黨的十八屆三中全會指出，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點,，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系,，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革,，必然要進(jìn)一步深化投資體制改革,，確立企業(yè)投資主體地位。這就需要政府全面正確履行職能,，進(jìn)一步改革投資項目審批制度,，努力為企業(yè)創(chuàng)造一個公平開放透明的市場環(huán)境。

在如何進(jìn)一步推進(jìn)投資項目審批制度改革方面,，全國各地都主動作為,，進(jìn)行了有益的探索和嘗試，在創(chuàng)新中不斷積累改革經(jīng)驗,。其中,，浙江省在舟山群島新區(qū)、嘉善縣,、海寧市,、紹興市柯橋區(qū)開展的核準(zhǔn)目錄外企業(yè)投資項目不再審批改革試點，即項目管理由“先批后建”轉(zhuǎn)向“先建后驗”,，值得我們在審批制度改革中學(xué)習(xí)和借鑒。企業(yè)投資項目“先建后驗”,，大幅度精簡了項目審批事項,，縮短了項目開工前辦理手續(xù)的時間，不僅充分調(diào)動了企業(yè)投資的積極性,，而且還增強了政府的公信力和執(zhí)行力,。作為四個試點之一，紹興市柯橋區(qū)的“先建后驗”改革取得了積極成效,，具有一定的代表性,。

一,、紹興市柯橋區(qū)“先建后驗”的基本做法

柯橋區(qū)為紹興市轄區(qū)，2013年10月經(jīng)國務(wù)院批復(fù)設(shè)立（撤銷紹興縣）,，現(xiàn)已發(fā)展成為浙江省經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一,。2015年，柯橋區(qū)戶籍人口達(dá)到65萬人,，地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到1200億元，人均生產(chǎn)總值達(dá)到17萬元以上,?？聵騾^(qū)現(xiàn)有工業(yè)單位16000多個，其中規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)1200多家,，年主營業(yè)務(wù)收入超億元企業(yè)（集團(tuán)）531家，其中超10億元企業(yè)（集團(tuán)）57家,，超50億元企業(yè)（集團(tuán)）7家,，超百億企業(yè)（集團(tuán)）2家,。

隨著市場競爭的加劇，項目審批環(huán)節(jié)多,、時間長成為影響企業(yè)投資效率、制約有效投資增長的一個重要因素,，企業(yè)為減輕負(fù)擔(dān),、贏得時間也更加期待相關(guān)職能部門簡化審批流程。在浙江省新一輪深化行政審批制度改革的背景下,，柯橋區(qū)在推進(jìn)投資項目審批改革、創(chuàng)新縣級行政審批方式方面進(jìn)行了大膽探索,。

第一步,，全面開展企業(yè)投資項目高效審批省級試點工作。2013年,，柯橋區(qū)向浙江省政府請示開展企業(yè)投資項目高效審批省級試點,，并獲得了正式批復(fù)。浙江省政府為保障柯橋區(qū)的“高效審批”順利實施,，直接下放了13項省級權(quán)限審批事項,，紹興市政府也相應(yīng)下放了12項審批權(quán)限，涉及項目審批的主要權(quán)限全部下放到柯橋區(qū),?？聵騾^(qū)以承接好省市兩級下放的項目審批權(quán)限為基礎(chǔ),，完善企業(yè)投資項目審批的組織保障、跟蹤服務(wù),、監(jiān)管,、考核等運行機(jī)制,，通過設(shè)立審批專窗,、強化審批授權(quán)、創(chuàng)新審批方式,、規(guī)范中介服務(wù)等具體措施,，建立了企業(yè)投資項目從土地征轉(zhuǎn)用審批到項目開工行政審批全流程定時辦結(jié)的高效審批制度。

第二步,，在高效審批的基礎(chǔ)上開展“先建后驗”試點工作,。2014年，浙江省政府發(fā)文,，將柯橋區(qū)列為“先建后驗”改革四個試點縣（區(qū),、市）之一。政府在項目核準(zhǔn)目錄的基礎(chǔ)上制定負(fù)面清單,，企業(yè)可以自主決策負(fù)面清單以外,、符合準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的投資項目。按照“先建后驗”改革方案,，柯橋區(qū)委,、政府制定了具體的實施意見，界定了“先建后驗”的含義和適用范圍（主要是備案類的工業(yè)項目）,，規(guī)定了辦事程序及流程,、相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及制度、監(jiān)管和組織領(lǐng)導(dǎo)等詳盡的工作措施,。按照柯橋區(qū)“先建后驗”的實施意見,，企業(yè)在項目決策和建設(shè)中可以充分發(fā)揮投資自主權(quán)，相關(guān)職能部門對項目的管理重點體現(xiàn)在前期的統(tǒng)一服務(wù)和竣工后的集中綜合驗收上,。按照項目驗收合格后方可投產(chǎn)的目標(biāo)要求,，企業(yè)在項目建設(shè)中更加規(guī)范自身行為，政府在項目審批過程中進(jìn)一步簡化環(huán)節(jié),，政府和市場的關(guān)系得到捋順,。

第三步，全面加強項目竣工后的集中綜合驗收,。按照“先建后驗”的辦事流程,，企業(yè)在獲得用地后，對原來前置審批事項只要依法作出承諾并經(jīng)公示和備案后,，項目即可“先建”,?！跋冉ā钡沫h(huán)節(jié)極大地減少了企業(yè)取得項目前置要件所需時間，加快了項目投資落地進(jìn)程,，為企業(yè)搶占市場贏得了機(jī)會和時間,。雖然項目審批環(huán)節(jié)被大幅縮減，辦理手續(xù)簡化,，但不等于相關(guān)部門放松了對項目的監(jiān)管,，監(jiān)管的重點落在嚴(yán)格的集中驗收、責(zé)任追究等“后驗”環(huán)節(jié)上,，項目不達(dá)標(biāo)不但不能投產(chǎn),，而且還要追究有關(guān)人員的責(zé)任?？聵騾^(qū)在加強“后驗”方面成立了相關(guān)的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，制定了《企業(yè)投資項目不再審批試點項目綜合監(jiān)管驗收實施方案》,、《企業(yè)投資項目不再審批試點工作運作協(xié)調(diào)機(jī)制》和《開展工業(yè)投資項目建設(shè)工程竣工聯(lián)合測繪實施辦法》等配套管理措施,。

二、紹興市柯橋區(qū)“先建后驗”的經(jīng)驗

“先建后驗”使企業(yè)擺脫了投資項目審批繁瑣的程序,，在項目前期工作中投入的時間和資金大幅壓縮,，切實享受到了改革帶來的實惠?！跋冉ê篁灐弊鳛樾姓徟贫雀母锏囊环N實驗和示范,，其中有不少經(jīng)驗值得學(xué)習(xí)借鑒。

一是省級層面的設(shè)計,。無論是“高效審批”還是“先建后驗”,，都是浙江省政府直接以“紅頭”文件形式授權(quán)柯橋區(qū)政府開展試點。高效審批試點方面,，省政府直接向柯橋區(qū)下放13項審批事項,，同時要求紹興市政府同步下放配套審批事項，柯橋區(qū)在承接省市兩級審批事項后,，審批權(quán)限超過市級,，部分權(quán)限和省級一樣。只要法律沒有明文禁止,，高效審批需要下放的審批權(quán)限,，浙江省政府都最大力度地下放。近三年來的實踐也證明,，柯橋區(qū)完全可以做到“接得住,、管得好”下放的審批事項?！跋冉ê篁灐痹圏c方面,，省長更是親自督辦,，由省審改辦牽頭組織實施，最大程度地實現(xiàn)部門之間協(xié)作聯(lián)動,，為柯橋區(qū)開展“先建后驗”創(chuàng)造了寬松的外部條件,。同時,，省級層面制定出臺的行業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度,，也為企業(yè)自主投資提供明確指導(dǎo)。浙江省這種以省政府直接推動的形式,，最大程度地調(diào)動和發(fā)揮了基層的積極性和創(chuàng)造力,，破除了基層行政審批制度改革面臨的阻礙,。

二是扎實穩(wěn)定的基礎(chǔ)。柯橋區(qū)“先建后驗”改革是在幾輪扎實有序的行政審批制度改革的基礎(chǔ)上建立起來的,。市場競爭和企業(yè)發(fā)展的要求,，促使柯橋區(qū)行政審批制度需要不斷創(chuàng)新才能跟上區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐?？聵騾^(qū)在行政審批制度改革上,，每年都有新舉措，先后推行了“聯(lián)審會議”,、“聯(lián)合踏勘”,、“并聯(lián)審批”、“多證聯(lián)辦”,、“聯(lián)合圖審”,、“模擬審批”、“聯(lián)合測繪”等各部門“橫向聯(lián)審”的新模式,，同時還構(gòu)建了“1個綜合性區(qū)級中心—3個區(qū)域分中心—172016年第03期13個鎮(zhèn)（街道,、開發(fā)區(qū)）便民服務(wù)中心—313個村（居）便民服務(wù)中心”的四級便民服務(wù)體系，構(gòu)建起了全區(qū)半小時便民服務(wù)圈,。這種橫向聯(lián)動,、縱向深入的審批服務(wù)體系，為推行“先建后驗”積累了經(jīng)驗,，創(chuàng)造了條件,。在開展“先建后驗”試點之前，柯橋區(qū)先全面開展了企業(yè)投資項目高效審批省級試點工作,。對于企業(yè)來講,，無論項目是備案還是核準(zhǔn)，都要取得所有審批部門的要件才能開工建設(shè),，因此企業(yè)最關(guān)心的是整個審批流程的時間,。在國家簡政放權(quán)的要求下，行政審批已經(jīng)盡可能做到簡化高效,，而有些中介機(jī)構(gòu)的效率成為了拖延審批時間的癥結(jié),。為推進(jìn)高效審批,，柯橋區(qū)及時啟動中介機(jī)構(gòu)管理配套改革，成立了全國第一家“中介超市”,，對入駐的中介機(jī)構(gòu)辦理時限,、收費標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)實行“三個統(tǒng)一”，建立健全備案管理,、考核評定,、清退淘汰“三大機(jī)制”，促進(jìn)中介市場在競爭中健康有序發(fā)展,?？聵騾^(qū)這種完善的政務(wù)服務(wù)體系、高效的審批流程,、規(guī)范的中介市場,，為“先建后驗”試點順利開展奠定了堅實的基礎(chǔ)。

三是完善配套的保障,。第一,，建立了組織領(lǐng)導(dǎo)保障?？聵騾^(qū)建立了“先建后驗”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室,，辦公室下設(shè)三個工作小組,。區(qū)委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥,，區(qū)各委辦局等有關(guān)職能部門和鎮(zhèn)（街道,、開發(fā)區(qū)）政府協(xié)同配合、各司其職,，有序開展項目“先建后驗”的預(yù)審,、公示、施工前審查,、建設(shè)中監(jiān)管,、竣工后驗收等綜合協(xié)調(diào)工作。第二,，建立了制度保障,。柯橋區(qū)在落實省“先建后驗”實施方案的具體過程中,，制定了兩大標(biāo)準(zhǔn),、十項制度，具體設(shè)定了項目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),、企業(yè)自主選擇中介的依規(guī)標(biāo)準(zhǔn),，對負(fù)面清單,、事前審查統(tǒng)一服務(wù)、前置審批承諾加備案,、預(yù)審公示,、集中統(tǒng)一驗收、責(zé)任追究,、中介管理等環(huán)節(jié)建立健全了具體可操作的工作制度,，保障“先建后驗”項目順利實施。第三,，建立了工作隊伍保障,。柯橋區(qū)的“先建后驗”項目統(tǒng)一納入行政服務(wù)中心管理,，區(qū)各委辦局等有關(guān)職能部門選派能力強,、素質(zhì)高的專人進(jìn)駐行政服務(wù)中心，服務(wù)中心通過工作例會制,、定期培訓(xùn)制,、工作考核制等措施加強對工作人員的培訓(xùn)和管理，確保服務(wù)窗口的工作人員能夠為企業(yè)提供最高效便捷的服務(wù),。

三,、對我區(qū)的啟示及建議

從柯橋區(qū)“先建后驗”的經(jīng)驗看，項目審批程序越精簡,，政府對資源的直接配置就越少,，從而市場機(jī)制作用就越明顯。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的時期,，真正使市場對資源得到有效配置,，政府就可以通過深入分析市場的表現(xiàn)，探索未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向,。我區(qū)在適應(yīng)新常態(tài)的過程中,，面臨著加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、推動傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)升級等諸多問題,。通過學(xué)習(xí)效仿浙江省開展“先建后驗”改革試點工作,，不僅是行政審批制度改革的有益嘗試，而且是適應(yīng)新常態(tài)的積極舉措,，更是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的創(chuàng)新探索,。總體來講,，我區(qū)應(yīng)立足實際,，以自治區(qū)“8337”發(fā)展思路為統(tǒng)領(lǐng)，以改革創(chuàng)新為動力，以轉(zhuǎn)變政府職能,、提高行政效能為基礎(chǔ),，以實現(xiàn)資源配置效益最大化和效率最優(yōu)化為目標(biāo)，通過“先建后驗”試點的實踐摸索,，為全面推進(jìn)投資體制改革,、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革積累經(jīng)驗。為此提出以下建議：

一是加大體制創(chuàng)新力度,。改革需要創(chuàng)新,，創(chuàng)新是改革的內(nèi)在動力?！跋冉ê篁灐钡男姓徟贫雀母?，創(chuàng)新之處就在于政府通過削減自身權(quán)力，為市場的開放和競爭創(chuàng)造有利條件,。我區(qū)是以資源型產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的地區(qū),，長期以來，市場結(jié)構(gòu)比較單一,，要適應(yīng)新常態(tài),、引領(lǐng)新常態(tài)，最重要的就是培育和發(fā)展一個健康繁榮,、統(tǒng)一有序的市場,，順利實現(xiàn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級,。因此,，我們在推進(jìn)行政審批制度改革的過程中，“膽子要大一點,，步子要快一點”，深入結(jié)合內(nèi)蒙古的實際,，大膽地把自己的創(chuàng)新理念融入“先建后驗”的改革試驗中,，走出一條適合內(nèi)蒙古的投資14體制改革路子。

二是科學(xué)選擇試點,。“先建后驗”試點工作能否順利開展,，關(guān)鍵的第一步是要科學(xué)合理選擇試點。從浙江省的情況看,，試點地區(qū)一般經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高,，當(dāng)?shù)卣?wù)服務(wù)體系建設(shè)比較完備，推行行政審批制度改革的外部環(huán)境要求較高,，內(nèi)部基礎(chǔ)較好,。從我區(qū)的情況看，區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、基礎(chǔ)條件,、政府的服務(wù)能力有明顯的差別,，在試點的選取上如果能夠從不同維度進(jìn)行綜合考慮，對政府的下一步?jīng)Q策會帶來更多幫助,。因此,，建議把旗縣、工業(yè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)統(tǒng)籌列入選擇范圍,。旗縣在“擴(kuò)權(quán)強縣”試點縣中選取,，東部、中部,、西部各安排一個試點,；工業(yè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)在國貧、區(qū)貧縣和重點開發(fā)區(qū)中已賦予審批權(quán)的開發(fā)區(qū)中選取,。

三是做好具體制度設(shè)計,。“先建后驗”簡化了項目前期審批環(huán)節(jié)，把管理的重心轉(zhuǎn)移到項目竣工后集中綜合驗收上,，與傳統(tǒng)的項目管理方式相比發(fā)生了很大的變化,，需要政府通過再造審批流程，設(shè)計一套新的完整的制度,，充分保障企業(yè)和政府雙方的權(quán)利,，明確相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。如,，既要充分保障企業(yè)的投資自主權(quán),，又不能放松對限制、禁止類項目的管控,，這就需要對項目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步明確,，建立“先建后驗”項目準(zhǔn)入制度，為企業(yè)自主投資劃清邊界,。又如,，按照部門原有規(guī)定，項目只有取得相關(guān)要件后,，有關(guān)部門才可以為企業(yè)提供用水,、用電、融資貸款等服務(wù),，這就需要建立新的制度予以保障,。再如，為了保障“先建后驗”起到對項目規(guī)范管理的作用,，需要研究制定項目竣工集中統(tǒng)一驗收制度,、責(zé)任追究制度等，充分發(fā)揮項目驗收對項目管理的約束作用。因此,，政府改革牽頭部門,、法制部門應(yīng)該積極開展有關(guān)制度的研究制定工作，為“先建后驗”順利推行提供保障,。

四是提高服務(wù)水平,。“先建后驗”放松了對項目前置審批的管制，這就要求政府的相關(guān)部門服務(wù)進(jìn)一步跟進(jìn),，積極轉(zhuǎn)變職能,，提高服務(wù)水平。如柯橋區(qū)對企業(yè)取得土地出讓前的水土保持,、文物保護(hù),、礦產(chǎn)壓覆等前置審批，改為由所在鎮(zhèn)（街道,、開發(fā)區(qū)）統(tǒng)一提供相關(guān)要件的編制服務(wù),，并負(fù)擔(dān)編制費用。企業(yè)提出項目申請后,，環(huán)評,、能評、消防等前置審批全部改為企業(yè)填寫承諾書向相關(guān)部門備案,。因此,，有關(guān)部門應(yīng)從建設(shè)服務(wù)型政府的角度出發(fā)，科學(xué)制定“先建后驗”辦事程序和服務(wù)流程,，為企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)便捷的服務(wù),。

五是健全相關(guān)機(jī)構(gòu)。“先建后驗”改革試點涉及到多個政府部門,，需要設(shè)立一個專門的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào),，從而有效減少部門之間的推諉、形成工作合力,。嚴(yán)格的項目竣工驗收標(biāo)準(zhǔn)要求,，也需要相關(guān)職能部門聯(lián)動起來，進(jìn)一步加強事中事后監(jiān)管,。柯橋區(qū)通過建立健全“先建后驗”的工作機(jī)構(gòu)加強對監(jiān)管的組織領(lǐng)導(dǎo),，組織上由區(qū)委,、區(qū)政府、區(qū)紀(jì)委承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,，橫向上所有與項目審批有關(guān)的職能部門協(xié)作配合,，縱向上區(qū)政府、鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）政府上下聯(lián)動,，實現(xiàn)了對“先建后驗”試點工作的綜合協(xié)調(diào),、工作考核、項目預(yù)審公示,、項目建設(shè)過程監(jiān)管,、項目竣工集中驗收等的全方位綜合監(jiān)管和服務(wù)。因此,，建議我區(qū)準(zhǔn)備開展“先建后驗”試點的旗縣,、開發(fā)區(qū)應(yīng)提前做好組織機(jī)構(gòu)的籌備工作，明確分工和責(zé)任,，扎實做好前期準(zhǔn)備工作,。

六是扎實打好工作基礎(chǔ)。浙江省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,、市場化程度都比較高,，企業(yè)對市場的反應(yīng)敏銳，對政府保障投資效率的要求高,。與之相應(yīng),，柯橋區(qū)政府通過幾輪行政審批制度改革積累了大量經(jīng)驗，建立了非常完備的政務(wù)服務(wù)體系,，從實現(xiàn)高效審批到“先建后驗”試點,，工作一步步扎實有序開展，打下了良好的硬件和軟件基礎(chǔ),。因此,，建議我區(qū)準(zhǔn)備開展“先建后驗”試點的旗縣、開發(fā)區(qū),，應(yīng)扎實做好前期基礎(chǔ)工作,，抓緊完善試點政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)，建立一套科學(xué)完整的項目高效審批辦理流程,，為“先建后驗”打造一個扎實的運轉(zhuǎn)平臺,。