2014年3月《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》正式發(fā)布提出“管住總量,、嚴(yán)控增量,、盤活存量”的新型城鎮(zhèn)化原則。上海在2014年發(fā)布14號文《關(guān)于進(jìn)一步提高本市土地節(jié)約集約利用水平的若干意見》,，提出“按照‘總量鎖定,、增量遞減、存量優(yōu)化,、流量增效,、質(zhì)量提高’的要求，執(zhí)行中心城‘雙增雙減’,，即‘增加公共綠地和公共空間,，減少建筑總量和降低容積率?！?016年5月中央工作會議明確提出了供給側(cè)結(jié)構(gòu)改善方案,，即要抓好“去產(chǎn)能、去庫存,、去杠桿,、降成本、補(bǔ)短板”的五大任務(wù),?！渡虾Ｊ型七M(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革》（滬府發(fā)〔2016〕55號）進(jìn)一步指出“積極推進(jìn)城市有機(jī)更新，提升土地利用水平,?！鄙虾３鞘懈碌男纶厔輰⒁浴坝袡C(jī)更新”作為主要形式，完成供給側(cè)改革提出的城市“補(bǔ)短板”任務(wù)，提供城市多種類型的公共要素,。

根據(jù)《上海城市更新實(shí)施辦法》,、《上海城市更新規(guī)劃土地實(shí)施辦法細(xì)則》（以下簡稱《實(shí)施辦法》與《實(shí)施辦法細(xì)則》）、《關(guān)于本市盤活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法》（簡稱25號文）等政策性文件,，“上海2015年城市更新試點(diǎn)工作”及“上海2016城市更新四大行動計(jì)劃”,，以及對試點(diǎn)項(xiàng)目所涉及的政府管理部門、更新主體,、相關(guān)專家等調(diào)研訪談,，提出以下5個(gè)更新實(shí)施方面的難點(diǎn)以及對策。

《實(shí)施辦法細(xì)則》第三十一條中提出了“建筑容量獎(jiǎng)勵(lì)”,，其中可予以建筑容量獎(jiǎng)勵(lì)的公共要素類型比較少,，試點(diǎn)下來較難操作，對更新主體缺乏吸引力,。

舉措：細(xì)化容積激勵(lì)制度與公共要素清單——更新博弈焦點(diǎn)

上海有機(jī)更新的新趨勢之一就是政府在物業(yè)權(quán)利人的更新過程中,，要求其提供城市需要的、大量的小型城市公共產(chǎn)品（“三公”：公共空間,，公共通道,，公共設(shè)施），也就是“缺什么”“補(bǔ)什么”“給什么”,。在這個(gè)過程中,，容積激勵(lì)是政府可以提供的博弈籌碼，而要求物業(yè)權(quán)利人提供的則是公共要素,。因此,，容積激勵(lì)與公共要素是“有機(jī)更新”中新的城市公共要素生產(chǎn)方式的核心制度。

容積激勵(lì)是通過容積率獎(jiǎng)勵(lì)等方式激勵(lì)物業(yè)權(quán)利人出資金和土地為社會提供公共產(chǎn)品,，這個(gè)制度產(chǎn)生的直接原因就是解決在高地價(jià)的存量土地上生產(chǎn)城市公共產(chǎn)品的難題,。容積激勵(lì)包括容積獎(jiǎng)勵(lì)、容積轉(zhuǎn)移,、容積轉(zhuǎn)讓,、不計(jì)容積等多種形式。容積率激勵(lì)是國際上較為成熟的城市更新制度,，在吸取其他國家或地區(qū)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)之上,、識別制度差異，提出以下建議：

1,、細(xì)化,、增加公共要素清單。本著“缺什么,，補(bǔ)什么,，給什么”的更新規(guī)劃路徑，通過規(guī)劃評估，確定城市短板,，再看提供多少容積獎(jiǎng)勵(lì),?！秾?shí)施辦法細(xì)則》中應(yīng)細(xì)化,、增加提供公共要素清單的類型，包含城市功能,、公共服務(wù)配套設(shè)施,、歷史風(fēng)貌、生態(tài)環(huán)境,、慢行系統(tǒng),、公共開放空間、基礎(chǔ)設(shè)施城市安全等7個(gè)方面的公共要素,；確定上海不同地區(qū)近期最急需的公共要素,，如公共空間、公共通道,、公共設(shè)施等,，試行分地段差異化的公共要素評估；并以分時(shí),、或者協(xié)議等多種方式提供公共要素的,，均可予以一定的容積獎(jiǎng)勵(lì)；同時(shí),，增加對公共要素的品質(zhì)和后期管理的要求,。

2、調(diào)整現(xiàn)有《實(shí)施辦法細(xì)則》中的建筑容量獎(jiǎng)勵(lì),?！秾?shí)施辦法細(xì)則》第三十一條表1中第一列建筑容量獎(jiǎng)勵(lì)倍數(shù)限定為最高200%，建議：在提供公共要素的前提下,，根據(jù)實(shí)際情況各種容積率獎(jiǎng)勵(lì)和轉(zhuǎn)移可以疊加,，不局限于200%的獎(jiǎng)勵(lì)。對于地區(qū)特別急需的,、難度大的公共要素,，給予較高的容積獎(jiǎng)勵(lì)。增加對于公共要素品質(zhì)與維護(hù)管理方面的條例,，弱化產(chǎn)權(quán)方面的規(guī)定,。

3、在《實(shí)施辦法細(xì)則》中增加容積率轉(zhuǎn)移條例,。參考中國臺灣地區(qū)容積率價(jià)值轉(zhuǎn)換公式,，在區(qū)域總量平衡的前提下，保證容積率移出方與接收方具有平等開發(fā)權(quán)利，對于差額部分給予精準(zhǔn)補(bǔ)償,，可結(jié)合長白社區(qū)“兩萬戶”試點(diǎn)實(shí)踐,，提出適合于上海的容積率轉(zhuǎn)移條例。

4,、逐步試行《城市更新的容積率激勵(lì)實(shí)施辦法》,。容積率激勵(lì)與公共要素清單是一個(gè)體系化的制度，包含容積獎(jiǎng)勵(lì),、容積轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)讓,、實(shí)施步驟、公共要素清單與公共要素細(xì)則等內(nèi)容,，并應(yīng)適用于歷史風(fēng)貌保護(hù),、城市更新、工業(yè)用地轉(zhuǎn)型等城市更新類型,。

城市更新包括前期的策劃協(xié)商過程和后期的實(shí)施過程,，現(xiàn)行更新試點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施程序是：區(qū)域評估——實(shí)施計(jì)劃（——控規(guī)調(diào)整）——全生命周期管理，其中僅控規(guī)調(diào)整一個(gè)環(huán)節(jié)一般需要一年,，更新主體尤其是科創(chuàng)類企業(yè)等不了,。

舉措：區(qū)分更新模式，簡化更新實(shí)施程序

有機(jī)更新是城市發(fā)展方式的系統(tǒng)性變革,，前期策劃協(xié)調(diào)過程中需要政府,、組織實(shí)施機(jī)構(gòu)、更新主體,、相關(guān)利益人等建立多方合作伙伴關(guān)系,，往往十分漫長，因此,，需要大大加快協(xié)商完成后的實(shí)施過程,。課題組建議：《實(shí)施辦法》中應(yīng)明確城市更新存在“政府主導(dǎo)型”和“物業(yè)權(quán)利人主導(dǎo)型”兩種更新模式，“政府主導(dǎo)型”更新主要對應(yīng)區(qū)域整體更新和公共空間更新,，“物業(yè)權(quán)利人主導(dǎo)型”更新主要是出于市場利益驅(qū)動的地塊自主更新,，政府主導(dǎo)性的區(qū)域整體更新往往包含一批物業(yè)權(quán)利人主導(dǎo)型更新項(xiàng)目。這兩種模式的更新實(shí)施程序,、工作機(jī)制應(yīng)進(jìn)一步差異化,，簡化“物業(yè)權(quán)利人主導(dǎo)型”更新的實(shí)施程序。

城市更新的協(xié)商過程時(shí)間長,、工作繁瑣,，缺少政府、組織實(shí)施機(jī)構(gòu),、更新主體,、相關(guān)利益人等多方有效的溝通平臺,。

舉措：推進(jìn)社區(qū)規(guī)劃師制度

社區(qū)規(guī)劃師制度是推進(jìn)涉及多物業(yè)權(quán)利人的城市更新項(xiàng)目的重要過程保障，根據(jù)更新模式不同可分為兩類：1,、對于政府主導(dǎo)的區(qū)域整體更新,、公共空間更新，社區(qū)規(guī)劃師由政府選聘或第三方機(jī)構(gòu)擔(dān)任,。2,、對于物業(yè)權(quán)利人主導(dǎo)實(shí)施的更新項(xiàng)目，政府可退至協(xié)調(diào)監(jiān)督角色,，社區(qū)規(guī)劃師由物業(yè)權(quán)利人選聘或第三方機(jī)構(gòu)擔(dān)任,。課題組建議上?，F(xiàn)階段嘗試首期開展“高校與社區(qū)相結(jié)合的社區(qū)規(guī)劃師試點(diǎn)”,，具有相關(guān)專業(yè)的高等院校（城市規(guī)劃、建筑學(xué),、環(huán)境設(shè)計(jì),、社會工作、城市管理等專業(yè)）與社區(qū)結(jié)合,，以街道為基本單元,，結(jié)合街道辦事處組織，由教師擔(dān)任“社區(qū)規(guī)劃師”,，學(xué)生為志愿者,，在社區(qū)內(nèi)協(xié)助開展城市更新活動。之后將社區(qū)規(guī)劃師制度逐步推廣到規(guī)劃院,。

老舊社區(qū)的問題是人文和物質(zhì)持續(xù)的衰敗,，傳統(tǒng)的更新規(guī)劃偏重物質(zhì)環(huán)境改善，難以解決老舊社區(qū)的衰敗問題,，老舊社區(qū)的更新規(guī)劃應(yīng)有針對性的,、綜合的內(nèi)容。

舉措：多樣化老舊社區(qū)更新規(guī)劃內(nèi)容

課題組以最大量的老舊社區(qū)更新作為典型研究對象,，結(jié)合上海靜安區(qū)“美麗家園”項(xiàng)目,，提出老舊社區(qū)更新應(yīng)包含空間更新、功能更新,、人文更新三個(gè)方面：

1,、空間更新，在安全保障系統(tǒng)全覆蓋的前提下,，逐步調(diào)整住區(qū)空間為“小封閉,，大開放”的空間結(jié)構(gòu)；對住區(qū)道路系統(tǒng)進(jìn)行“步行為先”的優(yōu)化改造設(shè)計(jì),；運(yùn)用技術(shù)手段和以“以時(shí)間換空間”的管理措施來解決老舊住區(qū)停車空間難題,。

2,、功能更新，提升固定配套服務(wù)設(shè)施（公共管理設(shè)施,、商業(yè)服務(wù),、環(huán)保環(huán)衛(wèi)等）的精準(zhǔn)量化配置和布局優(yōu)化；完善流動服務(wù)項(xiàng)目（流動菜市場,、便民服務(wù)等）的精細(xì)化,、人性化管理和安置措施；通過安防攝像頭全面覆蓋和智能交通管理融入智慧社區(qū)概念,；通過海綿措施,、新能源利用以及中心綠地廣場改造推進(jìn)綠色社區(qū)理念。

3,、人文更新,，增加提升老年設(shè)施比例，為老年人的生活提供便利和保障,；挖掘住區(qū)文化底蘊(yùn),，以有形（雕塑、文化墻,、長廊等）和無形（歌詠會,、書畫比賽等）的形式塑造住區(qū)特色。