競爭的局面，未能根本改觀,。澳大利亞國際/海外發(fā)展署（Aus AID）對南太平洋區(qū)域環(huán)境規(guī)劃署2000年工作進行評估,，得出結論：太平洋區(qū)域組織不能很好地共事，汲汲于爭權奪利,，彼此對對方工作領域缺乏領悟,，在環(huán)境保護的工作方法和指導思想上各搞一套，致使很難達成相互合作,。有學者認為,，這種情況在南太平洋員會、南太平洋應用地球科學員會和南太平洋區(qū)域環(huán)境規(guī)劃署之間尤為嚴重,。

3.3采取的應對措施

南太各國及其區(qū)域組織對上述問題有清醒認識,，并采取了一些應對措施。

第一,，發(fā)揮南太平洋大學作為區(qū)域高等教育機構的教學,、研究和培訓功能。南太平洋大學于1993年設立“海洋研究項目”,，目的是為島國人民理解,、保護、發(fā)展和利用他們的海洋資源,，提供教育機會,，同時為他們在海洋部門就業(yè)進行培訓。此外,，南太平洋大學還與其他一些區(qū)域組織合作,，發(fā)起了數(shù)個項目，如“培訓需求評估訓練”（與太平洋區(qū)域組織理事會合作）,、“捕獲后漁業(yè)項目”（與南太平洋員會合作）,、“海洋地質學培訓和研究”（與南太平洋應用地球科學員會合作）等,。這些項目為南太島國培訓了一批海洋治理人才。

第二,，擴大和深化與聯(lián)合國系統(tǒng),、區(qū)域外國家和相關國際組織的合作，實現(xiàn)與全球氣候變化和環(huán)境治理議程的有效對接,。1992年6月，南太9國政府首腦,、100多位代表參加了在巴西里約熱內盧召開的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會,，即“地球峰會”，簽署了作為“世界范圍內可持續(xù)發(fā)展行動計劃”的《21世紀議程》,。隨后,，它們又參加了1994年5月在巴巴多斯舉行的小島嶼發(fā)展中國家可持續(xù)發(fā)展全球會議，簽署了《小島嶼發(fā)展中國家可持續(xù)發(fā)展行動綱領》,，即《巴巴多斯行動綱領》,，承擔起執(zhí)行全球性環(huán)境和發(fā)展規(guī)劃行動和政策的責任。在90年代中期之前,，11個南太島國批準加入了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《生物多樣性公約》,，展示了致力于國際可持續(xù)發(fā)展議程的誠意，同時也為自己爭取到可觀的財政援助,。

第三,，進一步協(xié)調區(qū)域組織間關系，籌備制定區(qū)域海洋政策,。為強化太平洋區(qū)域組織理事會的協(xié)調功能,，南太平洋論壇1995年年會決定授命論壇秘書長為太平洋區(qū)域組織理事會永久主席，負責理事會的“協(xié)調任務”,。之后,，又在該理事會內部設立“海洋事務工作組”，以加強理事會各區(qū)域組織與其他組織（包括聯(lián)合國系統(tǒng),、援助者）之間在海洋健康,、海洋資源和生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)管理等方面的合作。海洋事務工作組成立后接受的第一項重要任務是規(guī)劃區(qū)域性海洋政策,。工作組人員在多方調研的基礎上,，提出了政策草案，隨后把草案提交給與海洋事務息息相關的太平洋島國論壇秘書處,、論壇漁業(yè)局,、南太平洋員會、南太平洋區(qū)域環(huán)境規(guī)劃署,、南太平洋應用地球科學員會等區(qū)域組織,，征詢意見和建議,。這樣，在新世紀來臨之際,，一份凝聚了區(qū)域汗水和智慧的區(qū)域海洋政策基本制定完畢,。這一舉措為進入21世紀后，南太平洋區(qū)域共同海洋政策的實施以及較大規(guī)模的區(qū)域組織框架調整,，做好了準備,、奠定了基礎。

四,、新世紀以來強化區(qū)域海洋機制的努力及成就

1999年南太平洋論壇帕勞年會做出了把論壇改名為“太平洋島國論壇”（Pacific IslandsForum）的決定,。2000年10月，以太平洋島國論壇名義召集的第31屆年會在基里巴斯首都塔拉瓦成功舉行,，標志著論壇在30年風雨歷程后已經(jīng)成長為太平洋小島嶼發(fā)展中國家和領地最具影響力的區(qū)域組織,，也預示著它必將在新世紀區(qū)域一體化進程中扮演更重要的角色。這是南太平洋區(qū)域一體化進程中的大事,，也是本區(qū)域海洋機制發(fā)展完善進程中的大事,。在太平洋島國論壇的推動下，各區(qū)域組織協(xié)調合作,，在制定和實施區(qū)域海洋政策,、改革區(qū)域組織框架、推出海洋治理戰(zhàn)略行動,、組建區(qū)域大洋聯(lián)盟等方面進行了積極努力,，取得了重要成就。

4.1制定和實施區(qū)域海洋政策

2002年8月,，在斐濟首都蘇瓦舉行的第33屆太平洋島國論壇公布了《太平洋島嶼區(qū)域海洋政策》,。這是進入新世紀，太平洋島國論壇在推動區(qū)域海洋事務和機制建設上的第一個重大舉措,，其關于區(qū)域海洋特性和重要性的認識,、對于區(qū)域海洋政策必要性的解析、對“區(qū)域”的界定以及對政策愿景,、目標和指導原則的設定,，都表明南太平洋區(qū)域海洋機制進入了一個較為成熟的發(fā)展階段。該政策文本指出：“海洋相互連接,、相互依存......是最后的偉大邊疆,，其保全和可持續(xù)利用對人類的福祉和生存至關重要”；“在把太平洋島嶼共同體聯(lián)合在一起方面,，海洋所起的作用超乎其他任何事物”,；“海洋不僅是生命線，也是危險源——這些危險會隨著太平洋島國區(qū)域內外人類活動影響的增加而加劇”；“我們所棲居的大洋具有跨境性和動態(tài)性,，而對其長期完整性的威脅,，無論數(shù)量還是嚴重性，均有增無減”,；“經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展有賴于對海洋及其資源的合理利用”,；“隨著與海洋相關的人類活動的增加，不同部門規(guī)劃項目的碎化傾向及承諾之間的沖突傾向也在增加,，需要強化太平洋島國共同體的區(qū)域合作安排”,，需要制定共同的區(qū)域海洋政策。政策文本如此界定“區(qū)域”和“海洋”：“區(qū)域”即“太平洋區(qū)域組織理事會下區(qū)域組織所有成員（主權島國和領地）所在的太平洋,，不僅包括它們的200海里專屬經(jīng)濟區(qū),，還包括構成支持區(qū)域存在的海洋生態(tài)系統(tǒng)的大洋和沿海地區(qū)”；所謂“大洋”則包括了大洋的水體,、水體中的生物和非生物、水體之下的海床以及海洋大氣層,、海洋島的接口,。政策提出了“維持太平洋島嶼共同體生計和渴望的健康海洋”的愿景，并設定了“太平洋島嶼共同體及其外部伙伴在未來能夠可持續(xù)地利用我們的海洋及其資源”的目標,。為實現(xiàn)上述愿景和目標,，政策文本提出了五大指導原則：（1）改進對海洋的理解；（2）以符合可持續(xù)發(fā)展和管理理念的方式利用海洋資源,；（3）維持海洋的健康,；（4）推動海洋的和平利用；（5）打造伙伴關系并推動合作,。政策文本最后指出,，區(qū)域海洋政策“源于一種為實現(xiàn)負責任的海洋治理的區(qū)域性努力”。這種表述,，既是“自我定位”,，總結了經(jīng)驗，又是“自我期許”,，指明了未來前進的方向,。“區(qū)域海洋政策”的制定在區(qū)域海洋機制發(fā)展進程的地位和作用,，由此道明,。

為了落實區(qū)域海洋政策，打造伙伴關系,，推動合作,，2004年2月，“太平洋島國區(qū)域海洋論壇”在南太平洋大學蘇瓦校區(qū)舉行。區(qū)域內18個島國和領地以及地方性,、區(qū)域性和國際性組織的200余名代表濟濟一堂,，共商區(qū)域海洋政策事宜。此次論壇的最大成果,，是推出了《太平洋島嶼區(qū)域海洋政策整合性戰(zhàn)略行動框架》（PacificIslandsRegionalOceanPolicyFrameworkforIntegratedStrategyAction,，PIROF?ISA）。該框架認為,，應在區(qū)域海洋政策五大指導原則之上補充“改進海洋治理”作為“頂層”原則,，統(tǒng)領和貫穿于其他原則之中。在此基礎上,，該框架詳細規(guī)劃了落實六大原則的戰(zhàn)略行動計劃,。可見,，該框架是對區(qū)域海洋政策的發(fā)展和深化,，把整合區(qū)域組織資源、改革區(qū)域組織框架的意義和任務,，明確地提了出來,。

42區(qū)域組織框架改革

對區(qū)域組織框架改革提出進一步需要的是《太平洋計劃》?！短窖笥媱潯肥?005年第35屆太平洋島國論壇正式制定的,、旨在加強區(qū)域合作和整合的政策文件，其核心觀念是：太平洋島國需要在集體行動領域更密切地合作,，以共同管理資源,，促進地區(qū)經(jīng)濟增長、可持續(xù)發(fā)展,、良治以及安全,，把太平洋地區(qū)建成“和平、和諧,、安全與經(jīng)濟繁榮的區(qū)域,，讓區(qū)域人民能夠享有自由的和有價值的生活”。

在這樣的背景下,，太平洋島國論壇組織專題小組和專門人員就改革區(qū)域組織框架問題進行了廣泛調研,，并提出了不同的改革思路。在充分聽取各方思路和意見后,，2009年7月,，在論壇秘書長的主持下，南太平洋應用地球科學員會,、太平洋共同體和南太平洋區(qū)域環(huán)境規(guī)劃署的領導人在斐濟首都蘇瓦舉行了歷史性的聯(lián)席會議,，做出了把南太平洋應用地球科學員會相關職能和部門分解轉移給太平洋共同體和南太平洋區(qū)域環(huán)境規(guī)劃署的區(qū)域組織框架改革決定，具體包括如下幾點：第一，把南太平洋應用地球科學員會的海洋地理數(shù)據(jù)搜集分析職能和相關項目轉移給太平洋共同體,；第二,，把南太平洋應用地球科學員會的能源項目切割，能源方面的活動歸太平洋共同體管理,，氣候變化方面的活動歸南太平洋區(qū)域環(huán)境規(guī)劃署管理,；第三，強化區(qū)域環(huán)境規(guī)劃署作為區(qū)域環(huán)境治理領導機構的功能和地位,，把南太平洋應用地球科學員會的太平洋島嶼全球海洋觀測系統(tǒng),、島嶼氣候信息更新、氣候和氣象數(shù)據(jù)庫,、溫室氣體監(jiān)測和評估等職能和部門移交區(qū)域環(huán)境規(guī)劃署,；其余職能則移交給太平洋共同體，由其下設的地理科學局負責,。

這一決定表明,，各區(qū)域組織領導層決心構建“四支柱”區(qū)域組織框架，即太平洋島國論壇為政治和政策支柱,、太平洋共同體為科學和技術服務支柱,、南太平洋區(qū)域環(huán)境規(guī)劃署為環(huán)境治理支柱、南太平洋大學為教育和培訓支柱,；其中太平洋島國論壇居首要地位，負責區(qū)域宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃以及協(xié)調,、統(tǒng)籌組織資源,，推動組織間合作。作為南太平洋地區(qū)一體化總體組織結構設想,，“四支柱”區(qū)域組織框架當然適用于海洋事務領域,，也是南太平洋區(qū)域海洋機制的組織框架。這一框架的設定大致明確了“四支柱”的“核心業(yè)務”,，確定了它們在海洋治理上分工合作的伙伴關系,，為區(qū)域海洋機制的完善，以及各區(qū)域組織在自己職能范圍內制定海洋治理戰(zhàn)略,，提供了組織保障,。